Acórdão 125/2000/T. Const. - Processo 23/99. - Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - O Estado Português [Direcção Regional da Educação do Norte (DREN)], representado pelo Ministério Público (ora recorrido), interpôs acção de condenação, sob a forma de processo ordinário, contra o município da Póvoa de Lanhoso (ora recorrente). Alegou para o efeito, em suma, o seguinte:

i) Entre a DREN e o município da Póvoa de Lanhoso foi celebrado um acordo de colaboração relativo à construção da Escola Secundária da Póvoa de Lanhoso segundo a qual aquele município assumia a obrigação de suportar o custo do terreno onde ia ser implantada a obra até ao limite de 20% do valor total do empreendimento;

ii) Não tendo o município conseguido adquirir o terreno por via negocial, foi intentada uma acção de expropriação do mesmo, tendo o respectivo valor sido fixado em 88 821 855$00;

iii) Como o município não depositou oportunamente tal quantia, foi suspensa a respectiva acção de expropriação, acabando a DREN por celebrar um contrato "forçado" com os expropriados, mediante o qual se comprometeu a pagar-lhes a quantia de 108 000 000$00, o que já fez.

Em consequência dos factos alegados, pediu o autor a condenação do réu no pagamento da quantia de 82 760 564$00 (correspondente a 20% do total do empreendimento), acrescida de juros de mora até integral pagamento.

2 - Por decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto de 6 de Outubro de 1993, foi a acção julgada parcialmente procedente e, em consequência, foi o município da Póvoa de Lanhoso condenado a pagar à DREN a quantia de 78 924 935$00, acrescida dos respectivos juros de mora.

3 - Inconformados com a decisão, dela interpuseram recurso para o Supremo Tribunal Administrativo autor e réu, tendo este dito nas suas alegações, a concluir, designadamente o seguinte:

"I - A decisão recorrida, julgando que o artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, não fere a Constituição, viola os artigos 74.º e 75.º da CRP, ou seja, a citada norma será inconstitucional.

Como inconstitucional será o Decreto-Lei 77/84, de 8 de Março, no segmento em que viola o artigo 167.º, alínea e), da CRP, redacção de 1982 [cf. p. f. o artigo 167.º, alínea i) (redacção actual), ou seja, o seu artigo 8.º, alínea e)].

II - A procedência da invocada inconstitucionalidade repercutir-se-á na existência ou subsistência do questionado 'acordo de colaboração', fazendo-o desaparecer da ordem jurídica."

4 - Sobre a questão de constitucionalidade suscitada pelo réu nas suas alegações, pode ler-se na decisão recorrida:

"Será que a sentença recorrida violou o disposto nos artigos 74.º, 75.º e 167.º, alínea i), da Constituição da República Portuguesa?

Como ressalta dos autos, o R. veio apenas em sede de alegações escritas levantar a questão da inconstitucionalidade do artigo 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, por entender que a obrigação de criação de escolas, ao nível do ensino secundário, compete exclusivamente à administração central - concluindo depois que a sentença recorrida violou o disposto nos artigos 74.º, 75.º e 167.º, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. Quer dizer?

Desde logo que, sendo a questão de inconstitucionalidade de conhecimento oficioso, não há que levantar o problema da eventual extemporaneidade da sua invocação.

Assim, dela conhecendo, convém referir que, nestes autos, não está em causa apurar a quem compete a obrigação de construção de escolas, no nível do ensino secundário - se à administração central, se à administração local, para daí concluir pela eventual violação dos artigos 74.º, 75.º e 167.º, alíneas i) ou e), da Constituição da República Portuguesa.

Com efeito, no caso, apenas está em causa o acordo de colaboração, constante a fls. 6 e 6 v.º, e as cláusulas nele insertas, bem como as obrigações e direitos dele emergentes.

Na verdade, independentemente de iure constituendo, a obrigação de criação ou construção de escolas no nível do ensino secundário poder pertencer à administração central ou à administração local, o certo é que foi celebrado o acordo de colaboração atrás referido, acordo esse permitido por lei (vale o artigo 405.º do Código Civil), já que não é proibido.

E, sendo viável e legal a sua celebração, o mesmo deve ser pontualmente cumprido, só podendo modificar-se ou extinguir-se por mútuo consentimento dos contraentes ou nos casos admitidos por lei (artigo 406.º do Código Civil).

Ora, como ressalta dos autos, o R. não demonstrou que tal acordo tenha sido assinado pelo então presidente da Câmara em nítido estado de necessidade, bem como não alegou e muito menos demonstrou a existência de qualquer vício violador da vontade negocial, dos princípios da boa fé ou do exercício de um direito (v. os artigos 227.º e 334.º do Código Civil).

E, não o tendo feito, tem ele de honrar os compromissos assumidos, em obediência aos ditâmes da boa fé negocial.

Como tal, não pode, no caso, invocar-se a eventual inconstitucionalidade dos artigos 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 77/84 e 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 384/87, e a eventual violação dos artigos 74.º, 75.º e 167.º, alínea i) [ou alínea e)] da Constituição da República Portuguesa, já que o acordo celebrado entre as partes, porque legalmente permitido, tem de ser pontualmente cumprido, dada a inexistência de vícios que o afectem."

5 - Já neste Tribunal foi o recorrente notificado para alegar, o que fez, tendo concluído nos seguintes termos:

"I - O direito ao ensino impõe ao Estado a obrigação de este criar uma rede escolar oficial que cubra as necessidades de toda a população. É o que resulta, liquidamente, do disposto no artigo 75.º, n.º 1, da lei fundamental.

II - O artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, viola os artigos 75.º e 74.º da Constituição da República Portuguesa, sendo, por isso, inconstitucional.

III - Como inconstitucional será o Decreto-Lei 77/84, de 8 de Março, no segmento em que viola o artigo 167.º, alínea e), da CRP, redacção de 1982, e a alínea i) na redacção de 1993, ou seja, no seu artigo 8.º, alínea e).

IV - A procedência da invocada inconstitucionalidade repercutir-se-á na existência ou subsistência do questionado 'acordo de colaboração' fazendo-o desaparecer da ordem jurídica."

6 - Notificado para responder, querendo, às alegações do recorrente, disse, a concluir, o Ministério Público:

"1.º O acórdão recorrido, ao dirimir o litígio, não aplicou as normas que integram o objecto do presente recurso de constitucionalidade, considerando tal aplicabilidade prejudicada em consequência da solução dada ao pleito, reportando a obrigação imposta ao réu exclusivamente à concreta e válida celebração de certo contrato e aos princípios consignados nos artigos 405.º e 406.º do Código Civil.

2.º Termos em que não deverá conhecer-se do objecto do recurso."

7 - Notificado o recorrente para se pronunciar sobre a questão prévia suscitada pelo Ministério Público, pelo mesmo foi dito:

"1 - O presente recurso foi interposto porque o município da Póvoa de Lanhoso não pôde conformar-se com o douto Acórdão de 3 de Novembro de 1998, enquanto considerou improcedentes as alegadas inconstitucionalidades dos artigos, por entender que tais normas foram aplicadas não obstante a inconstitucionalidade [artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei 28/82, de 15 de Novembro].

2 - Com efeito, pretende-se que seja declarada a inconstitucionalidade dos artigos 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, e 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 77/84, de 8 de Março, por violarem as normas e os princípios contidos nos artigos 75.º, 74.º e 167.º, alíneas e) (na redacção de 1982) e i) (esta na redacção vigente em 1993), todos da Constituição da República Portuguesa.

3 - Salvo o devido respeito, o Supremo Tribunal Administrativo conheceu das inconstitucionalidades alegadas pelo ora recorrente e considerou-as improcedentes, com o fundamento de que o questionado acordo de colaboração deve ser considerado válido.

O Tribunal não considerou prejudicada a questão da inconstitucionalidade. Conheceu dela e considerou improcedentes as alegações do recorrente.

4 - Assim, o ora recorrente entende que se mantêm todos os pressupostos para que se conheça do recurso interposto."

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

II - Fundamentação. - 7 - Questão prévia. Delimitação do objecto do recurso. - O recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional - o interposto pelo ora recorrente - pressupõe, além do mais, que o recorrente tenha suscitado, durante o processo e de forma processualmente adequada, a inconstitucionalidade de determinada norma jurídica - ou de uma sua interpretação normativa - e que, não obstante a decisão recorrida, a tenha efectivamente aplicado no julgamento do caso como ratio decidendi.

Importa, pois, começar por verificar se estão reunidos aqueles pressupostos de admissibilidade do recurso, designadamente - o que é questionado pelo Ministério Público - se a decisão recorrida efectivamente aplicou no julgamento do caso, como ratio decidendi, as normas cuja apreciação de constitucionalidade é requerida pelo recorrente.

Vejamos:

Pretende o recorrente ver apreciada a constitucionalidade das normas que se extraem dos artigos 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 77/84, de 8 de Março, e 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, por entender que tais normas violam o disposto nos artigos 75.º, 74.º e 167.º, alíneas e) (na redacção de 1982) e i) (na redacção vigente em 1993), da Constituição da República Portuguesa. É o seguinte o seu teor:

Decreto-Lei 77/84, de 8 de Março:

"Artigo 8.º

Competências municipais

É da competência dos municípios a realização de investimentos públicos nos seguintes domínios:

a) ...

b) ...

c) ...

d) ...

e) Educação e ensino:

1) Centros de educação pré-escolar;

2) Escolas dos níveis de ensino que constituem o ensino básico;

3) Residências e centros de alojamento para estudantes dos níveis de ensino referidos no número anterior;

4) Transportes escolares;

5) Outras actividades complementares da acção educativa na educação pré-escolar e no ensino básico, designadamente nos domínios da acção social escolar e da ocupação de tempos livres;

6) Equipamentos para educação de base de adultos;

f) ...

g) ..."

Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro:

"Artigo 17.º

Acordos de colaboração

1 - Poderão ainda ser celebrados acordos de colaboração nos domínios técnico e financeiro entre municípios e departamentos da administração central para a realização de empreendimentos de natureza sectorial e que, relevando exclusivamente do âmbito da competência de um departamento e de um município, não se revistam de complexidade, custo e duração justificativos da elaboração de um contrato-programa.

2 - ..."

Sustenta o representante do Ministério Público neste Tribunal que a decisão recorrida não aplicou, como ratio decidendi, as normas supra-referidas, o que, a verificar-se, determinará efectivamente a impossibilidade de conhecer do objecto do recurso interposto por falta de um dos seus pressupostos legais de admissibilidade.

Vejamos o que, nesta parte, disse a decisão recorrida. Em resposta à alegada inconstitucionalidade das normas que se extraem dos artigos 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, e 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 77/84, de 8 de Março, pode ler-se no Acórdão de 3 de Novembro de 1998 (fls. 209 e 210):

"[...] nestes autos, não está em causa apurar a quem compete a obrigação de construção de escolas, no nível do ensino secundário - se à administração central, se à administração local, para daí concluir pela eventual violação dos artigos 74.º, 75.º e 167.º, alíneas i) ou e), da Constituição da República Portuguesa.

Com efeito, no caso, apenas estão em causa o acordo de colaboração, constante a fls. 6 e 6 v.º, e as cláusulas nele insertas, bem como as obrigações e os direitos dele emergentes.

Na verdade, independentemente de iure constituendo, a obrigação de a criação ou construção de escolas no nível do ensino secundário poder pertencer à administração central ou à administração local, o certo é que foi celebrado o acordo de colaboração atrás referido, acordo esse permitido por lei (vale o artigo 405.º do Código Civil), já que não é proibido.

E, sendo viável e legal a sua celebração, o mesmo deve ser pontualmente cumprido, só podendo modificar-se ou extinguir-se por mútuo consentimento dos contraentes ou nos casos admitidos por lei (artigo 406.º do Código Civil).

Ora, como ressalta dos autos, o R. não demonstrou que tal acordo tenha sido assinado pelo então presidente da Câmara em nítido estado de necessidade, bem como não alegou e muito menos demonstrou a existência de qualquer vício violador da vontade negocial, dos princípios da boa fé ou do exercício de um direito (v. os artigos 227.º e 334.º do Código Civil).

E, não o tendo feito, tem ele de honrar os compromissos assumidos, em obediência aos ditames da boa fé negocial.

Como tal, não pode, no caso, invocar-se a eventual inconstitucionalidade dos artigos 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 77/84 e 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 384/87, e a eventual violação dos artigos 74.º, 75.º e 167.º, alínea i) [ou alínea e)], da Constituição da República Portuguesa, já que o acordo celebrado entre as partes, porque legalmente permitido, tem de ser pontualmente cumprido, dada a inexistência de vícios que o afectem."

Do que antecede resulta desde logo evidente que o Supremo Tribunal de Justiça não sustentou normativamente a decisão de indeferir, nesta parte, o objecto do recurso, no artigo 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 77/84. Efectivamente, na perspectiva da decisão recorrida, a fonte do dever da recorrente de suportar o custo do terreno onde ia ser implantada a obra, até ao limite de 20% do valor total do empreendimento, manifestamente não se encontra naquela alínea e) do artigo 8.º, que estabelece, em abstracto, a competência dos municípios em matéria de investimentos públicos no domínio da educação e ensino, mas no "acordo de colaboração" validamente celebrado - no entendimento da decisão recorrida - entre a recorrente e a Direcção Regional de Educação do Norte.

Ora, não tendo a decisão recorrida aplicado no julgamento do caso, como ratio decidendi, o disposto no artigo 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 77/84, não pode efectivamente, nesta parte, conhecer-se do objecto do recurso.

E que dizer do artigo 17.º, n.º 1, do Decreto-Lei 384/87? Foi esta norma utilizada, como ratio decidendi, pela decisão recorrida?

Cremos que sim.

É certo que no acórdão recorrido apenas se referem expressamente, como bases normativas da decisão, os preceitos dos artigos 405.º e 406.º do Código Civil. Na perspectiva da decisão recorrida, o dever da recorrente de suportar o custo do terreno onde ia ser implantada a obra, até ao limite de 20% do valor total do empreendimento, tem como fonte o acordo de colaboração que, porque foi validamente celebrado (artigo 405.º), tem de ser pontualmente cumprido (artigo 406.º).

O raciocínio subjacente à decisão recorrida assenta, assim, na validade do acordo de colaboração. Porém, essa validade depende necessariamente da validade (nomeadamente a validade constitucional) da norma ao abrigo da qual esse mesmo acordo foi celebrado; ou seja, do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro. Sendo inconstitucional a norma atributiva de poderes aos municípios para celebrarem acordos de colaboração do tipo do que foi celebrado, ao abrigo da qual foi efectivamente celebrado o acordo entre o ora recorrente e a DREN, tal implicaria a sua invalidade, com a consequente impossibilidade de invocar, como base legal da decisão, o disposto nos artigos 405.º e 406.º do Código Civil.

Em suma: a aplicação dos artigos 405.º e 406.º do Código Civil como bases normativas da decisão assenta na possibilidade legal de validamente celebrar o acordo de colaboração, possibilidade legal que, por sua vez, resulta do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, que, assim, é também, embora implicitamente, convocado como base normativa da decisão.

Improcede, assim, nesta parte, a questão prévia suscitada pelo Ministério Público, passando, por isso, a conhecer-se do objecto do recurso no que se refere à alegada inconstitucionalidade do artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro.

8 - Julgamento do objecto do recurso. A alegada inconstitucionalidade do artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro. - Entende a recorrente que o disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, enquanto permite aos municípios "celebrar acordos de colaboração nos domínios técnico e financeiro entre municípios e departamentos da administração central para a realização de empreendimentos de natureza sectorial e que, relevando exclusivamente do âmbito da competência de um departamento e de um município, não se revistam de complexidade, custo e duração justificativos da elaboração de um contrato-programa", é inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 75.º, 74.º e 167.º, alíneas e) (na redacção de 1982) e i) (na redacção vigente em 1993), da Constituição da República Portuguesa.

Cremos, porém, como vai ver-se, que não lhe assiste razão.

9 - A alegada inconstitucionalidade material do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, por violação do disposto nos artigos 74.º e 75.º da Constituição. - Os artigos 74.º e 75.º inserem-se no capítulo III do título III da parte I da Constituição, relativo aos direitos e deveres culturais, e dispõem como segue:

"Artigo 74.º

Ensino

1 - Todos têm direito ao ensino com garantia do direito à igualdade de oportunidades de acesso e êxito escolar.

2 - Na realização da política de ensino incumbe ao Estado:

a) Assegurar o ensino básico universal, obrigatório e gratuito;

b) Criar um sistema público e desenvolver o sistema geral de educação pré-escolar;

c) Garantir a educação permanente e eliminar o analfabetismo;

d) Garantir a todos os cidadãos, segundo as suas capacidades, o acesso aos graus mais elevados do ensino, da investigação científica e da criação artística;

e) Estabelecer progressivamente a gratuitidade de todos os graus de ensino;

f) Inserir as escolas nas comunidades que servem e estabelecer a interligação do ensino e das actividades económicas, sociais e culturais;

g) Promover e apoiar o acesso dos cidadãos portadores de deficiência ao ensino e apoiar o ensino especial, quando necessário;

h) Proteger e valorizar a língua gestual portuguesa, enquanto expressão cultural e instrumento de acesso à educação e da igualdade de oportunidades;

i) Assegurar aos filhos dos emigrantes o ensino da língua portuguesa e o acesso à cultura portuguesa;

j) Assegurar aos filhos dos imigrantes apoio adequado para efectivação do direito ao ensino.

Artigo 75.º

Ensino público, particular e cooperativo

1 - O Estado criará uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda população.

2 - O Estado reconhece e fiscaliza o ensino particular e cooperativo nos termos da lei."

Pois bem, não se vê em que é que a existência de uma norma permitindo a celebração de acordos de colaboração nos domínios técnico e financeiro, entre os municípios e departamentos da administração central, para a realização de empreendimentos na área da educação, possa pôr em causa o preceituado naqueles artigos da Constituição.

É que, note-se, o artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, não está a proceder a uma transferência para os municípios de deveres que, por força da constituição (designadamente daqueles artigos 74.º e 75.º), incumbam ao Estado, mas apenas a prever um mecanismo de colaboração a que, em condições de perfeita liberdade, o Estado e aqueles possam recorrer para a realização de um determinado empreendimento de natureza sectorial (no caso, na área da educação).

Não se trata, pois, de uma norma que desonere o Estado dos deveres que lhe incumbem por força daqueles artigos 74.º e 75.º da Constituição nem de uma norma que atribua esses deveres aos municípios. É, pelo contrário, uma norma permissiva, atributiva de uma faculdade (e não de um dever) a que os municípios podem, ou não, em condições de perfeita liberdade, repete-se, recorrer, de forma a contribuir para a criação de condições de natureza técnica e financeira para a realização, na sua área de competência, de um determinado empreendimento.

Improcede, por isso, a alegada inconstitucionalidade material do disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro, por violação do preceituado nos artigos 74.º e 75.º da Constituição.

10 - A alegada inconstitucionalidade orgânica, por violação do disposto no artigo 167.º, alíneas e) (na redacção de 1982) e i) (na redacção vigente), da Constituição. - Também no que se refere à alegada inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 167.º, alíneas e) (na redacção de 1982) e i) (na redacção vigente), da Constituição da República Portuguesa, nos termos do qual é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre "as bases do sistema de ensino", a sua improcedência é manifesta.

Como se referiu no Acórdão 14/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. II, p. 354), não obstante a Constituição não definir o que sejam "bases gerais", "parece seguro que nelas se há-de incluir aquilo que em cada área constitua as 'opções político-legislativas fundamentais'". Ora, o simples estabelecimento da possibilidade de celebração de acordos de colaboração nos domínios técnico e financeiro entre os municípios e departamentos da administração central para a realização de empreendimentos claramente não assume a importância suficiente para que possa ser considerada uma opção político-legislativa fundamental em termos de integrar aquele conceito.

III - Decisão. - Por tudo o exposto, decide-se:

a) Não conhecer do objecto do recurso, na parte em que se pretende ver apreciada a inconstitucionalidade do artigo 8.º, alínea e), do Decreto-Lei 77/84, de 8 de Março;

b) Não julgar inconstitucional, designadamente por violação dos artigos 74.º, 75.º e 167.º, alíneas e) (na redacção de 1982) e i) (na redacção vigente), da Constituição da República Portuguesa, o disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei 384/87, de 24 de Dezembro;

c) Consequentemente, negar provimento ao recurso nesta parte.

23 de Fevereiro de 2000. - José de Sousa e Brito (relator) - Messias Bento - Alberto Tavares da Costa - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Luís Nunes de Almeida.