Acórdão 452/2001/T. Const. - Processo 24/01. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

1 - Joaquim Soares Teles, identificado nos autos, vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.os 1, alínea b), e 2, da Lei do Tribunal Constitucional, do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA), a fls. 83 e seguintes, visando a apreciação da inconstitucionalidade das normas ínsitas no artigo 7.º-A do Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, e no n.º 4.º da Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, na interpretação segundo a qual aquelas normas "apenas contêm duas medidas pontuais de correcção das pensões de aposentação, reportando-se ademais a segunda aos montantes de pensões fixados 10 anos antes, dessa forma ofendendo os princípios constitucionais da igualdade e da justiça".

Inconformado com um despacho do director da Caixa Geral de Aposentações, proferido por delegação de poderes, que desatendeu a sua pretensão no sentido de lhe ser rectificada a pensão de aposentação, com fundamento no disposto no artigo 7.º-A, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, aditado pelo Decreto-Lei 245/81, de 24 de Agosto, e bem assim na Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, o ora recorrente dele interpôs recurso de anulação para o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que, por sentença de fls. 40 e seguintes, lhe negou provimento.

Desta sentença recorreu então para o Tribunal Central Administrativo que, por acórdão de fls. 83 e seguintes, negou provimento ao recurso com os seguintes fundamentos:

"As normas em causa não visam uma actualização de pensões para o futuro, mas antes o recálculo de pensões consideradas degradadas;

Da interpretação conjugada da alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º-A do Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, aditado pelo Decreto-Lei 245/81, de 24 de Agosto, e do n.º 4.º da Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, resulta que o vencimento da categoria correspondente do activo a que se devem aplicar as percentagens de 76,5% - artigo 7.º, n.º 1, alínea a) - e depois a de 92% - n.º 4.º da citada portaria -, para efeitos de se determinar o vencimento a ter em consideração no cálculo da correlativa pensão, é o fixado nos termos do Decreto-Lei 110-A/81, entrado em vigor em 1 de Maio de 1981, e não o vencimento da categoria correspondente no activo à data da entrada em vigor da mencionada portaria, nem qualquer outro."

É deste acórdão que vem interposto o presente recurso, com o objecto supramencionado.

Nas suas alegações, o recorrente apresentou as seguintes conclusões:

"a) O artigo 7.º-A do Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, estabeleceu um mecanismo de correcção automática das pensões, em ordem a que estas pudessem atingir uma determinada percentagem do montante do vencimento da correspondente categoria de funcionário no activo;

b) Esse mecanismo foi ponderadamente anunciado, descrito e justificado no preâmbulo desse diploma, antes da sua introdução pelo Decreto-Lei 245/81, de 24 de Agosto, que àquele aditou, entre outros, o mencionado artigo 7.º-A;

c) As preocupações orçamentais expressas, que impuseram um calendário moderado de concretização desse mecanismo de actualização, foram seguramente tidos em conta pelo legislador, que apenas 10 anos depois elevou essa percentagem;

d) Seria materialmente injusto, e ofensivo do princípio da igualdade, que esse mecanismo de correcção continuasse, ano após ano, a reportar-se aos vencimentos do activo em vigor no momento da sua introdução;

e) A nova percentagem, introduzida pelo n.º 4.º da Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, não teria qualquer significado se a data de referência para as pensões a actualizar fosse a de Maio de 1981;

f) Defrontar-se-ia nesse caso uma disposição legal que se teria de considerar fraudulenta, por tão ostensivamente inaplicável;

g) Assim, independentemente do acerto da conclusão inserta na antecedente alínea a), é inquestionável que a pretendida correcção de 1991 teria de se reportar a montantes de vencimentos bem mais próximos;

h) E a boa hermenêutica do preceito aponta efectivamente para que, nesse n.º 4.º, se quis remeter para a data referida no antecedente n.º 3, ou seja, 1 de Janeiro de 1991;

i) O entendimento contrário, adoptado pelo acórdão recorrido, implica nova ofensa ao princípio da igualdade, por se traduzir na manutenção de desigualdades impeditivas do exercício de direitos fundamentais, quando esse princípio obriga pelo contrário à sua eliminação;

j) O douto acórdão recorrido adoptou assim uma interpretação desconforme à Constituição dos preceitos legais em causa, que, pelo contrário, admitem interpretação diversa, consonante com os princípios constitucionais da igualdade de tratamento e da justiça."

Em contra-alegações, a Caixa Geral de Aposentações começa por suscitar uma questão prévia: o recorrente teria imputado a inconstitucionalidade à própria decisão judicial impugnada e não a uma norma (ou sua interpretação), contra o disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC; sustenta, depois, que as normas em causa não violam qualquer princípio constitucional.

Notificado para se pronunciar sobre a aludida questão prévia, o recorrente defende a sua improcedência, já que pôs em causa a inconstitucionalidade de uma norma, numa sua determinada interpretação.

Cumpre apreciar e decidir, começando pela questão prévia que a entidade recorrida suscitou.

2 - Como se deixou relatado, entende a recorrida que o recorrente elegeu como objecto do recurso de constitucionalidade o acórdão do TCA e não uma norma, como o impõe o artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC.

Mas é manifesto que não tem razão.

É certo que a competência do Tribunal Constitucional, em fiscalização concreta de constitucionalidade, consiste na verificação da constitucionalidade de normas (ou de uma sua interpretação); neste sentido se diz que o recurso para ele interposto tem por objecto normas que foram aplicadas [no caso previsto no citado artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC] pela decisão judicial impugnada e cuja inconstitucionalidade foi suscitada pelo recorrente durante o processo, perante o tribunal que proferiu aquela decisão.

Ora, conforme o requerimento de interposição de recurso, o recorrente deixa bem claro que pretende "a apreciação da inconstitucionalidade do artigo 7.º-A do Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, e do n.º 4.º da Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, na interpretação que deles foi feita pelo douto acórdão recorrido", especificando em seguida os termos dessa interpretação.

Por outro lado, nas alegações do recurso interposto para o TCA, o recorrente questionou "o resultado interpretativo a que se chegou na douta sentença em apreço, nomeadamente na sua aferição com os princípios a que está vinculada" (no caso, princípios da igualdade e da justiça).

Em parte alguma das alegações o recorrente invoca a inconstitucionalidade do acórdão recorrido; diferentemente, sustenta que esse acórdão "adoptou [...] uma interpretação desconforme à Constituição dos preceitos legais em causa", formulação que se ajusta ao que substancialmente se impunha: a definição do objecto do recurso como sendo uma norma na concreta interpretação que lhe foi dada na decisão recorrida.

Improcede, assim, a questão prévia suscitada pela entidade recorrida.

3 - Resulta dos autos, na parte que interessa, o seguinte:

a) O recorrente aposentou-se com a categoria de director de finanças, tendo sido fixada a sua pensão em 16 de Março de 1981;

b) Em 26 de Fevereiro de 1996, o recorrente dirigiu ao presidente da Caixa Geral de Aposentações um requerimento solicitando esclarecimento sobre se à sua pensão de aposentação teria sido aplicado o disposto no n.º 1, alínea a), do artigo 7.º-A aditado ao Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, pelo Decreto-Lei 245/81, de 24 de Agosto, ou seja, se a partir de 1 de Setembro de 1981 ela teria passado a ser de quantitativo igual a 76,5% do vencimento, no activo, de funcionário da mesma categoria;

c) O director-coordenador da Caixa Geral Aposentações esclareceu o recorrente, por ofício de 17 de Abril de 1996, no sentido de a pensão não ter beneficiado da aplicação do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º-A aditado pelo Decreto-Lei 245/81, por o valor da pensão recalculada ser inferior à que vinha sendo paga: esclareceu, ainda, que, nos termos do n.º 4.º da Portaria 54/91, se deveria tomar em conta os vencimentos em vigor em Maio de 1981 e não os vencimentos estabelecidos para o pessoal no activo em 1991;

d) Em 19 de Abril de 1996 o recorrente requereu à administração da Caixa Geral de Aposentações a rectificação da sua pensão em obediência ao disposto no artigo 7.º-A, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 110-A/81, de 14 de Maio, aditado pelo Decreto-Lei 245/81, de 24 de Agosto, bem como à Portaria 54/91, de 19 de Janeiro, entendendo que a sua pensão, para o ano de 1996 e desde 1 de Janeiro, deveria ser equivalente a 92% do vencimento ilíquido do director distrital de finanças de Lisboa, no activo; mais requereu que lhe fosse abonada a importância paga a menos por inobservância dos preceitos legais citados, nos anos de 1988 a 1995, período em que a sua pensão se tornara inferior, primeiro a 76,5%, depois a 92%, do vencimento do activo de funcionário da mesma categoria nos anos respectivos;

e) O director-coordenador da Caixa Geral de Aposentações indeferiu a pretensão do recorrente com o fundamento de o regime de aposentação dos servidores do Estado não consagrar um sistema de indexação do valor das pensões ao das remunerações do activo, tendo a Portaria 54/91 em vista a recuperação do valor real das pensões, através de uma correcção extraordinária, com a elevação para 92% da percentagem de actualização das pensões abrangidas pela alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º-A do Decreto-Lei 110-A/81 e determinando o n.º 4 daquela portaria que se tomassem em conta os vencimentos do pessoal do activo vigentes em Maio de 1981 e não em 1991.

4 - A impugnação contenciosa deste último acto foi sempre sustentada pelo recorrente com fundamento numa interpretação das normas dos citados artigo 7.º-A, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei 110-A/81, aditado pelo Decreto-Lei 245/81, de 24 de Agosto, e n.º 4.º da Portaria 54/91, no sentido de elas imporem que em cada ano as pensões de aposentação, fixadas por inteiro, não sejam inferiores ao montante que resulte da aplicação das percentagens estabelecidas (na primeira 76,5%, na segunda 92%) aos vencimentos do pessoal do activo nesse mesmo ano.

Tal interpretação não foi acolhida em ambas as instâncias de recurso, com idêntica fundamentação.

Destacando que a interpretação do recorrente tinha o sentido da consagração de um regime geral das pensões de aposentação em que a actualização das pensões consistiria numa verdadeira indexação da pensão de aposentação ao valor do vencimento no activo, o que não ocorrera, quer o Tribunal Administrativo de Círculo quer o Tribunal Central Administrativo entenderam que as normas em causa estabeleceram, apenas, o recálculo das pensões, que deveria ter em conta vencimentos de montante igual a 76,5% das categorias correspondentes do activo fixados nos termos do Decreto-Lei 110-A/81; aquela percentagem fora elevada pela Portaria 54/91 mas reportada, também, aos vencimentos do activo fixados nos termos de tal decreto-lei.

Ora, não compete a este Tribunal sindicar o acerto dessa interpretação, no estrito plano do direito infraconstitucional, mas tão-só verificar se dela resultam norma ou normas contrárias à Constituição.

As alegações do recorrente não o ignoram, sendo na interpretação dada no acórdão recorrido (que não deixam de questionar naquele plano do direito infraconstitucional) que fazem radicar a violação do princípio da igualdade e da justiça.

É extensa a jurisprudência deste Tribunal sobre o princípio da igualdade; dela aqui se destaca o que se disse no Acórdão 613/98, in Diário da República, 2.ª série, de 17 de Março de 1999:

"6 - De acordo com o preceituado no artigo 13.º da Constituição, todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a lei (n.º 1), não podendo ninguém ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão da ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social (n.º 2).

Princípio estruturante do Estado de direito democrático e do sistema constitucional, o princípio da igualdade vincula directamente os poderes públicos, tenham eles competência legislativa, administrativa ou jurisdicional (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, 1993, pp. 125 e segs.).

Essencialmente e para o que ao caso interessa, o princípio da igualdade, enquanto princípio de conteúdo pluridimensional, postula várias exigências, entre as quais a de obrigar a um tratamento igual das situações de facto iguais e a um tratamento desigual das situações de facto desiguais, por forma que "aquilo que é igual seja tratado igualmente, de acordo com o critério da sua igualdade, e aquilo que é desigual seja tratado desigualmente, segundo o critério da sua desigualdade", vinculando em primeira linha o legislador ordinário, na sua dimensão material.

Assim, dentro da liberdade de conformação legislativa, a igualdade não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores que tem como relevantes e que podem, na sua óptica, justificar uma desigualdade concreta de um dado regime jurídico, mas veda-lhe o arbítrio e a discricionariedade legislativa, proibindo tratamentos desiguais em igualdade de circunstâncias objectivas e subjectivas e impõe o tratamento desigual em situações desiguais, salvo se ocorrerem motivos razoáveis que justifiquem diferente actuação.

Mas porque as situações da vida se não reproduzem nunca de forma total, importa encontrar o critério que, previamente definido, permita o estabelecimento da igualdade, isto é, permita reconhecer os elementos de semelhança por forma a poder afirmar-se a igualdade de duas situações susceptíveis de merecerem o mesmo tratamento jurídico. Com efeito, sendo a igualdade em sentido material um conceito relativo entre duas situações, é indispensável que o elemento relacionador esteja presente para permitir que se afirmem como iguais - e assim tratadas juridicamente de forma similar - duas situações em que esse elemento se verifique e desiguais aquelas em que ele falte - e, por isso, tratadas de forma juridicamente diferente.

O princípio da igualdade pode assim reconduzir-se à proibição do arbítrio, tornando inadmissível a diferenciação de tratamento de situações iguais, sem qualquer justificação razoável, bem como a identidade de tratamento para situações manifestamente desiguais, sendo um limite externo à liberdade de conformação ou de decisão do legislador, servindo como princípio negativo de controlo, continuando a caber-lhe a qualificação das situações de facto que podem funcionar como elementos de referência ou de comparação.

Existe violação do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio sempre que os limites externos de discricionariedade legislativa são afrontados pela falta de adequado suporte material para a medida legislativa tomada."

Para o recorrente, a violação do princípio da igualdade consistiria, nas suas palavras, no seguinte: "os funcionários que se aposentaram a partir desse ano (pensa-se que se reporta a 1981) teriam garantido esse montante mínimo, mas reportado aos vencimentos do activo de 1981; isto é, quando essa aposentação ocorresse largos anos depois, v. g., 1990, continuaria a aplicar-se um referencial que já não tinha qualquer significado".

Não é, desde logo, clara a argumentação do recorrente.

Na verdade e por um lado, sendo a aposentação do recorrente datada de 1981, não se compreende a invocação da situação de aposentação "largos anos depois", onde a pretensa desigualdade ofenderia os que então se aposentavam.

Por outro lado, não se vê na caracterização que faz da violação, no caso, ao princípio da igualdade, onde se encontra o tratamento desigual e discriminatório de situações substancialmente iguais.

Tratava-se de obstar à degradação das pensões de aposentação, entendendo o legislador, na liberdade de conformação de que goza, que, no cálculo das pensões, o vencimento a ter em conta não deveria ser inferior a 76,5% do vencimento do activo. Com isto, obviamente, haveria pensionistas que beneficiavam de uma tal medida e outros em que tal não aconteceria (aqueles cuja pensão já ultrapassava aquele limite); em nada é aqui ofendida a Constituição, pois, dado o objectivo da medida, o que se pretendia era evitar pensões inferiores à que resultasse daquele cálculo, o que não impunha que todas as outras fossem aumentadas na mesma proporção.

Nos anos subsequentes a 1981 aquele limite continuou a funcionar, para todos os aposentados, sendo natural que, pela evolução dos vencimentos com que se aposentavam, fossem cada vez menos os funcionários que com ele beneficiassem, o que não ofende o princípio da igualdade, pois não estava o legislador constitucionalmente vinculado a manter a referida percentagem, agora referida aos vencimentos do activo vigentes em cada ano.

De resto, o próprio recorrente viu a sua pensão baixar do mesmo limite - se considerado o montante dos vencimentos do activo nos anos subsequentes à sua aposentação - muitos anos antes de 1996, data do seu primeiro requerimento a solicitar a rectificação da sua pensão, nunca se tendo arrogado o direito que a partir de então invocou.

No que concerne à interpretação da Portaria 54/91, que elevou o limite para 92%, também se não vislumbra violação do princípio da igualdade.

Com efeito, com o mesmo objectivo que presidiu à medida tomada em 1981, o legislador entendeu, ainda no âmbito da sua liberdade de conformação, que as pensões de aposentação se não deveriam degradar a ponto de baixarem do limite de 92% dos vencimentos do activo vigentes em 1981; aplicada, sem excepção, a todos os aposentados, também então se verificaram situações de benefício e outras em que a medida foi irrelevante, não o contrariando o facto - que, por hipótese, se admite - de para os aposentados na categoria do recorrente não ocorrer qualquer vantagem.

Uma vez mais, a norma a todos trata por igual, não obrigando a Constituição a aumentos proporcionais das pensões que, entretanto, haviam ultrapassado o assinalado limite.

Não tem qualquer sentido aludir, como faz o recorrente, no quadro da violação do princípio da igualdade, à vinculação do legislador "a concretizar as imposições constitucionais dirigidas à eliminação de desigualdades fácticas impeditivas do exercício de alguns direitos fundamentais" (G. Canotilho e V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 130), pois não se mostra que, no caso, se esteja perante o impedimento, por razões económicas, do exercício de qualquer direito fundamental; por outro lado, a circunstância de o recorrente não ter beneficiado das normas em causa só revela que a pensão por ele auferida se não quedava por montante que o legislador considerasse correspondente a um nível de subsistência degradado.

No que concerne à violação do princípio da justiça, limita-se o recorrente a considerar as normas em causa, na interpretação dada, materialmente injustas, pelo facto de não beneficiar de qualquer correcção na sua pensão.

Ora, em primeiro lugar, não está demonstrado que as referidas medidas legislativas não tivessem efeitos benéficos em determinados casos, precisamente aqueles que o legislador entendeu como justificativos de uma correcção extraordinária. Nota-se, aliás, que a pensão do recorrente até 1991 beneficiou de actualizações significativas, atingindo, nesta última data, um valor cerca de quatro vezes superior ao que auferia aquando da sua aposentação (1981). É certo que os vencimentos do activo correspondentes à categoria do recorrente evoluíram, entretanto, em termos mais substanciais; mas isso não significa que qualquer norma ou princípio constitucional vinculasse o legislador a fazer acompanhar as pensões de aposentação, a par e passo, com evolução proporcional, sabido, como é, que limitações orçamentais condicionam sempre a melhoria dessas pensões.

Chama-se, de resto, a atenção para o facto de, nos termos do artigo 7.º da Lei 30-C/2000, de 29 de Dezembro, as pensões de aposentação calculadas com base em remunerações em vigor até 30 de Setembro de 1989 beneficiarem de um recálculo com base nas remunerações fixadas para vigorar em 1 de Outubro de 1989 para idênticas categorias do pessoal no activo; isto significa que nesta matéria e na perspectiva de uma desejável aproximação aos vencimentos do activo não pode ser exclusivamente ponderada a legislação que é aprovada num determinado ano, já que, tal como ocorre com o citado preceito legal, as beneficiações extraordinárias das pensões, para além das actualizações anuais, estão naturalmente dependentes do grau de desafogo orçamental que as permite.

Em suma, pois, as normas em causa não ofendem qualquer norma ou princípio constitucional.

5 - Decisão. - Pelo exposto e em conclusão, decide-se negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 15UC.

Lisboa, 23 de Outubro de 2001. - Artur Maurício (relator) - Maria Helena Brito - Luís Nunes de Almeida - José Manuel Cardoso da Costa.