Acórdão 164/86
Processo 44/85
Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:
I - Relatório
1 - O Exmo. Provedor de Justiça vem, ao abrigo do preceituado no artigo 281.º da Constituição da República, conjugado com o artigo 51.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, requerer a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de todos os números da Portaria 108/83, de 20 de Dezembro, da Secretaria Regional do Comércio e Indústria dos Açores, publicada na 1.ª série do Jornal Oficial, de 27 de Dezembro de 1983, da Região Autónoma dos Açores, por considerar que violam a alínea b) do artigo 230.º da lei fundamental.
O Provedor de Justiça informa que a sua intervenção foi solicitada por um grupo de deputados da Assembleia Regional dos Açores, os quais alegaram que a portaria em causa tem "como efeito necessário o monopólio de facto de uma pequena empresa que sob a sua protecção se organizou», com prejuízo para "todo aquele que tradicionalmente se dedicava à exportação de peles verdes de bovinos para o continente português, com mercado certo e relações de compromisso com os importadores [...]».
Diz o Provedor de Justiça, em síntese:
a) O n.º 1.º da questionada portaria, ao proibir a saída da Região de peles de bovinos não curtidas, por razões que não decorrem de exigências sanitárias, viola a alínea b) do artigo 230.º da Constituição;
b) A inconstitucionalidade do n.º 1.º arrasta a dos demais números da portaria, nomeadamente a dos n.os 2.º e 3.º, na medida em que. se eles próprios não contêm restrições autónomas que caiam nas malhas da citada alínea b), pelo menos, visam dar execução àquele n.º 1.º
2 - O Exmo. Presidente do Governo Regional dos Açores, notificado para, nos termos do n.º 2 do artigo 56.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, se pronunciar sobre o pedido formulado, louvou-se nas razões já invocadas perante a Provedoria de Justiça.
São elas:
a) A portaria questionada acha-se coberta pelo artigo 227.º, n.º 2, da Constituição e pelo artigo 44.º, alínea n), da Lei 39/80, de 5 de Agosto (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores), pois que estes preceitos apontam o desenvolvimento económico-social da Região, que ela visa, como uma das finalidades da autonomia;
b) O referido Estatuto inclui o comércio interno e externo e a orientação e controle das importações e exportações no elenco das matérias de interesse específico para a Região;
c) O n.º 4.º da portaria permite a saída de peles não curtidas em casos devidamente fundamentados.
3 - Cumpre, pois, decidir a questão posta, que é a de saber se o n.º 1.º da Portaria 108/83, de 20 de Dezembro, da Secretaria Regional do Comércio e Indústria dos Açores, contém (ou não) disciplina atinente à exportação de peles de bovino verdes, feita a partir da Região Autónoma dos Açores e que seja proibida pela alínea b) do artigo 230.º, e bem assim pela alínea a) do artigo 229.º, da Constituição.
É isto, com efeito, o que importa averiguar, pois que, se a norma que se contém naquele n.º 1.º houver de ser declarada inconstitucional, a sua inconstitucionalidade acarretará, necessariamente, a das normas contidas nos demais números daquele diploma. Os n.os 2.º a 5.º da portaria são, na verdade, instrumentais daquele n.º 1.º, uma vez que visam dar-lhe execução. Por isso, caindo o n.º 1.º, haverão eles de cair também, já que vivem na sua inteira dependência.
Vejamos então.
II - Fundamentação
1 - A portaria que vem posta em causa dispõe como segue:
1.º A comercialização de peles de bovinos abatidos na Região e destinadas aos mercados exteriores far-se-á depois de curtidas pelo menos até à fase denominada comercialmente por "ribeiro» ou "wet blue».
2.º A saída de peles de bovino da Região carece de guia de trânsito, conforme o modelo anexo, passada pelos Serviços Regionais dos Produtos Agro-Pecuários, devendo para o efeito o interessado apresentar certificado de qualidade e peso emitido pelos serviços da Direcção Regional da Indústria.
3.º Quaisquer peles que estejam preparadas para sair da Região em condições diferentes das mencionadas nos pontos anteriores serão apreendidas a favor da Região.
4.º Em casos especiais devidamente fundamentados poderá ser autorizada a saída de peles de bovinos não curtidas por despacho do Secretário Regional do Comércio e Indústria.
5.º A fiscalização do disposto na presente portaria compete aos Serviços de Fiscalização Económica.
Dos preceitos acabados de transcrever decorre que, nos Açores, a exportação de peles de bovino verdes é, em princípio, proibida, quer essa exportação se faça para outras parcelas do território nacional, quer se dirija aos mercados externos.
De facto, e em regra, tal exportação só poderá fazer-se depois de as peles serem curtidas pelo menos até à fase denominada comercialmente por "ribeiro» ou "wet blue» (n.º 1.º); antes disso a sua saída só em casos devidamente fundamentados pode ser autorizada por despacho do Secretário Regional do Comércio e Indústria (n.º 4.º).
Porque é assim, a saída de peles de bovino carece de guia de trânsito, passada pelos Serviços Regionais dos Produtos Agro-Pecuários (n.º 2.º), sendo apreendidas as que se achem preparadas para sair da Região sem aquela guia ou sem qualquer curtimento ou ainda antes de este atingir o estádio atrás indicado (n.º 3.º). A necessária fiscalização comete-a a portaria aos Serviços de Fiscalização Económica (n.º 5.º).
A portaria questionada veio, pois, introduzir restrições ao trânsito de peles verdes de bovino entre os Açores e as restantes partes do território nacional. E fê-lo sem que tais restrições hajam sido ditadas por exigências sanitárias. Razão determinante é o querer "reter na Região o máximo de valor acrescentado bruto nela gerado» por uma indústria como a de curtimento de peles, que "se insere num importante sector da economia regional» (v. o preâmbulo). E, além disso, a portaria veio, também, dispor sobre a exportação do referido produto para os mercados externos.
Será isto constitucionalmente admissível?
Afoitamente se responde que não.
É o que vai ver-se, de seguida.
2 - A Portaria 108/83, de 20 de Dezembro, e o artigo 230.º, alínea b), da Constituição:
2.1 - As regiões autónomas gozam de autonomia político-administrativa, tendo o poder de "legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania» [artigo 229.º, alínea a), da Constituição].
O poder normativo regional há-de, pois, mover-se dentro dos limites seguintes:
a) As matérias a tratar hão-de ser de interesse específico para a região;
b) Tais matérias não podem estar reservadas à competência própria da Assembleia da República ou do Governo;
c) Ao tratá-las, os órgãos legislativos regionais - para além de haverem de obedecer à Constituição - não podem estabelecer disciplina que contrarie as "leis gerais da República» (v. os Acórdãos deste Tribunal n.os 91/84 e 82/86, publicados no Diário da República, 2.ª série, de 6 de Outubro de 1984, e 1.ª série, de 2 de Abril de 1986, respectivamente).
Para além disso, ao poder legislativo regional está constitucionalmente vedado, entre o mais, "estabelecer restrições ao trânsito de [...] bens entre elas e o restante território nacional, salvo [...] as ditadas por exigências sanitárias» [artigo 230.º, alínea b), da Constituição].
De algum modo, poder-se-á dizer que ali onde estiver em causa a circulação de um produto económico cessa o interesse específico. A circulação de bens entre as várias partes de País será, assim, algo que, por natureza, interessará sempre ao todo nacional, e não, especificamente, a uma dada região.
Foi pelo menos assim que o entendeu a Comissão Constitucional, quando afirmou:
E deve acrescentar-se que a vedação constitucional de restrições dimanadas das regiões autónomas ao trânsito de bens entre elas e o restante território nacional corresponde a um corolário da definição do interesse específico como critério substantivo da autonomia regional: por natureza, algo que releve para o todo nacional, como é a circulação de um produto económico entre as suas várias parcelas, não pode ser de interesse específico da região, e, por conseguinte, esta não pode legislar sobre isso, nem sobre isso fazer regulamentos que não assentem em lei geral da República [parecer 33/79 (Pareceres da Comissão Constitucional, 10.º vol., p. 114)].
2.2 - Ainda, porém, quando deva conceituar-se diferentemente o interesse específico, o certo é que outro dos limites do poder normativo regional é, como se disse, o respeito pela Constituição.
Ora - já se viu - a Constituição - artigo 230.º, alínea b) - não admite restrições à circulação de bens, entre as regiões autónomas e o restante território nacional, impostas pelos órgãos de governo regional, salvo se ditadas por exigências sanitárias.
Nesta matéria da circulação de bens, o princípio da unidade do Estado, consagrado no artigo 6.º da Constituição, prevalece, pois, em regra, sobre o princípio da autonomia [v. o parecer 33/79 atrás referido].
"O que o legislador constituinte certamente quis - e continua a querer - foi [...] impedir, em nome de um princípio de unidade e solidariedade nacional, que, no caso de carência de certos bens ou produtos, as regiões autónomas possam negar uma distribuição rateada e equitativa desses mesmos bens ou produtos.» - escreveu-se no parecer da Comissão Constitucional n.º 34/82 (Pareceres, cit., 21.º vol., p. 142).
2.3 - Só, pois, no caso de se fazerem sentir razões sanitárias que reclamem a imposição de restrições na circulação de bens entre uma região e o resto do País é que elas poderão ser impostas em legislação regional.
Bem se compreende, de resto, uma tal excepção. A urgência das medidas pode, de facto, não se compadecer com a demora, que sempre haverá, quando, fazendo-se sentir a sua necessidade, os órgãos de governo regional hajam de desencadear junto dos órgãos de soberania os mecanismos previstos no artigo 229.º, alíneas c) e q), da Constituição (tomar a iniciativa legislativa ou a iniciativa de se pronunciar sobre questão do interesse da região).
As exigências sanitárias são, assim, o único motivo ponderoso e fundado, expresso no texto constitucional, capaz de fazer inflectir a regra geral que, como se disse, é, para os órgãos de governo regional, a da proibição de restringir a circulação de produtos económicos entre a respectiva região e as restantes parcelas do território nacional.
Fora dessa situação excepcional, para obter medidas legislativas que julguem convenientes e adequadas à prossecução dos interesses insulares, hão-de os órgãos de governo regional sensibilizar os órgãos de soberania para a necessidade da sua adopção.
Esta é, aliás, a forma de abrir caminho à ponderação global dos interesses das várias parcelas do todo nacional e, assim, de conseguir que os interesses autonómicos se não substituam ou sobreponham ao interesse nacional.
Nalgum caso, haverá, mesmo, de sacrificar o que seria o interesse de uma região, justamente para satisfazer o que se apresenta como sendo o interesse nacional. Será, então, o preço que a autonomia terá de pagar à unidade e solidariedade nacionais (v. os artigos 6.º e 227.º, n.º 2, da Constituição).
2.4 - Não se questiona que - tal como diz o autor da norma - a portaria sub iudicio vise o desenvolvimento económico-social da Região.
Nem por isso, porém, ela tem cobertura constitucional no artigo 227.º, n.º 2, da lei fundamental.
É que esse desenvolvimento económico-social, que é, de facto, um dos objectivos da autonomia (v. o artigo 227.º, n.º 2, citado), há-de conseguir-se sem prejuízo e até com "reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre os Portugueses», como se acentua nesse artigo 227.º, n.º 2.
Mas então, tratando-se de adoptar medidas legislativas que respeitam ou se repercutem nas várias parcelas do território nacional - como é o caso das que impõem restrições na circulação de bens entre uma região e o resto do País -, para a sua edição, haverão de intervir os órgãos legislativos nacionais, como órgãos representativos que são dos cidadãos de todas essas partes.
Será, assim, aos órgãos de soberania que os órgãos de governo regional hão-de solicitar a adopção de medidas legislativas que, tendo relevo nacional, se mostrem, no entanto, necessárias ao desenvolvimento económico-social da região.
2.5 - Com vista a procurar arrimo constitucional para as normas editadas, argumentou-se também que o Estatuto da Região Autónoma dos Açores inclui nas matérias de interesse específico o comércio interno e externo e a orientação e controle das importações e exportações.
Também este argumento não procede
O citado Estatuto (Lei 39/80, de 5 de Agosto) preceitua, é certo, no seu artigo 27.º, que constituem matérias de interesse específico para a Região, entre outras, o comércio interno e externo [alínea bb)] e a orientação e controle das importações e exportações [alínea cc)]. E, por outro lado, o artigo 229.º da Constituição não define o que sejam matérias de interesse específico e estabelece que os poderes das regiões autónomas (e neles incluiu-se o de legislar) são "a definir nos respectivos estatutos».
Daqui, porém, não decorre que a legislação regional haja de ter-se por conforme à Constituição só porque incida sobre matérias elencadas no estatuto como sendo de interesse específico. E isso ainda quando ela não versa matérias reservadas à competência própria dos órgãos de soberania - o que, como adiante se verá, aqui não sucede - e mesmo que não contrarie as "leis gerais da República».
Desde logo e em primeiro lugar, o estatuto haverá sempre, ele próprio, de ser interpretado de modo a não entrar em conflito com a Constituição. Constituição que constitui também, como se viu, um limite à actuação dos órgãos legislativos regionais.
Uma medida legislativa regional não pode, assim, haver-se como detentora de credencial constitucional bastante tão-só pelo facto de versar sobre matéria que o respectivo estatuto considere como sendo de interesse específico para a região. Necessário será ainda - e sempre - que essa matéria respeite exclusivamente a essa região ou que nela exija um tratamento especial, por aí assumir peculiar configuração [v. os Acórdãos deste Tribunal n.os 42/85 e 57/85 (Diário da República, 1.ª série, de 6 e 11 de Abril de 1985, respectivamente); v. também o Acórdão 91/84, atrás citado, e a jurisprudência nele referida].
No caso, as medidas legislativas adoptadas na Região, impondo restrições à circulação de peles de bovino, vão repercutir-se nas demais parcelas do território nacional e não se vê que ali assumam qualquer particular configuração.
Em segundo lugar e sobretudo, neste domínio específico - o da circulação de bens -, existe uma imposição constitucional, dirigida ao legislador regional, proibindo-lhe o estabelecimento de restrições, salvo quando elas forem ditadas por exigências sanitárias [v. o citado artigo 230.º, alínea b)]. E essa vedação não a podem ultrapassar os órgãos de governo regional, como é óbvio.
2.6 - Improcedente, por último, é o argumento de que o n.º 4.º da portaria permite a saída de peles de bovino não curtidas, em casos devidamente fundamentados, aduzido no propósito de significar que a portaria não veio introduzir restrições constitucionalmente inadmissíveis à circulação de bens.
Improcedente, porque não é pela circunstância de a Administração poder, discricionariamente, nalguns casos, levantar a proibição "legal», que ela deixa de existir.
2.7 - Concluindo, pois, este ponto:
O n.º 1.º da Portaria 108/83, de 20 de Dezembro, proibindo que, nos Açores, a exportação de peles de bovino, em princípio, se faça antes de se proceder ao seu curtimento até à fase denominada comercialmente por "ribeiro» ou "wet blue», é, assim inconstitucional, desde logo, por violação do limite constante da alínea b) do artigo 230.º da lei fundamental.
As normas constantes dos restantes números da mencionada portaria - n.os 2.º a 5.º -, sendo instrumentos daquele n.º 1.º, inconstitucionais são também.
3 - A Portaria 108/83, de 20 de Dezembro, e o artigo 229.º, alínea a), da Constituição:
3.1 - Já atrás se disse que, mesmo quando existe interesse específico, o poder normativo regional não pode editar normas sobre matérias reservadas à competência própria dos órgãos de soberania. Para que ele possa intervir é necessária a verificação cumulativa dos dois requisitos: a matéria não há-de pertencer à competência própria dos órgãos de soberania (limite negativo) e há-de ser de interesse específico para a região (limite positivo), como tudo bem resulta do artigo 229.º, alínea a), da Constituição e ainda recentemente se acentuou no já citado Acórdão 82/86.
Pergunta-se, por isso: poderão as regiões autónomas legislar sobre comércio internacional?
3.2 - A resposta é negativa.
Uma das incumbências do Estado é, de facto, "regular as operações de comércio externo», justamente para "desenvolver e diversificar as relações económicas externas e salvaguardar a independência nacional» (cf. o artigo 109.º, n.º 2, da Constituição).
A regulamentação do comércio externo é, desde logo, essencial para garantir a independência nacional. Esta exige, com efeito, um conjunto de "condições políticas, económicas e culturais que a promovam» [cf. o artigo 9.º, alínea a), da Constituição]. Designadamente, e entre o mais, requer se regulamentem as relações comerciais com o exterior. Essa regulamentação das relações económicas com o exterior há-de ocupar, por isso, um lugar importante na actividade de política externa.
3.3 - Concluir deste modo é dizer que a emissão de normas regulamentares dos actos de comércio externo - máxime da exportação de bens e serviços - se acha reservada aos órgãos de soberania, não podendo aí intervir os órgãos de poder regional.
Tal matéria não faz parte da reserva de lei (cf. os artigos 167.º e 168.º da Constituição), nem é daquelas sobre que só o Governo possa legislar (artigo 201.º, n.º 2, da Constituição). Isso, porém, só significa que tanto a Assembleia da República como o Governo podem legislar sobre ela. É o domínio em que a competência legislativa de ambos os órgãos de soberania (Assembleia da República e Governo) é concorrente.
Sendo o Governo "o órgão de condução da política geral do País» - trate-se de política interna ou, antes, de política externa -, razoável é, por isso, entender que a ele cabe a adopção de medidas conducentes à regulamentação das relações económicas internacionais. Mas então seria de todo irrazoável que os órgãos de poder regional pudessem editar normas que, eventualmente, fossem desconsonantes com o sentido de tais medidas.
3.4 - De resto, também o princípio da unidade do Estado, consagrado no artigo 6.º da Constituição, aponta para que a política de exportações e importações seja definida a nível nacional e, assim, para serem os órgãos de soberania a editar a legislação que aí se mostrar necessária.
3.5 - Deste modo, a Portaria 108/83, de 20 de Dezembro, ao condicionar a exportação de peles de bovino, versa sobre matéria reservada a competência própria dos órgãos de soberania. Viola, por isso, também o artigo 229.º, alínea a), da Constituição.
III - Decisão
Pelos fundamentos expostos, declara-se, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de todas as normas da Portaria 108/83, de 20 de Dezembro, da Secretaria Regional do Comércio e Indústria dos Açores, por violação da alínea a) do artigo 229.º, e bem assim da alínea b) do artigo 230.º, da Constituição.
Lisboa, 15 de Maio de 1986. - Messias Bento - Monteiro Diniz - Martins da Fonseca - Mário de Brito - Cardoso da Costa - Raul Mateus - Costa Mesquita - Mário Afonso - Vital Moreira - Magalhães Godinho - Armando Manuel Marques Guedes.
