Sumário: Regulamento Perequativo de Edificabilidade e de Encargos Urbanísticos.
José Eugénio de Barros Duarte, Diretor Municipal de Urbanismo, no uso da competência conferida pela Ordem de Serviço I/343222/18/CMP, e no cumprimento do disposto no artigo 56.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 75/2013 de 12 de setembro, e do artigo 139.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado em anexo ao Decreto-Lei 4/2015 de 7 de janeiro, torna público que, nos termos da alínea g) do n.º 1 do artigo 25.º do Regime Jurídico das Autarquias Locais, conforme deliberação de Assembleia Municipal do Porto, em sua sessão de 31 de maio de 2021, foi aprovado o Regulamento Perequativo de Edificabilidade e Encargos Urbanísticos, que entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Diário da República, e cujo texto se anexa ao presente aviso.
O presente Regulamento, que agora se publica, foi, previamente à sua aprovação, objeto de período de consulta pública, publicado no Diário da República n.º n.º 48/2021, Série II de 2021-03-10, na página eletrónica da Câmara Municipal do Porto (www.cm-porto.pt), no boletim municipal eletrónico e nas instalações do Gabinete do Munícipe onde foi afixado respetivo edital.
15 de junho de 2021. - O Diretor Municipal do Urbanismo, Eng.º José Eugénio de Barros Duarte.
Regulamento Perequativo de Edificabilidade e Encargos Urbanísticos
SECÇÃO 1
Disposições introdutórias
Artigo 1.º
Lei habilitante
O presente regulamento é elaborado nos termos do artigo 241.º da Constituição da República Portuguesa, dos artigos 64.º a 66.º da Lei 31/2014, de 30 de maio, do artigo 3.º do Decreto -Lei 555/99, de 16 de dezembro (na sua versão atual), do consignado na Lei 53-E/2006, de 29 de dezembro e na Lei 73/2013, de 3 de setembro na sua atual redação e do estabelecido na alínea n) do n.º 1 do artigo 23.º, da alínea g) do n.º 1 do artigo 25.º e da alínea k) do n.º 1 do artigo 33.º, todos do Regime Jurídico das Autarquias Locais, aprovado pela Lei 75/2013, de 12 de setembro.
Artigo 2.º
Âmbito e objeto
1 - O presente regulamento aplica-se a todas as operações urbanísticas que ocorram no Município do Porto e que se traduzam em aumento da área de edificação.
2 - O presente regulamento complementa o modelo de perequação de edificabilidade e de encargos urbanísticos adotado no Plano Diretor Municipal do Porto, estabelecendo:
a) A compensação por défice ou excesso de edificabilidade concreta relativamente à edificabilidade abstrata;
b) A compensação por défice ou excesso de cedência efetiva para infraestrutura geral relativamente à cedência média devida;
c) A taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas;
d) A compensação por não construção, na área de "zonamento inclusivo", da habitação acessível devida, cujas normas se aplicam também às mudanças de uso;
e) Os incentivos às operações que se pretendem fomentar.
Artigo 3.º
Definições e siglas utilizadas
1 - Adota-se, neste Regulamento, a mesma definição de "área de edificação" constante no PDMP: o somatório, expresso em m2, da área de cada um dos pisos de todos os edifícios que existem ou podem ser realizados, com exclusão de: terraços descobertos, varandas, desde que não envidraçadas, e balcões abertos para o exterior; espaços livres de uso público cobertos pelas edificações; sótão sem pé-direito regulamentar para fins habitacionais; arrecadações em cave afetas às diversas unidades de utilização do edifício; estacionamento instalado nas caves dos edifícios; áreas técnicas acima ou abaixo do solo (posto de transformação, central térmica, compartimentos de recolha de lixo, casa das máquinas dos elevadores, depósitos de água e central de bombagem, entre outras).
2 - Adotam-se neste Regulamento as seguintes siglas:
a) ae - área de edificação total, resultante de operação urbanística, incluindo a pré-existente que seja mantida;
b) AE - a área de edificação resultante de operação urbanística que exceda a pré-existente em situação legal, deduzida de 150m2;
c) CMP - Câmara Municipal do Porto;
d) PDMP - Plano Diretor Municipal do Porto;
e) CIMI - Código do Imposto Municipal sobre Imóveis;
f) TMI - Taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas.
SECÇÃO 2
Edificabilidade
Artigo 4.º
Enquadramento
O PDMP adota, no seu Regulamento, o seguinte modelo perequativo para a distribuição da edificabilidade:
a) Estabelece, com o seu normativo qualitativo e quantitativo, uma edificabilidade para cada local, a qual corresponde à que nele pode e deve ocorrer;
b) Estabelece uma edificabilidade abstrata para cada prédio, a qual é entendida como direito de edificabilidade (ainda abstrato) do proprietário;
c) Estabelece o conceito de edificabilidade concreta, como sendo a já existente em situação legal, ou a estabelecida em processo de gestão urbanística;
d) Quando, em área sujeita a processo de gestão urbanística, a edificabilidade referida na alínea a) for superior à edificabilidade abstrata:
i) É cedida à CMP uma área com a edificabilidade em excesso, salvo se razões urbanísticas ou logísticas o impeçam ou desaconselhem;
ii) Não se verificando a cedência, o promotor paga uma compensação à CMP proporcional à edificabilidade concreta que exceda a abstrata;
e) Quando, por razões urbanísticas que não decorram da vontade do proprietário nem das características próprias do respetivo prédio (biofísicas, patrimoniais ou cadastrais), a edificabilidade concreta resultante de processo de gestão urbanística for inferior à abstrata, a CMP paga uma compensação ao promotor proporcional à diferença entre edificabilidade concreta e abstrata;
f) As cedências e compensações que ocorram conforme alíneas d) e e) reportam-se ao Fundo Municipal de Sustentabilidade Ambiental e Urbanística.
Artigo 5.º
Compensações
1 - O valor das compensações pecuniárias (CE) referidas no artigo anterior é estabelecido pela fórmula:
CE = dae x (cL/cL máx. x 0,15) x C
sendo:
dae: a diferença, em m2 de ae, entre edificabilidade concreta e edificabilidade abstrata;
C: o "custo de referência" do m2 de ae estabelecido conforme Portaria 65/2019, de 19/02;
cL: o coeficiente de localização fixado para o local, no quadro do CIMI, considerando a afetação dominante ("serviços" nos espaços de atividades económicas, "habitação" em todos os demais);
cL máx: o coeficiente de localização máximo fixado, para o País, no quadro do CIMI, considerando a afetação dominante ("serviços" nos espaços de atividades económicas, "habitação" em todos os demais).
2 - Nos casos em que dae (igual ou maior que) ao acréscimo de edificabilidade face à pré-existente em situação legal, dae é substituída por esse acréscimo na fórmula estabelecida no n.º 1.
3 - Não há lugar a compensação quando se trate de edificação de equipamentos de utilização coletiva de relevante interesse municipal, conforme identificação presente no Relatório do PDMP, ou como tal reconhecido pela CMP, ou quando se trate de habitação social.
SECÇÃO 3
Encargos urbanísticos
Artigo 6.º
Enquadramento
1 - Os encargos urbanísticos, conforme são identificados no PDMP, correspondem à construção, reforço e manutenção de infraestruturas, entendidas estas no sentido lato, englobando:
a) Todo o espaço público de circulação e de estadia, incluindo vias, estacionamento, praças e espaços verdes;
b) Os sistemas de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais e pluviais, o sistema de recolha de resíduos sólidos urbanos, as redes de fornecimento de energia elétrica, iluminação pública, gás e telecomunicações;
c) Equipamentos públicos de utilização coletiva.
2 - A infraestrutura, em função da sua abrangência, considera-se dividida em:
a) Infraestrutura local, a que, englobando todas as redes referidas nas alíneas a) e b) do número anterior, irá servir diretamente e sobretudo cada conjunto edificado;
b) Infraestrutura geral, a que serve o território municipal de uma forma mais ampla.
3 - Na aplicação deste Regulamento são contabilizados como infraestrutura geral:
a) Os espaços destinados a equipamentos;
b) Parte das vias assinaladas na Planta de Ordenamento como integrantes dos "Eixos urbanos estruturantes" e "Eixos urbanos complementares", concretamente:
i) Os troços viários sem construção adjacente em extensão (igual ou maior que) 50 m;
ii) A área dos troços viários com construção adjacente que exceda um perfil transversal de 12 m, quando a sua dimensão decorra de imposição municipal.
c) As áreas verdes de acesso público integradas na Carta da Estrutura Ecológica Municipal ou assinaladas como "áreas verdes de proteção e enquadramento" na Carta de Qualificação do Solo, deduzidas de 0,1 m2/ m2AE em cada operação urbanística que as integre;
d) Os espaços destinados a componentes de âmbito geral das infraestruturas referidas na alínea b) do n.º 1.
4 - O PDMP, no seu Regulamento, estabelece o seguinte modelo perequativo para a distribuição dos encargos urbanísticos:
a) São devidos pelos promotores de todas as operações urbanísticas, sistemáticas e não sistemáticas, encargos proporcionais à edificabilidade concreta que exceda a preexistente em situação legal;
b) Estes encargos incluem:
i) Execução de obras de urbanização e correspondente cedência de terreno, conforme o necessário à operação, variável em função de preexistências, especificidades locais e normativa do PDMP;
ii) Cedência do terreno identificado pela CMP como necessário para infraestrutura geral, referenciada à cedência média para tal estabelecida pelo PDMP;
iii) Taxa e compensações urbanísticas que, considerando os encargos referidos em i) e ii), assegurem uma distribuição perequativa entre todas as operações.
c) A taxa e compensações a fixar assentam em "encargos padrão", os quais correspondem a custos e valores médios reais.
5 - A taxa e compensação estabelecidas nos dois artigos seguintes cumprem o referido no n.º 3 e exprimem a decisão municipal de fixar a seguinte participação de cada operação urbanística no financiamento das infraestruturas:
a) Realização de obras de infraestrutura local ou/e pagamento de taxa, assegurando uma participação de valor não inferior a 2/3 do respetivo custo padrão;
b) Cedência de 0,4 m2 de terreno destinado a infraestrutura geral por m2AE, ocorrendo compensação, conforme respetivo valor padrão, por cedência efetiva inferior ou superior;
c) Pagamento de taxa ou/e realização de obras de infraestrutura geral, assegurando uma participação de valor não inferior a 1/3 do respetivo custo padrão;
d) As participações inferiores a 100 %, expressas nas alíneas a) e c), traduzem a assunção pelo Município do Porto da parte restante (custo social suportado).
Artigo 7.º
Compensação por défice ou excesso de cedência para infraestrutura geral
1 - O valor da compensação pecuniária por défice ou excesso de cedência de terreno para infraestrutura geral relativamente à cedência média devida (CC) é estabelecido pela fórmula:
CC = (AE x 0,4 - Ce) x [(cL/ cLmáx x 0,15) x I x C]
sendo:
AE, a edificabilidade contabilizada conforme alínea b), do n.º 2, do artigo 3.º;
Ce, a cedência efetiva para infraestrutura geral, em m2, acrescida da referida no n.º 2;
cL, o coeficiente de localização fixado para o local, no quadro CIMI, considerando a afetação dominante ("serviços" nos espaços de atividades económicas, "habitação" em todos os demais);
cLmáx, o coeficiente de localização máximo fixado, para o País, no quadro do CIMI, considerando a afetação dominante ("serviços" nos espaços de atividades económicas, "habitação" em todos os demais);
I, o índice de edificabilidade abstrata estabelecido pelo PDMP para o local;
C, o "custo de referência" do m2 de ae estabelecido conforme o n.º 9 da Portaria 65/2019.
2 - Ocorrendo cedência de terreno com edificabilidade - conforme i), alínea d), do artigo 4.º - a respetiva área é contabilizada como se fora para infraestrutura geral.
3 - A compensação é paga pelo promotor à CMP ou pela CMP ao promotor, conforme o valor calculado seja positivo ou negativo.
Artigo 8.º
Taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas
1 - A taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas (TMI) integra duas parcelas, uma relativa à infraestrutura local (TIL) e a outra relativa à infraestrutura geral (TIG), sendo TMI = TIL + TIG.
2 - O valor da TIL é estabelecido pela fórmula:
TIL = AE x 2/3 x 10 % C - OUL, sendo zero se da fórmula resultar valor negativo.
3 - O valor da TIG é estabelecido pela fórmula:
TIG = AE x 1/3 x 13 % C - OUG, sendo zero se da fórmula resultar valor negativo.
4 - As siglas constantes na fórmula significam:
AE, a edificabilidade contabilizada conforme alínea b), do n.º 2, do artigo 3.º;
C, o "custo de referência" do m2 de ae estabelecido conforme Portaria 65/2019;
OUL, o custo das obras de infraestrutura local a cargo do promotor;
OUG, o custo das obras de infraestrutura geral a cargo do promotor.
5 - Os custos OUL e OUG são estimados com base nos respetivos projetos e em tabela de custos unitários (anexo 1) a atualizar periodicamente pela CMP.
SECÇÃO 4
Disposições complementares
Artigo 9.º
Zonamento inclusivo
1 - O PDMP estabelece o objetivo de fomento da diversidade social no Centro da Cidade, em "área de zonamento inclusivo", a qual é delimitada em planta apresentada no anexo 2.
2 - Nas operações urbanísticas localizadas na "área de zonamento inclusivo", em que ocorra nova construção, ampliação ou alteração de uso, é afeta a habitação acessível, por um prazo não inferior a 25 anos, uma parte da edificabilidade totalizando:
a) Uma área (igual ou maior que) (ae+1200) x 2,5 %, para as operações com edificabilidade (igual ou maior que)1.500 m2ae e (igual ou menor que) 2.000 m2ae;
b) Uma área (igual ou maior que) (ae-1600) x 20 % para as operações com uma edificabilidade (igual ou maior que)2000 m2ae.
3 - Cabe ao promotor da operação urbanística optar:
a) Pela sua realização;
b) Ou pela cedência à CMP de parcela ou fração localizada na área de "zonamento inclusivo", com a edificabilidade a ela destinada.
4 - Face a caraterísticas específicas de uma operação urbanística, pode ainda o promotor, com o acordo da CMP, optar pelo pagamento de compensação proporcional à edificabilidade que deveria ser afeta a habitação acessível, sendo:
a) O valor dessa compensação igual ao do correspondente lote urbano, conforme estabelecido na alínea c), do n.º 2, do artigo 12.º;
b) A verba utilizada pela CMP para financiar a concretização de habitação acessível ainda no âmbito do "zonamento inclusivo".
5 - Para incentivo à realização de habitação acessível, esta goza da redução de encargos estabelecida no n.º 3 do artigo seguinte.
6 - Para assegurar o efetivo e adequado uso das parcelas destinadas a habitação acessível:
a) Estas são integradas no respetivo Programa Municipal;
b) As autorizações de utilização das correspetivas frações devem conter expressamente tal destinação.
Artigo 10.º
Isenções e reduções de encargos urbanísticos
1 - As operações urbanísticas oneradas por condicionantes patrimoniais reconhecidas pela CMP, nomeadamente das decorrentes de classificação oficial ou de possível presença arqueológica (identificadas nas Plantas de Património que integram o PDMP), gozam de redução ou isenção de encargos urbanísticos, a estabelecer em cada caso pela CMP face a solicitação justificada do proprietário.
2 - As operações urbanísticas a que, conforme Regulamento de Índice Ambiental a aprovar pela CMP, seja reconhecida uma significativa qualidade ambiental e energética:
a) Gozam de uma redução percentual de encargos urbanísticos de R = Q - 50 %, sendo Q o respetivo índice ambiental, em quadro em que a máxima qualidade ambiental e energética se traduz em 100 %;
b) Tal redução far-se-á sem prejuízo de serem asseguradas as obras de urbanização de que a operação necessite.
3 - A edificabilidade afeta a habitação acessível, habitação a custos controlados e/ou a habitação social goza de uma redução de 50 % da TMI.
4 - Para fomento da reabilitação urbana, nas áreas de reabilitação urbana aprovadas nos termos do Regime Jurídico de Reabilitação Urbana, é reduzido em 50 % o montante da TMI devida pelo licenciamento/ autorização/ comunicação prévia de obras de reabilitação.
5 - Para fomento de pequenas intervenções de qualificação do existente, todas as operações urbanísticas gozam de redução na generalidade dos encargos urbanísticos, através da dedução de 150m2 na edificabilidade constante nas respetivas fórmulas, redução desde logo explicitada na definição de AE constante na alínea b), do n.º 2, do artigo 3.º
6 - Nas operações em que sejam previstos espaços verdes privados de dimensão e caraterísticas adequadas ao lazer e que sejam afetos a uma utilização pública diurna permanente, sendo essa utilização assegurada por protocolo com a CMP:
a) 50 % da respetiva área é contabilizada como se, nos termos do artigo 7.º, fora cedência para infraestrutura geral;
b) Tal contabilização pode anular eventual compensação a pagar pelo promotor à CMP, mas não pode resultar em pagamento da CMP ao promotor.
7 - Sendo que a vivência urbana é estimulada com a presença de funções não habitacionais com ligação direta a espaço público ou a espaço com ónus de utilização pública:
a) A CMP deve identificar e delimitar locais da Cidade onde pretenda que tal aconteça, especificando os usos pretendidos;
b) Nesses locais as unidades de utilização destinadas aos referidos usos e com área (igual ou menor que) 250 m2ae gozam de redução de encargos urbanísticos traduzida na contabilização na AE de apenas 50 % da respetiva área.
8 - As operações urbanísticas às quais a Assembleia Municipal reconheça, de forma expressa e fundamentada, especial interesse ambiental, económico, cultural ou social podem ser objeto de redução ou isenção de encargos urbanísticos.
Artigo 11.º
Aplicação progressiva dos valores fixados
Para evitar um aumento brusco de encargos urbanísticos, o somatório dos valores pecuniários resultantes do estabelecido nos artigos 5.º, 7.º e 8.º goza de redução transitória, função da edificabilidade, sendo que:
a) Para as operações urbanísticas com ae (igual ou menor que) 1.000m2 a redução é de 40 % em 2021, de 30 % em 2022, de 20 % em 2023 e de 10 % em 2024
b) Nas operações urbanísticas com ae (maior que) 1.000m2 ocorre a redução referida em a) para 1.000m2, sendo que a restante edificabilidade assume a totalidade dos encargos.
Artigo 12.º
Substituição de compensações pecuniárias
1 - As compensações pecuniárias podem, por acordo mútuo, ser substituídas por obras de urbanização ou por cedência de terreno, mediante avaliações específicas.
2 - Na substituição de compensações por terreno são considerados os seguintes valores de referência (por m2 ou m2 de ae, consoante o caso):
a) Valor do solo urbano não infraestruturado:
S/m2 = (cL/ cLmáx x 0,15) x I x C
b) Valor do solo urbano totalmente infraestruturado (localizado na faixa de 30 m contígua a via dotada de todas as infraestruturas):
Si/m2 = [(cL/ cLmáx x 0,15) + 0,1] x I x C
c) Valor de lote urbano (com edificabilidade determinada e infraestruturas asseguradas, sem encargos urbanísticos adicionais):
L/m2ae = [(cL/ cLmáx) x 0,25 + 0,3] x C
3 - As siglas constantes nas fórmulas constantes no n.º 2 significam:
a) cL, o coeficiente de localização fixado para o local, no quadro CIMI, considerando a afetação dominante ("serviços" nos espaços de atividades económicas, "habitação" em todos os demais);
b) cLmáx, o coeficiente de localização máximo fixado, para o País, no quadro do CIMI, considerando a afetação dominante ("serviços" nos espaços de atividades económicas, "habitação" em todos os demais);
c) I, o índice de edificabilidade abstrata estabelecido pelo PDMP para o local;
d) C, o "custo de referência" do m2 de ae estabelecido conforme Portaria 65/2019.
4 - Os valores estabelecidos no n.º 2 podem, por mútuo acordo, ter variações até 20 %, com base em relatório elaborado por dois peritos, um nomeado pela CMP e o outro pelo proprietário, que tenha em conta localização e características do terreno.
5 - Nos casos em que a compensação se reporte a bem imóvel dependente de investimento a realizar, como acontece com lote ainda não infraestruturado, o respetivo valor é assegurado por caução.
SECÇÃO 5
Disposições finais
Artigo 13.º
Disposições revogatórias
1 - O presente regulamento revoga e prevalece sobre todas as normas regulamentares que, expressa ou tacitamente, disponham em sentido contrário ou que com ele conflituem.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, são expressamente revogadas as seguintes disposições:
a) No Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP):
i) Artigo B-1/22.º, do Capítulo IV, Título I, Parte B - Urbanismo;
ii) Os números 1, 2, 4, 5, 6 e 7 do artigo G/14.º, do Capítulo III, Parte G - Receitas Municipais;
iii) Artigo G/15.º, do Capítulo III, Parte G - Receitas Municipais;
b) Na Tabela de Taxas Municipais que consta do Anexo G-1 do CRMP:
i) Secção III - Compensação, do Capítulo II;
ii) Secção VII - Taxa pela realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanísticas, do Capítulo II;
c) Na Fundamentação Económico-Financeira do Valor das Taxas Municipais, que consta do Anexo G_2 do CRMP, os números 4.1 e 4.2 do ponto 4 - Fundamentação de taxas definidas através de fórmulas;
d) Na Fundamentação das Isenções que consta do Anexo G-3 do CRMP:
i) Os números 1, 2, 4, 5, 6 e 7 do artigo G/14.º - Isenções ou reduções em matéria de urbanismo;
ii) Artigo G/15.º - Isenção e redução da compensação.
3 - Aos licenciamentos com projeto de arquitetura aprovado ao abrigo do Plano Diretor Municipal do Porto na versão de 2006, aplicam-se as taxas e encargos previstos na Tabela de Taxas Municipais que consta do Anexo G-1 do CRM, sem as revogações a que se refere o número anterior.
Artigo 14.º
Disposições alteradas
1 - Sem prejuízo do disposto no n.º 1 do artigo anterior, são expressamente alteradas no Código Regulamentar as seguintes disposições:
a) Número 3 do artigo G/14.º, do Capítulo III, Parte G - Receitas Municipais, o qual passa a ter a seguinte redação:
«Artigo G/14.º
[...]
3 - Estão isentas do pagamento das taxas previstas neste regulamento relativamente aos factos que se destinam à direta e imediata realização dos seus fins, as cooperativas de habitação e construção e respetivas uniões inseridas em programas de construção de habitação no regime a custos controlados.»
b) Alínea b), do n.º 1, do artigo G/16.º, do Capítulo III, Parte G - Receitas Municipais, o qual passa a ter a seguinte redação:
«Artigo G/16.º
1 - [...]
b) Em 50 % o montante das taxas previstas neste regulamento e devidas pelo licenciamento/ autorização/ admissão da comunicação prévia de operações urbanísticas.»
c) O n.º 2, do artigo G/20.º, do Capítulo III, Parte G - Receitas Municipais, o qual passa a ter a seguinte redação:
«Artigo G/20.º
[...]
2 - Sem prejuízo da exceção constante do número seguinte, as taxas previstas neste regulamento e devidas pela emissão dos alvarás de licença cujos pedidos foram apresentados através de requerimento eletrónico são reduzidas em 10 %.»
Artigo 15.º
Regulamentação complementar
1 - Para assegurar as compensações, pecuniárias ou em terreno, previstas neste Regulamento, é criado pela CMP um Fundo Municipal de Sustentabilidade Ambiental e Urbanística, conforme PDMP e quadro legal aplicável.
2 - Para uniformização de estimativas relativas a custos de obras de urbanização a CMP atualizará periodicamente a tabela de custos unitários inserida no anexo 1.
3 - Para incentivo à qualidade ambiental e energética das operações urbanísticas, é criado pela CMP um Regulamento de Índice Ambiental, conforme o estabelecido no n.º 2, do artigo 10.º
Artigo 16.º
Disposições de direito transitório
O presente Regulamento aplica-se aos procedimentos em curso à data da sua entrada em vigor, com exceção dos procedimentos de licenciamento cujo projeto de arquitetura, ou operação de loteamento, tenham sido aprovados na vigência do Plano Diretor Municipal do Porto na sua versão de 2006 e cuja validade da aprovação se mantenha em vigor, casos em que os respetivos encargos urbanísticos são liquidados ao abrigo das normas regulamentares antes vigentes.
Artigo 17.º
Dúvidas e omissões
Os casos omissos e as dúvidas suscitadas na interpretação e aplicação do presente Regulamento serão decididos mediante deliberação da Câmara Municipal.
Artigo 18.º
Resolução de conflitos
Para a resolução de conflitos na aplicação do presente Regulamento podem os interessados requerer a intervenção de uma comissão arbitral, nos termos do artigo 118.º do RJUE.
Artigo 19.º
Entrada em vigor
O presente Regulamento entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, na 2.ª série do Diário da República.
ANEXO 1
Tabela de custos unitários
(ver documento original)
ANEXO 2
Planta de zonamento inclusivo
(ver documento original)
ANEXO 3
Fundamentação dos valores adotados
I.
Texto base, de fundamentação geral
Transcrito de "URBANISMO OPERATIVO", 2020, editora Almedina, "Uma fórmula para avaliação pública de solo urbano", Jorge Carvalho, pg 101 a 111 e 114 a 118:
II.
Justificação das fórmulas adotadas relativas a valores fundiários:
Valores para compensação por défice ou excesso de edificabilidade
Valores para compensação por défice ou excesso de cedência para infraestrutura geral
Valores a considerar em permutas
III.
Justificação da fórmula adotada para a taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas
Estimativa de nova edificabilidade em 2020-2029
Custo de infraestrutura geral imputável à nova edificabilidade.
Custo de infraestrutura local imputável à nova edificabilidade
Fórmula adotada para a TMI
I.
Texto base, de fundamentação geral
Transcrito de "URBANISMO OPERATIVO", 2020, editora Almedina, "Uma fórmula para avaliação pública de solo urbano", Jorge Carvalho, pg 101 a 111 e 114 a 118:
...
2.2 - Avaliação pública do solo, quadro legal aplicável
No que à avaliação pública do solo diz respeito há que considerar, atualmente, três diplomas legais: a LBSOTU, o Código de Expropriações (CE) e o Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (CIMI).
Determina a LBSOTU, artigo 67.º, n.º 2 que a avaliação (de imóveis) deve ser a mesma para os diversos fins públicos, tendo por objeto a determinação:
Do valor fundiário para efeitos de execução dos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal, na ausência de acordo entre os interessados;
Do preço a pagar ao proprietário na expropriação por utilidade pública e na venda ou no arrendamento forçados, nos termos da lei;
Do valor dos imóveis para efeitos fiscais.
O CIMI e o CE deveriam, então, ser revistos, para se compaginarem de forma expressa e operativa com as disposições da LBSOTU.
Mas o que releva neste momento, enquanto tal não acontecer, é a obrigação de ir dando cumprimento à globalidade do quadro legal em vigor, não esquecendo que a Lei de Bases é uma lei de valor reforçado.
3 - Fórmulas para avaliação pública do solo urbano, aplicáveis em todo o País
...
3.1 - Solo não infraestruturado e solo infraestruturado
Procuram-se então fórmulas para a avaliação pública do solo que considere e articule os três diplomas referidos.
Considerando as disposições do Código de Expropriações, conclui-se - por aplicação do artigo 26.º, n.os 5, 6 e 7 - que a avaliação do solo urbano se pode/deve traduzir de forma expedita (1) na seguinte fórmula:
S = (F1 + F2) x (E x C)
sendo:
S - Valor do solo (parcela)
E - Edificabilidade que pode ser afeta à parcela
C - Custo da construção/m2 a custos controlados
F1 - Fator localização
F2 - Fator grau de infraestruturação
Procurando valores para cada um dos itens, logo se conclui que dois deles são inequívocos:
C - Custo que, conforme o estabelecido no CE, corresponde ao fixado como "custo de referência" para habitação a custos controlados no n.º 9 da Portaria 65/2019. Atualmente é de 710 (euro)/ m2ac.
F2 - Estabelecido com rigor no n.º 7 do artigo 26.º do CE: atinge 10 % para parcela servida por todas as infraestruturas; é nulo se não existir nenhuma. Note-se que sendo F2 inequívoco, o mesmo não acontece quanto à parcela a que é aplicável; considerando a profundidade dominante de lotes urbanizados, sugere-se que se assumam como infraestruturadas as faixas de 30 m paralelas a via infraestruturada e apenas essas.
Já os valores adotados no quadro de processos expropriativos para E e para F1 têm sido muito pouco consistentes, com variações que ultrapassam em muito as decorrentes da localização e especificidade de cada prédio.
Para ultrapassar a manifesta arbitrariedade praticada neste domínio e procurando que seja cumprida a globalidade do quadro legal em vigor, considera-se que o valor de E deve ser fixado em conformidade com a LBSOTU e o valor de F1 conforme o CIMI.
Em concreto:
E - Edificabilidade a afetar à parcela, que resulta do que for estabelecido pelo plano de ordenamento aplicável. Os planos, para cumprirem as disposições da LBSOTU - como já antes se referiu - terão de estabelecer e distinguir edificabilidade de edificabilidade abstrata. O princípio da igualdade obriga a que seja a segunda - a edificabilidade abstrata, traduzida em índice abstrato de utilização nos termos supra referidos (I) - a ser considerada na avaliação do solo. Perspetivada como direito (mesmo que ainda abstrato) do proprietário, a edificabilidade abstrata determina o seu valor, na perspetiva legal, mas também no âmbito do mercado imobiliário corrente.
F1 - Fator decorrente da localização, o qual, de acordo com o CE, pode atingir no máximo 15 %. Para fixar o seu valor para cada local considera-se que o mais adequado é recorrer aos coeficientes de localização (cL) estabelecidos oficialmente no quadro do CIMI, atribuindo 15 % ao de coeficiente máximo (atualmente 3,5) e um valor proporcional para os demais. Será, então, F1 = (cL/ cL máximo) x 15 %.
Ter-se-á então como valor (S) de uma parcela de área A:
S = (F1 + F2) x (E x C)
S = (cL/ cL máximo x 15 % + F2) x (A x I x C)
Partindo desta fórmula, conclui-se que 1 m2 de solo não infraestruturado (caso em que F2 seria nulo e A=1) tem o valor de:
S = (cL/ cLmáx x 0,15) x I x C, sendo:
(cL/ cLmáx x 0,15) x I, um algoritmo de localização que conjuga edificabilidade abstrata (I, índice estabelecida por plano) com valoração do local (cL e cLmáx, estabelecidos no quadro do CIMI);
C, o "custo de referência" para habitação a custos controlados estabelecido conforme Portaria 65/2019.
Em 2019 (como referido, C =710(euro)/m2 e cLmáx = 3,5) o valor em cada local seria
S = cL x I x 30,4 (euro)/m2 de solo.
Esta fórmula, variando então com o coeficiente de localização estabelecido pelo CIMI e com a edificabilidade abstrata atribuída pelo plano, é aplicável em todo o País, conduzindo a valores diferentes para cada local.
...
3.2 - Custos de urbanização
Dos encargos de urbanização importa distinguir, antes de mais, os relativos a:
Infraestrutura local, a que irá servir diretamente o conjunto edificado decorrente de uma operação urbanística;
Infraestrutura geral, a que presta serviço de maior abrangência; é o caso de vias sem construção adjacente, áreas verdes públicas de dimensão supralocal e espaços destinados a equipamentos.
E importa identificar valores de referência relativos aos respetivos custos, considerando que o custo de uma e outra integra cedência de terreno e realização de obras de urbanização.
Custo de referência para as infraestruturas locais
O custo de obras de urbanização associáveis a uma operação urbanística - infraestruturas locais - varia em função das características do terreno e das opções de desenho urbano.
Procuram-se valores médios, relativos a terrenos sem grandes dificuldades de urbanização e a soluções que articulem bom nível de serviço com contenção de custos.
Para tal podem ser utilizados dois referenciais distintos: dados da investigação Ocupação Dispersa, Custos e Benefícios à escala local (CBOD) (2) e a própria abordagem metodológica do CE.
Utilizando os números constantes no CBOD (fazendo corresponder um fogo ou equivalente a 130m2 de ac) conclui-se que, a preços de 2010, os custos de construção inicial acrescidos dos custos de conservação e renovação a 30 anos rondam os:
70(euro)/ m2ac em urbanizações concentradas;
130(euro)/ m2ac em urbanizações de moradias;
180(euro)/ m2ac em ocupações dispersas, quando servidas por nível inferior de infraestrutura.
Adotando um valor intermédio entre o de urbanização concentrada e o de moradias, chega-se a um custo de 100(euro)/m2ac para a infraestrutura local. Atualizado para valores atuais - a inflação "oficial" foi neste período cerca de 11 %, mas o custo de obras de construção civil tem aumentado recentemente muito mais do que isso -, este custo ronda os 120(euro)/m2ac.
Considerando que neste valor estão incluídos os custos de construção inicial e também os de conservação a 30 anos e que, de acordo com o referido estudo, cada um corresponde a cerca de 50 % do total, chega-se a um valor de referência de 60(euro)/m2ac para um e para outro.
Considerando agora o estabelecido no Código de Expropriações.
Quando o solo se encontra infraestruturado a respetiva avaliação considera um fator (ver F2 na fórmula atrás apresentada) que atinge 10 % C quando existam todas as infraestruturas, estando este agora fixado em 710(euro)/m2ac. Ou seja, a existência de todas as infraestruturas, o mesmo é dizer, estar o solo totalmente urbanizado, traduz-se numa sobrevalorização de 71(euro)/m2ac.
Os dois métodos de cálculo conduzem a valores próximos.
Considerando apenas o custo de construção inicial das infraestruturas locais, este situa-se entre os 60 e os 70(euro)/m2ac, ronda os 9 % C. Se se considerarem custos de conservação e renovação o valor duplica. Como valor de referência para os encargos com infraestrutura local/ m2ac pode então adotar-se com segurança os 10 % C, com a vantagem de coincidir com o estabelecido para efeitos de avaliação no Código de Expropriações, para solo totalmente infraestruturado.
No que respeita a cedência de terreno para infraestrutura local sugere-se que não seja considerada como custo, uma vez que:
Para os promotores, estas áreas, desde logo integradas/contabilizadas no respetivo investimento enquanto valor do solo, não traduzem para eles nenhuma perca; são áreas de que a operação necessita, sem a qual não pode funcionar nem ser licenciada.
Para os municípios constituem fundamentalmente futuros encargos de manutenção.
Custo de referência de construção inicial de infraestruturas gerais
Procura-se referência relativa ao custo das obras de construção inicial de infraestruturas gerais (incluindo no conceito as zonas verdes e os equipamentos). Tal custo, para realidades históricas/ sociais similares e se fixado um nível de serviço adequado, é proporcional (ou quase) à dimensão populacional da cidade e/ou à dimensão da área de construção nela existente.
Assim, para estabelecer um referencial de custo relativo a cidades portuguesas podem ser usados algumas como exemplo, confrontando nova edificabilidade com previsão de investimento municipal:
No Plano de Urbanização de Évora (3) chegou-se a um valor/m2ac que, a valores atuais, se traduz em cerca de 100(euro)/ m2ac.
No Plano de Urbanização da Póvoa de Varzim de 2007 (ver o Relatório do Plano), chegou-se a uma estimativa de investimento municipal de 25 milhões para uma previsão de 2.000 novos fogos (o que, considerando a edificabilidade não apenas para uso habitacional, pode corresponder a 400.000 m2ac); resulta em 62,5(euro)/ m2ac, que a valores atuais se traduz em cerca de 72(euro)/ m2ac.
Em cálculos recentes para Matosinhos, para fixar os encargos dos promotores: partiu-se das disposições do n.º 5 do artigo 116.º do RJUE: os "projetos de regulamento municipal da taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas" devem ser acompanhados de fundamentação, considerando designadamente o "programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infraestruturas gerais"; adotaram-se dois caminhos distintos, um relativo ao passado e o outro ao futuro expectável.
Considerando o passado ocorrido no período de 2010 a 2019, identificaram-se, um a um, nas contas de gerência, os investimentos realizados que correspondem a infraestruturas gerais, sendo que o seu somatório se traduz em 71,6 milhões (euro); a edificabilidade licenciada no mesmo período foi de 690 498 m2 ac; verificou-se, assim, um investimento municipal em infraestrutura geral de 103,7 (euro)/ m2ac.
O outro caminho abordou o futuro em perspetiva: o PDM integra Programa de Execução, no qual se prevê investimento de 151,6 milhões(euro) em infraestrutura geral, admitindo-se que em 10 anos se cumprirá 2/3 chega-se a 100 milhões(euro); quanto à edificabilidade, admitindo-se que, ultrapassada a crise imobiliária, será similar à já ocorrida em 2018 e 2019, chega-se a um cenário de 1 200 000 m2ac; o investimento em infraestrutura geral seria então de 83,3 (euro)/ m2ac.
Em síntese: os valores calculados, em várias cidades, momentos distintos e usando métodos diferentes, são relativamente próximos, 100, 72, 104 e 83(euro)/ m2ac; fazendo a média, dá 90(euro)/ m2ac. Pode então adotar-se, com segurança, como custo de referência para a construção inicial de infraestruturas gerais, o valor de 12 % C/ m2ac (85(euro), a valores atuais).
Há que considerar, ainda, a cedência de terrenos para infraestrutura geral.
Ao contrário do referido relativamente à infraestrutura local, a cedência para infraestrutura geral traduz-se num efetivo encargo para um promotor e numa efetiva participação em serviços coletivos gerais, motivo pelo qual deve ser considerada.
A área afeta, em cidades, a infraestrutura geral depende dos rácios de serviço utilizados, sendo que o que mais varia é o relativo a parques verdes de usufruto público. Dos diversos estudos sobre cidades e sobre planos de cidade conclui-se que um adequado nível de serviço de infraestrutura geral exige, pelo menos, 0,5 m2 de solo/ m2ac.
Esta afetação, traduzida em terreno, pode ser convertida em valor monetário. Considerando-se apenas terreno e não obras de urbanização, o valor a considerar é o do solo não infraestruturado, ou seja (ver ponto 3.1) (cL/ cLmáx x 0,15) x I x C/m2.
A cedência de solo para infraestrutura geral tem então o valor de cL/cLmáx x 0,075 x I x C m2ac, o que a valores de 2019 se traduz em cL x I x 15,2 (euro)/m2ac.
3.3 - Do solo não infraestruturado ao lote urbano
A constituição de lotes urbanos é igual a qualquer produção industrial, exigindo investimentos e originando receitas.
Investimentos: valor do solo não infraestruturado (S) + obras de urbanização (U) + "outros custos" (administrativos e financeiros).
Receitas: valor dos lotes constituídos (entenda-se lote urbano o prédio constituído como tal, com um direito concreto de edificação, já tendo assumido os encargos que lhe tenham sido imputados relativos a infraestruturas).
Perspetivando o valor de um lote urbano (L) em quadro não especulativo, função dos custos e considerando um lucro razoável, digamos de 12 %; considerando que os "outros custos" podem representar 15 % dos demais; chega-se ao seguinte valor de um lote urbano:
L = ((S+U) x 1,15) x 1.12 (aproximadamente) (S+U) x 1,3
Note-se que o valor do lote pode ser formulado por m2 de terreno ou por m2ac, sendo que, rigorosamente, deveriam ser utilizados os dois referenciais e ponderados os seus pesos relativos.
Desenvolve-se aqui o cálculo por m2ac, por simplificação e por ser esse o fator mais relevante para o valor do lote.
O valor de S por m2 já atrás foi traduzido em fórmula: S = (cL/ cLmáx x 0,15) x I x C/m2
Para a sua avaliação por m2ac, basta desconsiderar I (índice de edificabilidade abstrata) ou, o mesmo é dizer, considerar o solo necessário para assegurar 1 m2ac. Será então S = (cL/ cLmáx x 0,15) x C/m2ac
No que respeita ao investimento U (urbanização), vale a pena notar que apresenta alguma ambiguidade, podendo corresponder a um de três conceitos, próximos, mas distintos:
Custos de urbanização, entendidos como custos reais, independentemente de quem os suporta.
Encargos de urbanização, os assumidos pelos promotores.
Repercussão dos custos de urbanização na valoração (de mercado) das parcelas.
De notar, ainda, que a valorização de uma parcela é independente de ter sido o promotor, um vizinho, ou o dinheiro público a financiar a execução das infraestruturas.
Os custos de urbanização das várias parcelas que compõem os custos de urbanização já atrás foram calculados.
Mas, para chegar ao valor de lote, é a tradução destes custos no seu valor de mercado que nos interessa ponderar. Para tal, é importante distinguir mais uma vez infraestrutura local de infraestrutura geral e afigura-se razoável considerar o seguinte:
A existência de infraestruturas locais é condição indispensável (funcional e legal) para a constituição de lote urbano. Valoriza diretamente a parcela, sendo por isso de integrar o respetivo custo em tal valorização. Este custo foi atrás calculado em 10 % C/ m2ac.
Já relativamente à infraestrutura geral a influência não é tão direta, embora os serviços que presta sejam igualmente indispensáveis. A sua influência, tal como a sua abrangência, são mais genéricas: valoriza desde logo as parcelas ainda não urbanizadas (daí, em parte, o valor atribuído ao solo urbano não infraestruturado); e reforça essa valorização quando a parcela assegura direitos, passando a lote urbano. Sendo que o seu contributo valorativo se divide pelas duas etapas, vamos admitir que pesa em ambas de forma idêntica; sublinhe-se que é uma mera hipótese e que, de facto, essa repartição pode variar de local para local.
Recorde-se que na infraestrutura geral há a considerar:
A cedência de terreno (cujo valor é traduzível na fórmula cL/cLmáx x 0,075 x I x C/m2ac).
E realização de obras (avaliadas em 12 % C/ m2ac).
Ir-se-ão considerar, então, 50 % destes dois valores
Dispomos agora dos elementos suficientes para (função dos custos, com lucro significativo, mas não excessivo) chegar a uma fórmula para avaliação de lote:
L = (S+U) x 1,3
L = {[(cL/ cLmáx x 0,15) x C] + [10 % C + (cL/cLmáx x 0,0375 x I x C) + 6 % C]} x 1,3/m2ac
L = [(cL/ cLmáx x (0,15 + 0,0375 x I) x 1,3 + 0,208] x C/m2ac
Considerando, para simplificação da fórmula, a edificabilidade abstrata I = 0,4 (valor próximo de edificabilidade média frequente), resulta L = [(cL/ cLmáx x 0,2145 + 0,208] x C/m2ac,
ou, simplificando ainda mais: L = 21 % x (1 + cL/cLmáx) x C/m2ac
...
4.2 - Regulamentação de compensações e encargos urbanísticos
É suposto que, articulado com plano municipal, o Município elabore e publique regulamentação complementar relativa a compensações e encargos urbanísticos, que inclua:
Para a perequação da edificabilidade/mais valias: o valor das compensações por edificabilidade concreta superior ou inferior à(s) edificabilidade(s) abstrata(s) estabelecida(s);
Para a perequação dos encargos:
O valor das compensações por cedências efetivas superiores ou inferiores à cedência média estabelecida (defendeu-se, atrás, que apenas a para infraestrutura geral fosse considerada);
A taxa relativa a infraestruturas urbanísticas, considerando e distinguindo infraestrutura local e infraestrutura geral.
Os valores de referência relativos a custos de urbanização e a valores fundiários apresentados no ponto 3 constituem suporte racional e justificação legal para a conceção e regulamentação pelos municípios dos encargos e compensações urbanísticos a suportar pelos promotores.
Recorde-se que se referenciam:
Todos eles, ao valor de C ("custo de referência" do m2 de construção estabelecido conforme Portaria 65/2019), o que permite a consequente atualização dos valores estabelecidos;
Sempre que justificável, aos valores dos coeficientes de localização (cL) estabelecido pelo CIMI e ao índice de edificabilidade abstrata estabelecido pelo plano (I), o que assegura uma adequada variação de valores em função do local e permite que as fórmulas possam ser aplicadas à generalidade do País.
Utilizando, então, as referidas fórmulas para as compensações:
Por m2 de edificabilidade concreta superior ou inferior à abstrata: (cL/ cLmáx x 0,15) x C
Por m2 de cedência efetiva superior ou inferior à cedência média: (cL/ cLmáx x 0,15) x I x C
Utilizando-as, também, para a fixação da taxa relativa a infraestruturas urbanísticas, justificam-se algumas observações preliminares:
A participação de um promotor nas correspondentes obras de urbanização deve considerar e distinguir (como atrás se justificou) infraestrutura local de infraestrutura geral.
Os encargos com obras de infraestrutura a suportar por promotor integram não apenas o pagamento de taxa, mas também a realização de obras de urbanização.
As obras de urbanização a suportar por cada operação urbanísticas não são proporcionais à respetiva edificabilidade, variam em função de pré-existências, necessidades e especificidades de cada local.
Mas o quadro legal obriga a um tratamento perequativo de todas as operações urbanísticas, as sistemáticas e as não sistemáticas, as que necessitam de realizar obras de urbanização e aquelas que apenas se aproveitam das já existentes.
Resultam de tais observações as seguintes ideias:
A participação de cada operação urbanística na infraestrutura geral deve ser proporcional à respetiva edificabilidade, igual para todas elas.
A participação no financiamento da infraestrutura local, mesmo que desigual, deve ser alguma; mesmo em operações já por elas servidas, seja por razões perequativas, seja ainda porque todas as infraestruturas exigem futuros investimentos na sua manutenção e reforço. Este desígnio pode ser assegurado através da fixação de um encargo mínimo com infraestrutura local, a suportar por todas as operações urbanísticas.
Nos casos em que o promotor realize obras de urbanização, o seu custo deve ser subtraído ao valor da taxa, podendo anulá-la. Evitam-se, assim, pagamentos duplos e tratamentos desiguais entre operações urbanísticas.
Estas opções, conjugadas com as fórmulas alcançadas no ponto 2, levam-nos a seguinte formulação de "taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas" (T):
T = Til (taxa pela infraestrutura local) + Tig (taxa pela infraestrutura geral), com
Til = (ac x 10 % C - OU) x fPil, sendo zero se da fórmula resultar valor negativo
Tig = (ac x 12 % C) x fPig
As siglas novas constantes na fórmula significam:
ac, a edificabilidade concreta em m2 de ac, licenciada, que exceda a preexistente
OU, o custo das obras de urbanização a cargo do promotor (em princípio infraestrutura local)
fPil e fPig fatores de decisão política, que podem variar de 0 % a 100 % e que justificam algumas observações.
Antes de mais, importa sublinhar que o município tem toda a legitimidade para imputar a cada operação urbanística a totalidade dos custos de construção inicial das correspondentes infraestruturas (locais e gerais), de forma proporcional à edificabilidade licenciada. Se for essa a sua opção, fPil e fPig terão, ambos, o valor de 100 %. Em municípios com significativa dinâmica imobiliária afigura-se mesmo ser essa a opção mais adequada, as mais valias criadas no processo de transformação urbana a suportarem os encargos que suscitam; justifica-se bem menos que seja o dinheiro de todos a suportar as mais-valias de apenas alguns. Já em municípios de fraca dinâmica imobiliária os referidos encargos, ainda significativos, podem ser muito dissuasores de investimento.
A fixação do fator fPil suscita, especificamente, as seguintes observações:
A sua fixação em 100 % é a única forma de uma equidade plena em todas as operações urbanísticas, já que um loteamento assume esses encargos.
Tal opção iria aumentar muito os encargos das operações isoladas, penduradas nas infraestruturas existentes, o que seria até muito adequado, na perspetiva do ordenamento do território, para os casos em que tais operações originam fragmentação e dispersão edificatória. Mas iria ter um forte impacto.
Se fPil for fixado em valor muito baixo, mantem-se uma fiscalidade urbanística que fomenta a desordem, fica por cumprir o princípio perequativo, o município aufere baixas receitas.
Ponderando todos estes argumentos, alguns de sinal contrário, sugere-se - sem esquecer que a decisão terá de ser eminentemente política - que não seja inferior a 50 %.
No que respeita ao fator fPig (infraestrutura geral) há a referir que:
Não se colocam neste domínio razões perequativas ou de racionalidade edificatória, já que se sugere que o valor a cobrar seja o mesmo para todas as operações urbanísticas.
Mas existem razões financeiras, a necessidade de o município dispor de verbas para assegurar as funções que lhe estão cometidas.
E são de sublinhar, sobretudo, questões económicas. Esta fixação de valor exige uma especial ponderação do mercado imobiliário de cada local. Considera-se mesmo que em muitos casos a solução adequada é a dos 100 % e em muitos outros a dos 0 %, função dos preços imobiliários praticados e das dinâmicas edificatória, económica, social e demográfica.
Em qualquer caso, seja qual for a decisão municipal, importa sublinhar que, para o fPil como para o fPig, a não imputação de 100 % aos promotores de operações urbanísticas significa que a parte restante terá de ser suportada pelo município ou, o mesmo é dizer, pelo contribuinte.
A fórmula sugerida terá então, pelo menos, um papel pedagógico, o de informar: o promotor, sobre a % do que paga relativamente ao encargo que origina; o cidadão em geral, sobre o destino que vai sendo dado aos impostos que vai pagando.
II.
Justificação das fórmulas adotadas relativas a valores fundiários
As fórmulas relativas a valores fundiários formulados no Ponto I constituem suporte racional e justificação legal para os adotados no presente Regulamento.
Recorde-se que:
Assentam na consideração e articulação de todo o quadro legal aplicável em Portugal, tendo por isso aplicabilidade na generalidade do território nacional;
Diferenciam o valor fundiário de cada local, considerando para tal o correspondente coeficiente de localização (cL) estabelecido pelo CIMI e, também, o índice de edificabilidade abstrata (I) estabelecido pelo plano que lhe for aplicável;
Asseguram a atualização automática dos valores estabelecidos, variando com C, o "custo de referência" do m2 de construção estabelecido conforme Portaria 65/2019, o qual se espera tenha atualizações anuais.
Ficam assim justificadas as fórmulas adotadas nos:
Artigo 5.º, n.º 1, relativo a compensação por défice ou excesso de edificabilidade:
CE = dae x (cL/cL máx. x 0,15) x C
sendo:
dae: a diferença, em m2 de ae, entre edificabilidade concreta e edificabilidade abstrata;
C: o "custo de referência" do m2 de ae estabelecido conforme Portaria 65/2019, de 19/02;
cL: o coeficiente de localização fixado para o local, no quadro do CIMI;
cL máx: o coeficiente de localização máximo fixado, para o País, no quadro do CIMI.
Artigo 7.º, n.º 1, relativo a compensação pecuniária por défice ou excesso de cedência para infraestrutura geral relativamente à cedência média devida:
CC = (AE x 0,4 - Ce) x [(cL/ cLmáx x 0,15) x I x C]
sendo:
AE, a edificabilidade contabilizada conforme alínea b), do n.º 2, do artigo 3.º;
Ce, a cedência efetiva para infraestrutura geral, em m2.
Artigo 10.º, n,º 2, a) e b), aplicável em permutas de compensação pecuniária por terreno:
a) Valor do solo urbano não infraestruturado: S/m2 = (cL/ cLmáx x 0,15) x I x C
b) Valor do solo urbano totalmente infraestruturado (localizado na faixa de 30 m contígua a via dotada de todas as infraestruturas): Si/m2 = [(cL/ cLmáx x 0,15) + 0,1] x I x C
Para cabal compreensão do alcance destas fórmulas, há que referir os valores atualmente em vigor nos correspondentes diplomas legais:
C = 710 (euro); cL varia, conforme os locais, entre 1,1 e 3,0; cLmáx = 3,5
Afigura-se útil, para eventuais pagamentos em espécie, calcular também o valor de lote urbano.
Para tal, segue-se o modelo de cálculo presente no "Texto base, de fundamentação geral", considerando valores específicos para o Porto, presentes no PDM e em cálculos apresentados no ponto III.
Reproduzindo o cálculo - assinalando (Porto) quando perante valores específicos:
Valor de lote = L = (S + U) x 1,3
sendo S o valor do solo não infraestruturado e U o custo/valorização das obras de urbanização.
S = (cL/ cLmáx x 0,15) x C/m2ac
U = OIL (custo das infraestruturas locais) + OIG (50 % do custo das infraestruturas gerais) + CIG (valor da cedência média devida para infraestrutura geral)
sendo que:
OIL = 10 %. C
OIG = 13 %. C (Porto, excluindo 50 % por se terem considerados afetos à área envolvente)
CIG = 0,4m2/m2ac (Porto) x (cL/ cLmáx x 0,15) x I x C = 0,06 x (cL/ cLmáx) x I x C
Resulta:
L = [0,299 + (0,195 + 0,078 x I) x (cL/ cLmáx)] x C
Dado que 0,078 x I tem impacto residual na fórmula pode considerar-se I = 0,7 (valor médio face ao artigo 136.º do PDM Porto)
Simplificando a fórmula:
L = [0,3 + 0,25 x (cL/ cLmáx)] x C
Fica então justificado o valor de lote urbano (com edificabilidade determinada e infraestruturas asseguradas, sem encargos urbanísticos adicionais).
Artigo 10.º, n.º 2, c): L/m2ae = [0,3 + 0,25 x (cL/ cLmáx)] x C
III.
Justificação da fórmula adotada para a taxa pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas
Considerando a metodologia descrita no "Texto base, de fundamentação geral" integrante deste documento (pontos 3.2 e 4.2), os valores dele resultantes são aqui assumidos como mera referência, a que se voltará.
Interessa, neste caso, chegar a valores padrão que traduzam os custos reais praticados e previstos no Município do Porto relativos a infraestrutura geral e a infraestrutura local.
Para tal:
Construiu-se um cenário sobre a nova edificabilidade que, excedendo a existente, irá ocorrer no Porto nos próximos 10 anos;
Consideraram-se os valores dos investimentos previstos para infraestrutura geral pelo PDM, incluindo obras novas e reabilitações profundas. E raciocinou-se sobre a % desses investimentos que seria razoável afetar à nova edificabilidade;
Calculou-se o custo médio da infraestrutura local/m2 de área de construção com base em amostra representativa de loteamentos, ocorridos nos últimos anos, que asseguraram a realização das correspondentes obras de urbanização.
Estimativa de nova edificabilidade em 2020-2029
A estimativa da nova edificabilidade prevista para os próximos 10 anos assenta na análise da ocorrida no decénio terminado em 2019.
O quadro seguinte organiza a informação disponível sobre a nova "Área de Edificação" no período 2010-2019. As respetivas notas referem hipóteses adotadas e cálculos efetuados para a contabilizar.
QUADRO 1
Estimativa da nova edificabilidade, 2010/2019
(ver documento original)
Fonte: CMP (DMGU)
(1) Admite-se que a Área Bruta de Construção das obras de Construção nova corresponde a 80 % da Área Total de Construção.
(2) Admite-se que a Área Total de Construção licenciada é equivalente à Área Bruta de Construção, no caso das obras de ampliação e de alteração/ampliação.
(3) Admite-se que a componente de ampliação corresponde a cerca de 20 % da área licenciada em obras de ampliação/alteração.
Note-se que os dados disponíveis relativos ao licenciamento de nova área edificada nem sempre são passíveis de serem obtidos de forma direta. Por um lado, encontram-se frequentemente agregados em operações que combinam alteração e ampliação, pelo que apenas parte da edificação contabilizada é nova. Por outro lado, referem-se à Área Total de Construção (ATC), quando o conceito utilizado no regulamento em vigor corresponde à Área Bruta de Construção (ABC), prevista na legislação em vigor e designada "Área de Edificação" no novo regulamento do PDM. A diferença entre os dois conceitos relaciona-se com o facto de a ATC incluir as caves dos edifícios (geralmente utilizadas para estacionamento), quando a ABC inclui apenas os pisos acima do solo.
Assim sendo, a informação disponível teve de ser ajustada, de modo a incorporar os conceitos utilizados no novo regulamento.
Em relação à Área Bruta de Construção, estima-se que esta será de cerca de 80 % da Área Total de Construção. Esta proporção é extrapolada a partir da dimensão média de um fogo (130 m2) e do espaço que lhe é reservado para o estacionamento e restante área em cave (cerca de 30 m2). Estima-se, deste modo, que no período 2010-2019 terão sido licenciados cerca de 980.000 m2 de Área Bruta de Construção, no que respeita à Construção Nova.
No caso das obras de ampliação, que envolvem pisos em cave, assumiu-se que a ATC coincide com a ABC.
No que respeita às obras que agregam alteração e ampliação, a informação proveniente dos serviços de Gestão Urbanística do Município permitem concluir que a parcela correspondente à ampliação equivale a cerca de 20 % da área total. Considerando que no período 2010-2019 foram licenciados 1.916.120 m2 de Área Total/Bruta de Construção, a estimativa para a componente de ampliação seria pouco superior a 380.000 m2.
Somando as várias parcelas, verifica-se que a estimativa da nova edificação construída no período 2010-2019 terá sido de cerca de 1,4 milhões de m2 de Área Bruta de Construção (ABC), 140.000 m2 por ano.
Sabe-se - e a informação presente no quadro demonstra-o bem - que a evolução do mercado imobiliário no decénio 2010-2019 foi marcada pelo contraste entre uma fase fortemente depressiva (sobretudo em 2013-2014, motivada pela crise financeira) e um momento de alta acentuada (valores particularmente elevados alcançados em 2018-2019, associáveis ao boom do turismo).
Em média ocorreu então uma nova "Área de Edificação" de 140.000m2 /ano. Vale a pena notar que, não considerando os 4 anos correspondentes às situações mais estremas, a média dos outros 6 anos (que poderemos considerar "normais") é da mesma ordem de grandeza.
O boom do turismo foi interrompido com a pandemia e não é expectável que regresse ao que era. Mas perspetiva-se uma próxima recuperação e não se aguarda nova crise financeira. Afigura-se razoável esperar, neste quadro, que o valor global de nova edificação no próximo decénio seja similar ao ocorrido no anterior.
Adota-se então, como estimativa da nova edificabilidade para 2020-2019, o valor de 1,4 milhões de m2 de área bruta de construção.
Custo de infraestrutura geral imputável à nova edificabilidade.
O cálculo do custo de Infraestrutura Geral a cargo da Câmara Municipal do Porto, a executar no período 2020-2029, tem por base as estimativas de investimento neste tipo de infraestruturas previstas no PDM.
A lista de tais investimentos consta no quadro seguinte.
Estimativa Investimento CMP para infraestrutura geral
(ver documento original)
Foram consideradas as despesas em novos arruamentos (excluindo o Programa de Arruamentos Locais) e a generalidade dos investimentos da Câmara em mobilidade, incluindo interfaces multimodais, redes cicláveis, pedonais e de transporte público, para além de metade da verba afeta a estacionamento dissuasor, que está parcialmente a cargo de privados.
Foi ainda contabilizada a construção e requalificação de espaços verdes e de equipamentos coletivos, a expansão e requalificação de ecocentros, o programa de tratamento de águas residuais e ainda a construção de um novo reservatório, de um exutor e de um intercetor na frente marítima. Com exceção de parte da rede fina de espaços públicos, de utilização mais localizada, os investimentos na requalificação do espaço público foram igualmente contemplados. Não foram incluídos os investimentos em habitação (incluindo a renovação da envolvente ao parque Público de Habitação Municipal), assim como as infraestruturas de caráter mais localizado, como a instalação de painéis solares em edifícios municipais ou a expansão da rede de fibra ótica e de telecomunicações sem fios.
O volume de investimento previsto no PDM para estas infraestruturas gerais, desejavelmente a concretizar pela Câmara Municipal do Porto no próximo decénio, ascende a cerca de 516 milhões de euros.
Contudo, não será razoável afetar à nova edificação que irá ocorrer no próximo decénio a responsabilidade pela totalidade deste investimento.
Tal opinião assenta, desde logo, no facto do Porto desempenhar uma função peculiar, posicionando-se no centro de uma Área Metropolitana com cerca de 1,7 milhões de habitantes, de que constitui o principal polo de emprego e estudo, para além de albergar um grande número de equipamentos e serviços públicos e privados de escala metropolitana e mesmo regional. Segundo o Inquérito à Mobilidade realizado em 2017, 61,4 % das deslocações por motivo de trabalho que têm o Porto como destino são intermunicipais, o mesmo acontecendo com 55,8 % das deslocações por motivo de estudo e 32,7 % das deslocações por motivo de compras e lazer. Assim, afigura-se razoável que ao imobiliário da Cidade seja afeto apenas 50 % do investimento com infraestrutura geral.
De considerar, ainda, que os investimentos elencados irão servir a nova edificação, mas também a existente. É verdade que a nova edificação irá também ela utilizar a infraestrutura existente, mas não haverá total proporcionalidade entre nova infraestrutura geral e nova edificação, já que o programa para a primeira é ambicioso e que a segunda, em cidade muito consolidada, representa apenas um incremento de 4 %. Assim, afigurou-se razoável afetar à nova edificação o financiamento de 50 % do afeto ao imobiliário da Cidade, ou seja, 25 % do total.
Chega-se, assim, a um valor de 25 % de um investimento de 516 milhões de euros em infraestrutura geral, o qual deverá ser afeto aos 1,4 milhões de m2 de nova área bruta de construção, expectável para o próximo decénio. Resulta 92 (euro)/ m2abc.
Vale a pena comparar este valor, a que os critérios expostos nos conduziram, com o "custo de referência para as infraestruturas gerais" identificado no "Texto base de fundamentação geral", este calculado para várias cidades médias e utilizando métodos diversos: 12 %.C, o que a valores atuais se traduz em 85 (euro)/ m2abc.
A proximidade entre os dois valores valida-nos, de alguma forma, os critérios adotados.
Ser um pouco superior, no Porto, relativamente a cidades médias portuguesas, é totalmente justificável.
Como valor de referência para o custo padrão da infraestrutura geral/ m2ae adota-se então o valor de 13 % C.
Custo de infraestrutura local imputável à nova edificabilidade
Para conhecer o custo padrão da infraestrutura local selecionou-se uma amostra de loteamentos representativos das dinâmicas e soluções urbanísticas ocorridas no Porto ao longo das duas últimas décadas. Tal amostra é apresentada no quadro seguinte.
Custos das infraestruturas urbanísticas numa amostra representativa de loteamentos
(ver documento original)
O cálculo /m2abc traduz o quociente entre a estimativa orçamental dos custos com infraestruturas locais e a área bruta de construção previstas em cada loteamento. Sendo a amostra constituída por loteamentos aprovados em diferentes momentos, as estimativas orçamentais foram atualizadas para preços de 2020, tendo sido aplicado um deflator calculado com base na inflação acumulada entre o momento da aprovação e este último ano.
Os resultados apresentados no quadro permitem constatar que, em média, o custo das infraestruturas urbanísticas ascendeu, a preços de 2020, a 68 (euro)/m2 de área bruta de construção.
Note-se que este valor é praticamente igual ao "custo de referência para as infraestruturas locais" identificado no "Texto base de fundamentação geral", o qual foi calculado para várias cidades e utilizando métodos diversos.
Note-se ainda, conforme é sublinhado no citado texto, o que estabelece o Código de Expropriações: um solo totalmente infraestruturado (ou seja, servido de infraestruturas locais) goza de uma sobreavaliação de 10 % C (71(euro)/m2ac, a valores atuais).
Como valor de referência para o custo padrão da infraestrutura local/ m2ae pode então adotar-se com segurança os 10 % C.
Fórmula adotada para a TMI
A fixação de encargos urbanísticos assenta, como estipula o PDM, em cálculos rigoroso, atrás apresentados.
Deles se conclui que o custo de construção inicial das infraestruturas, distinguindo locais (IL) e gerais (IG), se traduz em:
IL/ m2ae = 10 % C; IG/ m2ae = 13 % C
A valores atuais, somando as duas, tal corresponde a 163(euro)/ m2ae.
Este valor constitui um teto, o do valor máximo que o Município poderia legitimamente imputar às operações urbanísticas. É assumido, assim, como um valor de referência, a partir do qual se organiza a decisão municipal sobre o que deverá ser o valor da taxa.
Sublinhe-se antes de mais que, para assegurar o imperativo perequativo, a decisão sobre o valor a fixar deve considerar todo o tipo de operações, devendo incidir sobre todas elas, na proporção da respetiva edificabilidade.
Sublinhe-se, ainda, que os encargos urbanísticos podem ser assumidos através de prestação pecuniária, mas também através da realização de obras de urbanização. Para uma distribuição perequativa de encargos é o somatório que interessa considerar. Daí que ao valor estabelecido como referência para a TMI se deverá descontar o custo das obras de infraestrutura que a operação urbanística irá realizar. Em operações que assumam a totalidade do custo de infraestruturas que lhe é imputável o valor da taxa TMI deverá ser nulo.
Confrontando os custos reais (calculados) com os encargos urbanísticos que as operações urbanísticas têm vindo a suportar, conclui-se que estas apenas assumem uma parte do custo total, parte pequena em muitos casos.
Uma TMI que imputasse às operações urbanísticas a totalidade do correspondente custo de infraestruturas traduzir-se-ia em aumentos muito expressivos, havendo a distinguir:
Operações que asseguram obras de urbanização e cedências de terreno, relativamente às quais o aumento de encargos urbanísticos seria da ordem dos 50 % (o que se explica porque, mesmo estas, poucas vezes suportarem custos de infraestrutura geral);
Operações que não integram nenhuma obra de urbanização e que atualmente apenas pagam uma taxa de valor insignificante (face ao custo real), nas quais o aumento poderia atingir os 500 %.
Recusando aumentos desta ordem, mas sem abandonar o referencial de racionalidade e o imperativo perequativo, a TMI fixada adota um conjunto de reduções referenciadas aos custos reais.
Em concreto, e sem prejuízo de serem asseguradas as obras de urbanização de que cada operação necessite, reduz para 2/3 o valor calculado como referência para infraestrutura local e reduz para 1/3 o valor calculado como referência para infraestrutura geral.
IL/ m2ae = 2/3 x 10 % C; IG/ m2ae = 1/3 x 13 % C
O somatório reduz-se então para 11 % C, 78(euro)/ m2ae a valores atuais.
Balanço global
Partiu-se, então, de um cálculo rigoroso de custos e valores.
Utilizando-os como valores de referência adotaram-se reduções e isenções que evitam o aumento brusco de encargos e favorecem operações que se pretendem especialmente incentivar, sem abandonar o objetivo de caminhar para uma distribuição perequativa de custos e de mais-valias.
A redução de maior impacto foi a relativa aos valores de referência estabelecidos para a TMI. Dela resulta, desde logo, que a generalidade das operações que assegurem obras de urbanização terão encargos urbanísticos de valor similar aos que atualmente suportam.
Uma segunda medida visa o favorecimento e incentivo de obras de reabilitação e de pequenas intervenções de qualificação e/ou de colmatação do existente. Para tal:
Os encargos urbanísticos são reportados ao aumento da área de edificação; dito de outra forma, ficam isentas as obras de reabilitação ou renovação sem aumento da área de construção.
E, ainda, "para fomento de pequenas intervenções de qualificação do existente, todas as operações urbanísticas gozam de redução na generalidade dos encargos urbanísticos, através da dedução de 150m2 na edificabilidade constante nas respetivas fórmulas".
Um terceiro grupo de reduções procura incentivar operações que por motivos diversos se pretendem fomentar. Em concreto:
Operações oneradas por condicionantes patrimoniais;
Operações a que seja reconhecida uma significativa qualidade ambiental e energética;
Edificabilidade afeta a habitação acessível, habitação a custos controlados e/ou a habitação social;
Operações que integrem espaços verdes privados de dimensão e características adequadas ao lazer, afetos a uma garantida utilização pública;
E, genericamente, outras às quais a Assembleia Municipal reconheça especial interesse ambiental, económico, cultural e/ou social.
Uma última medida, de carater transitório, evita aumento brusco de encargos nos casos em que, não obstante as várias reduções, ainda iriam acontecer. A aplicar de forma decrescente até final de 2024, traduz-se, em 2021, na redução em 40 % do somatório dos valores fixados
Do conjunto de todas estas reduções e isenções resulta então, genericamente, para 2025, quando comparado com o que está em vigor:
Para as operações que assegurem obras de urbanização, encargos de valor similar aos que atualmente suportam;
Para operações urbanísticas de pequena dimensão, anulação ou forte diminuição dos encargos atuais;
Para as operações com acréscimo significativo de edificabilidade e que não suportem obras de urbanização, aumentos significativos que, cumprindo o imperativo da perequação de encargos, as aproximem das primeiras.
Neste período, entre 2021 e 2025, um processo de transição, com crescente nivelamento entre os vários tipos de operações urbanísticas, de que resultarão, logo em 2021, valores um pouco acima ou abaixo dos atualmente praticados.
(1) Não considerando os números 8, 9 e 10 do artigo 26.º, respetivamente as "especiais condições do local", as "despesas a considerar no reforço das infraestruturas existentes" e o "fator corretivo pela inexistência do risco e do esforço inerente à atividade construtiva".
(2) Carvalho, J. (coord.) (2013) Ocupação Dispersa: Custos e benefícios à escala local. ISBN 978-989-98156-0-5. Direção-Geral do Território.
(3) Ver Jorge Carvalho, 2003, "Ordenar a Cidade", pg 428 a 432
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