Assento 3/87
Recurso extraordinário n.º 1/87
Acórdão
1 - Em sessão de 2 de Dezembro de 1986, o Tribunal de Contas (TC) recusou o visto a diversos despachos reitorais que autorizaram o pagamento de subsídio de formação-investigação e de dedicação exclusiva aos seguintes docentes da Universidade de Lisboa:

a) Isabel Maria Banond de Almeida, Gonçalo Teotónio Pereira de Sampaio e Melo e Maria Manuel Pereira Lopes, assistentes estagiários;

b) Manuel Pedro Salema Fevereiro, Carlos Manuel Cleriguinho Inverno, Ana Isabel da Silva Araújo Simões, Ana Paula Boler Cláudio, Fernando José Vieira dos Santos, Maria Cecília de Sales Viana Ferreira, Maria Manuela Lopes Ribeiro e Ana Maria Martins, assistentes; e

c) Manuel Alexandre Júnior, Maria Margarida da Fonseca Beja Godinho Vilas Boas Malhou da Costa e António Maria Maciel de Castro Feijó, professores auxiliares.

Nas cessões ordinárias de visto de 25 de Junho, 7 e 18 de Julho e 10 de Setembro, todas do ano findo, foram concedidos os vistos aos despachos reitorais relativos aos mesmos subsídios e em favor do licenciado António Maria Maciel de Castro Feijó, assistente estagiário, e outros (processos n.os 42968 a 42970, 42972 a 42975, 42979 e 42980), do Doutor Victor João Vieira Jabonille e outros (processos n.os 46795/86 a 46802, 47902, 47905, 47907, 47909 e 47912), do licenciado João Manuel Lopes Cardoso Cabral, assistente, e outros (processos n.os 58481 a 58487) e da licenciada Ana Maria Formigal de Arriaga Almeida Sampaio, assistente (processo 76266/86).

Em apoio dos actos administrativos em referência invocam-se as mesmas disposições legais permissivas, ou seja, os n.os 2 do artigo 70.º e 5 do artigo 74.º, ambos do Estatuto da Carreira Docente Universitária (ECDU), Decreto-Lei 1/83, de 3 de Janeiro, e Despacho Normativo 33/83, de 28 do mesmo mês.

Assim, terá o Tribunal proferido, no domínio da mesma legislação, decisões opostas sobre a mesma questão fundamental de direito.

Por essa razão e com tal fundamento, interpôs o Secretário de Estado do Ensino Superior recurso extraordinário da resolução de 2 de Dezembro de 1986, requerendo que, por meio de assento, seja fixada jurisprudência sobre a matéria.

O recurso, por apresentado em tempo e por quem tinha legitimidade, foi admitido por despacho a fl. 23.

Em cumprimento do preceituado no artigo 9.º, n.º 2, da Lei 8/82, de 26 de Maio, foi oficiado ao Ministro das Finanças e ao Secretário de Estado do Orçamento para no prazo de 30 dias tomarem posição, querendo, quanto ao fundo da matéria em apreço.

O Secretário de Estado do Orçamento remeteu um parecer da Direcção-Geral da Administração e da Função Pública, junto a fl. 34, no qual se conclui "que a mudança de categoria do docente no decurso do ano civil e a correspondente celebração de novo contrato não prejudicam, por si só, a validade da declaração de renúncia apresentada até 31 de Dezembro do ano anterior, a qual se manterá, em princípio, em vigor até ao final do ano seguinte».

Na vista que seguidamente teve dos autos, o Exmo. Procurador-Geral-Adjunto, em seu parecer, pronuncia-se no sentido de que deve ser concedido provimento ao recurso interposto, revogando-se a resolução recorrida e concedendo-se os pretendidos vistos, propondo que o assento a tirar apresente a seguinte fórmula:

1 - O prazo da entrega da declaração de renúncia previsto no n.º 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei 1/83, de 3 de Janeiro, pressupõe a estabilidade do vínculo contratual do docente à instituição.

2 - Quando se verifiquem condicionalismos que determinem o início de novas funções do docente em diversas épocas do ano, a declaração de renúncia deve ser apresentada na data em que se verifica a mudança de categoria para que o docente é contratado.

Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
2 - O artigo 6.º da já citada Lei 8/82 estabelece:
Se, no domínio da mesma legislação, o TC proferir duas decisões que, relativamente à mesma questão fundamental de direito, sejam opostas, pode a Administração, pelo membro do Governo competente, ou o Ministério Público requerer que o Tribunal fixe jurisprudência, por meio de assento.

Este preceito contém, na sua essência, o que já dispunha o artigo 763.º do Código de Processo Civil, que lhe serviu de fonte.

Da conjugação das duas disposições legais conclui-se que os elementos condicionantes do recurso extraordinário para o tribunal pleno são os seguintes:

a) Que as decisões em conflito assentem sobre soluções opostas e tenham sido proferidas no domínio da mesma legislação;

b) Que o conflito diga respeito à mesma questão fundamental de direito;
c) Que as decisões em oposição tenham sido proferidas em processos diferentes ou em incidentes diferentes do mesmo processo; e

d) Que a decisão anterior, invocada como fundamento do recurso, tenha transitado.

É fácil concluir que no caso vertente se verifica a globalidade dos apontados requisitos.

Com efeito, na resolução recorrida, tomada em sessão do Tribunal de 2 de Dezembro de 1986, nos processos n.os 87807/86 e outros, foi recusado o visto com fundamento em que "a duração do regime de dedicação exclusiva com o consequente direito a subsídio de formação-investigação fixado no n.º 5 do artigo 74.º do ECDU é anual, com início em 1 de Janeiro de cada ano, devendo a entrega da declaração de renúncia ser feita até 31 de Dezembro do ano anterior».

Nos casos em análise não foi dado cumprimento a este preceito legal, pretendendo-se atribuir efeitos aos despachos reportados, em regra, ao próprio ano e mês em que foram apresentadas as declarações de renúncia, concluindo-se na mesma resolução que o invocado Despacho Normativo 33/83, de 28 de Janeiro, é uma disposição transitória só aplicável ao ano de 1983.

Pelo contrário, nas resoluções de 25 de Junho, 7 de Julho, 18 de Julho e 10 de Setembro, todas do ano de 1986, nos processos n.os 42968, 46795, 58487, 76266 e outros, foi concedido o visto com atribuição de efeitos aos despachos respectivos reportados ao próprio ano e mês em que foram apresentadas as declarações de renúncia.

Do exposto duas conclusões se inferem:
A primeira é que as duas decisões foram proferidas em processos diferentes; a segunda é que as resoluções em conflito assentam sobre soluções opostas.

Por outro lado, é inquestionável que as resoluções foram proferidas no domínio da mesma legislação, uma vez que no intervalo da sua publicação nenhuma modificação legislativa ocorreu que, por forma directa ou indirecta, interfira na decisão do problema de direito controvertido. Foram rigorosamente as mesmas as disposições legais invocadas em todas as resoluções, quer nas de recusa, quer nas da concessão do visto.

Finalmente, e para concluir neste domínio dos pressupostos de admissibilidade do recurso, dir-se-á que as resoluções em apreço se confrontam na mesma questão fundamental de direito, pois que, enquanto na da recusa se negou aos interessados o direito a receber o benefício de subsídio de formação-investigação na data da entrega das declarações de renúncia não coincidente com o dia 1 de Janeiro seguinte, nas resoluções que concederam o visto tal benefício produziu efeitos no preciso momento da apresentação das declarações, isto pelo diverso entendimento dado aos preceitos legais permissivos, que foram precisamente os mesmos em qualquer das resoluções em conflito: n.os 2 do artigo 70.º e 5 do artigo 74.º, ambos do ECDU, Decreto-Lei 1/83, de 3 de Janeiro, e Despacho Normativo 33/83, de 28 do mesmo mês.

Mostra-se, assim, que verificados estão os pressupostos que condicionam a admissibilidade do recurso, pelo que agora se impõe conhecer do seu objecto, não obstando a este conhecimento o facto de a decisão recusada ter sido tomada em sessão plenária e as restantes o haverem sido em sessões ordinárias de visto, o que é consentido pelo artigo 8.º da Lei 8/82.

3 - O objecto do recurso traduz-se na definição do início dos efeitos a atribuir à entrega da declaração de renúncia para percepção do subsídio de formação-investigação a que têm direito os professores referidos no artigo 2.º do ECDU e os professores visitantes, em regime de tempo integral (dedicação exclusiva), assegurado pelos n.os 1 e 2 do artigo 70.º do mesmo Estatuto.

Para tomar, porém, posição neste problema urge que, para além deste preceito do Estatuto, se lance mão do que dispõe o Decreto-Lei 1/83, de 3 de Janeiro, rectificado por declaração inserta no Diário da República, n.º 6, de 8 de Janeiro do mesmo ano, designadamente no tocante aos seus artigos 1.º e 2.º, cuja interpretação nos dará a chave do problema em equação.

Os autores da decisão recorrida fazem destes textos uma leitura pela qual, com base principalmente no que dispõe o artigo 2.º do Decreto-Lei 1/83, se fixa o entendimento de que a duração do regime de dedicação exclusiva com o consequente direito a subsídio de formação-investigação é anual, com início em 1 de Janeiro de cada ano, devendo a entrega da declaração de renúncia ser feita até 31 de Dezembro do ano anterior.

Isto independentemente da entrega da declaração em data diferente da acima mencionada.

O recorrente não nega este princípio da anualidade, mas circunscreve-o apenas às situações em que se verifica uma estabilidade do vínculo contratual do docente à instituição, já que este constitui o pressuposto da possibilidade de opção pelo regime de exclusividade.

Nos demais casos, quer quando o início de funções se dá em diversas épocas do ano - situação dos assistentes estagiários -, quer em transições de categoria - promoção dos estagiários e assistentes e a destes a professores auxiliares -, "é manifesto que o Decreto-Lei 1/83 não terá previsto a existência destas situações, que constituem, por conseguinte, uma lacuna da lei».

Temos, deste modo, a apresentação de duas teses: uma, a da decisão recorrida, que aplica como absoluto e para todas as situações o critério de anualidade, com início em 1 de Janeiro de cada ano; a outra, que circunscreve este regime de anualidade apenas a situações em que se verifica uma estabilidade de vínculo, considerando, quanto as demais, tratar-se de uma lacuna da lei.

Antes de tudo, diremos que não se está perante uma lacuna da lei quando, como nos casos em análise, o legislador regulou a matéria por forma abrangente e exaustiva, como se vê do contexto das disposições legais em apreciação. É o que no-lo mostram os artigos 1.º a 4.º do Decreto-Lei 1/83, o qual, no seu preâmbulo, alude à necessidade de consagrar ao regime de dedicação exclusiva normas (até então não contidas em diplomas anteriores) "que permitam ao Estado e às instituições aferir das condições de cumprimento dos compromissos assumidos no âmbito de tal regime, factor que importa corrigir, a fim de que não se frustrem, na prática, os objectivos prosseguidos pelo legislador».

Em reforço deste entendimento acrescentaremos o elemento histórico e circunstancial do princípio da anualidade consagrado nos n.os 2 do artigo 1.º e 1 do artigo 2.º, invocando-se, para tanto, o Despacho Normativo 33/83, de 28 de Janeiro.

Na verdade, depois de se reconhecer que, face à data de publicação do Decreto-Lei 1/83, não é possível a entrega dos compromissos de renúncia dentro do prazo estabelecido no n.º 2 do seu artigo 2.º, logo a seguir se considera nele a necessidade de assegurar a pronta e eficaz normalização das situações emergentes da opção pelo regime de dedicação exclusiva.

E por isso se determina que, no ano em curso, a entrega da declaração de renúncia a que se refere o n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei 1/83 poderá ter lugar até ao dia 28 de Fevereiro de 1983, aplicando-se em tudo o mais o disposto no referido diploma legal.

Os textos legais fizeram um tal aprofundamento no trato da matéria que vão até ao próprio controle fiscal das situações do pessoal interessado, obrigando este a entregar nos serviços competentes, até 31 de Dezembro do ano seguinte àquele em que esteve em regime de dedicação exclusiva, cópia da declaração do imposto complementar relativa ao ano em que esteve nesse regime (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei 1/83).

Mais uma vez aqui se aflora o princípio da anualidade.
Mas outro aspecto se salienta que reafirma a inflexibilidade da mesma regra de anualidade.

Na redacção da parte final do n.º 2 do artigo 2.º estabelece-se que, no caso de denúncia do compromisso de renúncia antes do termo do período de dedicação exclusiva a que respeita, mas após o seu início, o interessado poderá fazê-lo "[...] desde que reponha os subsídios complementares recebidos de Janeiro até à data da denúncia».

A não se dar o entendimento que se defende, não haveria que falar em reposição de subsídios desde Janeiro, mas sim desde a data da entrega da declaração da renúncia!

Depreende-se, pois, que o legislador nunca admitiu outra regra que não fosse a da anualidade, a qual é, por via disso, uma constante na regulação da matéria em apreço.

A letra dos textos legais é tão terminante e categórica que outro entendimento não comporta.

A interpretação de um texto começa pelo seu significado literal.
Ao fixar o sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, conferindo o tratamento adaptado à situação do tempo em que tomou a providência legislativa.

Não se poderá dizer que, ao fixar as regras do direito à concessão do subsídio, as situações que se colocam em termos de "lacuna de lei» não constituíssem já ao tempo uma realidade concreta que o legislador pudesse ignorar.

A situação dos assistentes estagiários que as Universidades podem admitir e a derivada de promoções a assistentes e destes a professores auxiliares já vinha do ECDU de 1979. Era um problema do quotidiano da vida docente universitária, mas tão impressivo que o legislador não podia deixar de o ter presente ao regular a matéria. A sua subsunção na lei impunha-se.

Só se está perante uma lacuna a preencher se, depois de interpretado o texto legal, se concluir que as situações apresentadas ficaram à margem da norma jurídica.

Ora, no caso em apreço, o texto legal pretende abarcar todas as situações. Fixou uma paridade de tratamento para todas as hipóteses. Criou idêntica disciplina jurídica para regular a matéria em análise.

Não se trata, assim, de casos não regulados, pois as situações apresentadas são subsumidas pela letra da lei e pelo espírito do sistema.

Fica, assim, arredado o processo de integração das lacunas da lei pelo modo definido no artigo 10.º do Código Civil.

As leis têm o seu período de vigência e duração, que se estende, em regra, até à publicação de novos textos sobre a matéria, podendo posteriormente o legislador alterá-las na sua essência ou nos seus pormenores constitutivos.

O poder legislativo é livre e de intervenção permanente, desde que sejam respeitadas as normas constitucionais.

Nessa linha, o legislador entendeu, decorridos quatro anos, que devia alterar profunda e radicalmente o regime de dedicação exclusiva dos docentes dos ensinos universitário e politécnico e fê-lo com a publicação da Lei 6/87, de 27 de Janeiro, certamente por reconhecer que as regras anteriores já não eram as mais adequadas.

O artigo 8.º desta lei veio estabelecer:
1 - A passagem ao regime de dedicação exclusiva depende apenas da entrega nos serviços competentes da instituição a que se esteja vinculado da declaração a que se refere o artigo 2.º desta lei.

2 - O acesso ao regime previsto nos artigos precedentes é efectivado a partir do dia 1 do mês seguinte ao da entrega daquela declaração ou, no caso de se tratar de situação de ingresso na carreira, a partir da data do início efectivo das funções.

3 - É assegurada ao pessoal em regime de dedicação exclusiva a permanência no regime, independentemente de provimento noutra categoria resultante de progressão na respectiva carreira.

4 - O pessoal que à data da entrada em vigor da presente lei se encontre em regime de dedicação exclusiva ao abrigo da legislação vigente transita para o novo regime, independentemente de qualquer formalidade.

A transcrição, que é longa, faz-se intencionalmente, como recolha de um elemento preponderante para captar o sentido dos textos reproduzidos no seu confronto com os preceitos anteriores.

Deste confronto de textos resulta, por forma evidente, que o regime contido nos preceitos legais agora em vigor, que não têm carácter interpretativo, é completamente distinto do definido no regime anterior, pois aquele abandona aberta e claramente a regra anterior da anualidade sistemática reportada a 1 de Janeiro de cada ano.

4 - As razões a que vem de se fazer referência permitem, portanto, concluir que a decisão recorrida fez uma correcta aplicação da lei que prevalece sobre casos anteriores decididos em sentido contrário, em relação aos quais o Tribunal usou de um critério que, em sede de melhor ponderação, não se mostra consentâneo com as regras legalmente definidas.

5 - Em face do exposto, acorda-se em resolver o conflito de jurisprudência suscitado entre a resolução de 2 de Dezembro de 1986, que recusou o visto aos processos n.os 87807/86 e outros, e as resoluções de 25 de Junho, 7 e 18 de Julho e 10 de Setembro do mesmo ano, que o concederam aos processos n.os 42968 a 42970, 42972 a 42975, 42979 a 42980, 46795 a 46802, 47902, 47905, 47907, 47909 a 47912, 58481 a 58487 e 76266, todos de 1986, formulando o seguinte assento:

O regime previsto nos artigos 1.º e 2.º do Decreto-Lei 1/83, de 3 de Janeiro, obedecia a uma regra sistemática de anualidade em relação a todas as situações dos docentes universitários em dedicação exclusiva, com início em 1 de Janeiro de cada ano, qualquer que fosse a data da entrega da declaração de renúncia, desde que feita no ano anterior.

Lisboa, 9 de Junho de 1987. - António Luciano Pacheco de Sousa Franco - Orlando Soares Gomes da Costa (relator) - Alfredo José de Sousa - João Manuel Fernandes Neto - José António Mesquita - Francisco Pereira Neto de Carvalho - Pedro Tavares do Amaral. - Fui presente, José Alves Cardoso.