Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:
A Companhia Agrícola da Barrosinha intentou contra o Estado a presente acção de processo ordinário, articulando, em resumo, o seguinte:
Comprou, por escritura de 30 de Novembro de 1953, a Herdade da Arcebispa, sita em Alcácer do Sal;
O Estado arroga-se a qualidade de senhorio directo dessa Herdade e exigi-lhe as prestações do foro que afirma estarem em dívida;
Mas a herdade sempre foi livre e alodial;
Nunca pagou qualquer foro;
Ainda que assim não fosse, o pretendido domínio directo estava prescrito há muitos anos.
Pediu a condenação do Estado a reconhecer a Herdade como livre e alodial, porque sempre assim foi, ou, pelo menos, pela prescrição alegada.
O Estado defendeu-se por excepção e por impugnação.
Quanto àquela disse:
O questionado domínio directo foi arrolado para o Estado, em harmonia com o disposto no artigo 45.º do Decreto-Lei 30615, de 25 de Julho de 1940, tendo pertencido anteriormente à Mitra Patriarcal da Sé de Lisboa;
E, nos termos do artigo 4.º do Decreto-Lei 34565, de 2 de Maio de 1945, só perante a Direcção-Geral da Fazenda Pública se pode provar a sua inexistência ou extinção.
Concluiu por pedir a absolvição da instância, por se verificar a incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria para conhecer do pedido.
Na tréplica alterou-se a contestação, no sentido de que o arrolamento se havia feito em 1859, por virtude das leis de desamortização.
O saneador julgou o tribunal competente, mas a Relação, em agravo interposto pelo Ministério Público, revogou aquele despacho e mandou proferir outro declarando incompetente o tribunal comum.
Do respectivo acórdão agravou a autora, tendo este Supremo Tribunal de Justiça concedido provimento ao recurso, revogado o acórdão da Relação e confirmado a competência, para o efeito, do tribunal civil de Alcácer do Sal (Boletim do Ministério da Justiça, n.º 84, p. 431).
Do acórdão do Supremo recorreu o digno agente do Ministério Público para o tribunal pleno, alegando estar o mesmo em oposição com o de 11 de Julho de 1952, publicado a p. 291 do n.º 32 do Boletim do Ministério da Justiça.
Em novo acórdão, proferido a fl. 234, houve-se por verificado o fundamento invocado para o recurso, que por isso foi admitido.
A decisão justificou-se nos termos seguintes:
O § 2.º do artigo 4.º do citado Decreto-Lei 34565 dispõe que:
a) Constitui presunção legal da existência de um domínio directo o seu arrolamento em conformidade com a Lei da Separação ou das leis de desamortização, desde que não haja reclamação nos termos de direito;
b) A estabelecida presunção só pode ilidir-se perante a Direcção-Geral da Fazenda Pública.
O acórdão de 1952, interpretando aquele texto legal, decidiu que a capacidade jurisdicional dos tribunais comuns para conhecer da extinção dos domínios directos assim arrolados se acha limitada e sofre a restrição imposta pelo indicado parágrafo, de modo que os tribunais comuns são agora incompetentes para apreciar e julgar semelhantes causas.
Pelo contrário, o acórdão proferido nos presentes autos decidiu:
Não tendo a Direcção-Geral da Fazenda Pública funções judiciais, não sendo um tribunal especial e menos ainda um tribunal comum, não tem, em princípio, competência, pelo menos competência exclusiva, para julgar se o discutido domínio directo ainda subsiste ou não.
Bem poderiam as partes, por isso ser da sua conveniência para uma rápida e económica, solução, sujeitarem-se ao veredicto da Direcção-Geral.
Mas bem podem igualmente optar pela jurisdição própria, pelo tribunal comum, se isso lhes oferece mais garantia ou se lhes dá maiores vantagens.
Em suma, a lei não pretendeu privar as partes dos direitos que confere a todos os cidadãos, facultando-lhes os tribuais ordinários, e os especiais para neles fazerem dirimir as suas demandas.
Como se deixa ver, cada um dos acórdãos interpretou por forma diferente e oposta o mesmo preceito de lei, que, segundo uns, impõe o julgamento obrigatório, e, segundo outro, o julgamento facultativo pela Direcção-Geral da Fazenda Pública.
Pelo acórdão de 1952 as partes jamais terão o direito de recorrer aos tribunais; pelo acórdão recorrido esse direito é sempre absolutamente livre.
A oposição dos dois acórdãos sobre a mesma questão de direito é, nestes termos, manifesta, e por isso se teve como averiguada e agora novamente se reconhece, em conformidade com o disposto no § único do artigo 767.º do Código de Processo Civil.
Além das soluções apontadas, outra se tem adoptado: a da exclusiva competência dos tribunais comuns.
Temos, portanto, que, interpretando o artigo 4.º e seu § 2.º do Decreto-Lei 34565, se tem julgado em três sentidos:
1.º Exclusiva competência dos tribunais;
2.º Exclusiva competência da Direcção-Geral da Fazenda Pública;
3.º Dupla competência daqueles e desta.
Reputamos absolutamente certo que o tribunal pleno poderá assentar livremente na doutrina que melhor se lhe afigure, não ficando, assim, sujeito tão-sòmente a seguir a do acórdão recorrido ou a do acórdão invocado pelo recorrente.
Na orientação da exclusiva competência dos tribunais ordinários julgou recentemente este Supremo Tribunal (Acórdão de 17 de Maio de 1960, proferido no agravo n.º 58270, vindo da Relação de Lisboa, Boletim, n.º 97, p. 299).
Deste acórdão, que também está em oposição com os dois anteriormente mencionados, foi interposto recurso para o tribunal pleno, achando-se o respectivo processo suspenso até decisão final nos presentes autos.
Tudo visto e devidamente considerado, cumpre decidir.
Convém transcrever o artigo 4.º e o seu § 2.º do Decreto-Lei 34565:
Art. 4.º A cobrança coerciva dos foros de que o Estado seja senhorio directo terá por base a certidão passada nos termos do artigo 35.º do Código das Execuções Fiscais, e a prova do seu domínio directo será feita nos termos gerais de direito, designadamente os do artigo 1960.º do Código Civil, para os emprazamentos de pretérito.
...
§ 2.º O arrolamento, nos termos da Lei da Separação ou das leis de desamortização, quando não haja sido reclamado nos termos de direito, constitui presunção legal da existência do domínio directo arrolado, só elidível pela clara demonstração da sua inexistência ou extinção realizada perante a Direcção-Geral da Fazenda Pública, demonstração essa que não pode incluir prova testemunhal.
A redacção destes comandos legais não é muito feliz.
Há que o reconhecer, mas o breve e claro relatório que precede o decreto fornece elementos para a interpretação correcta da sua parte dispositiva.
O legislador começa por dar conta da necessidade de impedir que alguns bens fiquem indefinidamente no património do Estado, sem qualquer utilidade para ele.
Refere as medidas já tomadas nesse sentido e em cuja orientação cumpre prosseguir.
Num segundo ponto diz: «Aproveita-se a oportunidade para resolver mais algumas dificuldades com que se luta na administração do património do Estado».
Providencia-se depois sobre registo de prédios em nome do Estado, «mas só em relação a casos em que o seu domínio e posse são manifestos».
Expressivamente se escreveu a tal respeito: «... não pode admitir-se que para tanto o Estado tenha de pejar os tribunais com numerosas acções declarativas quanto a prédios que por vezes estão desde tempos imemoriais na sua posse e que ninguém, certamente, pensará em lhe disputar».
O ponto 4 do relatório trata da cobrança coerciva de foros dos domínios directos do Estado.
Fala-se na necessidade de realizar uma cobrança económica e produtiva, mas logo se acrescenta: «Tem-se em todo o caso o devido respeito pelos direitos dos particulares, a quem se asseguram os meios de oposição indispensáveis».
Destes princípios, assim enunciados com toda a clareza, resulta o firme propósito de o Estado se colocar em pé de igualdade com os particulares.
O Estado proclama que tão-sòmente pretende fazer administração activa e inteligente dos bens em que o seu domínio e posse são manifestos desde tempos imemoriais e que ninguém pensa em lhe disputar; que tem o devido respeito pelos particulares, assegurando-lhes os indispensáveis meios de oposição.
Em parte alguma o Governo afirma a necessidade de tirar aos tribunais a função de julgar as acções em que o Estado seja litigante, ou o propósito de atribuir à Direcção-Geral da Fazenda Pública competência para julgar.
Seria, por isso, altamente ofensivo supor que sob tão inequívocas e honestas considerações se pretendeu subtrair a tribunais imparciais e independentes o julgamento de determinados pleitos do Estado, conferindo-o a funcionários que não se encontram nas condições dos magistrados judiciais.
Não: o Governo pretendeu apenas, como ele próprio expressamente afirma, não pejar os tribunais com questões inúteis, quando haja documentos decisivos e quando ninguém pense em disputar os direitos do Estado.
Bem se compreende e justifica que em tais circunstancias o dono dos domínios directos procure entender-se directamente com os donos dos domínios úteis para se chegar a soluções que a todos satisfaçam.
Mas se essa não é a hipótese, se não é possível conciliar divergências, se há necessidade de pleitear, por falta de documentos, por serem insuficientes ou por os particulares contestarem os direitos do Estado, então impõe-se a intervenção dos tribunais e perante eles será inevitável a livre produção de todos os meios de prova.
Por esta forma se deverá interpretar a lei, em harmonia com o que consta do seu próprio relatório.
Outra interpretação, no sentido de transferir para a Direcção-Geral da Fazenda Pública a competência de decidir determinados pleitos em que o Estado fosse parte, não seria razoável nem legítima, por partir do princípio de que um órgão da soberania - o Governo - atentava contra a função própria e exclusiva de outro órgão da soberania - os tribunais (artigos 71.º e 116.º da Constituição Política da República Portuguesa).
Ficou sobejadamente demonstrado que a lei, devidamente interpretada, não é inconstitucional, e se o fosse não poderiam os tribunais aplicá-la, por expressa disposição do artigo 123.º do diploma citado.
A Direcção-Geral da Fazenda Pública não é um tribunal, nem o Exmo. Director-Geral um magistrado judicial.
E, como escreve Marcelo Caetano, «sem independência e imparcialidade não há justiça nos tribunais» (A Constituição de 1933, 2.a edição, p. 148).
Além do exposto, muitas outras considerações se têm invocado em diversos julgados no sentido da exclusiva competência dos tribunais ordinários.
Citaremos algumas.
O próprio artigo 4.º do Decreto-Lei 34565 determina que «a prova do domínio directo do Estado será feita nos termos gerais de direito», o que, evidentemente, implica o recurso aos tribunais comuns.
Em regra, a demonstração de o domínio directo se achar extinto por prescrição só poderá fazer-se através da prova testemunhal, que não é admissível perante a Direcção-Geral da Fazenda Pública.
Ora, como determina o artigo 12.º do Código Civil, toda a lei que reconhece um direito legitima os meios indispensáveis para o seu exercício.
O § 2.º do artigo 4.º do Decreto-Lei 34565 é uma disposição de direito substantivo, pois dá vida e fixa o valor a um meio de prova que não existia.
E, sendo assim, conforme se nos afigura manifesto, não pode atribuir-se-lhe efeito retroactivo, por o não permitir o artigo 8.º do Código Civil.
Também o artigo 1686.º deste código declara que «a prescrição é aplicável aos prazos, da mesma forma que o é aos outros bens imobiliários».
Portanto, em face destes dois preceitos legais, não é lícito ao Estado invocar o Decreto-Lei 34565 para fazer renascer um domínio directo que se tenha extinguido por prescrição à data da publicação daquele diploma.
Como bem se pondera no parecer do Exmo. Procurador da República da Relação de Lisboa de 21 de Junho de 1950, «não é harmónico com os princípios gerais do direito o estabelecimento de um regime que proíba o emprego da prova testemunhal para a demonstração dos casos da extinção de um direito, designadamente para os casos de prescrição, em que a perda do direito do senhorio resulta da aquisição positiva do mesmo direito por outrem, nem a afectação da decisão a um órgão administrativo, quando se trate de casos que imponham o uso de todos os elementos e seu julgamento».
A lei civil é igual para todos (artigo 5.º da Constituição Política e artigo 7.º do Código Civil).
O Estado, quando recorre aos tribunais como mero particular, está sujeito, em regra, àquele princípio fundamental, e por isso não se justificaria que inibisse a parte contrária de fazer uso de um meio de prova de que porventura dependesse a demonstração do seu direito e que as leis facultam a todos os litigantes.
Ao estabelecer a hierarquia das nossas leis, há que distinguir, antes de mais, entre lei constitucional e leis ordinárias ou comuns.
A lei constitucional é, por definição, a lei que tem mais alto valor e que, portanto, não poderá ser contrariada por nenhuma outra, sob pena de inconstitucionalidade.
Preceitua o artigo 123.º da nossa Constituição:
Nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar leis, decretos ou quaisquer outros diplomas que infrinjam o disposto nesta Constituição ou ofendam os princípios nela consignados.
Ora a interpretação que o citado Acórdão de 11 de Julho de 1952 atribui ao § 2.º do artigo 4.º do Decreto-Lei 34565 no sentido de os tribunais serem incompetentes para apreciar e julgar as causas ali referidas e de a competência para essas causas pertencer ùnicamente à Direcção-Geral da Fazenda Pública ofenderia o disposto no artigo 116.º da Constituição, que só aos tribunais atribui a função judicial.
Por isso, a orientação predominante nas instâncias e no Supremo tem sido no sentido de que as duas leis não estão em conflito e de que, como se diz no recente Acórdão deste Supremo Tribunal de 17 de Maio de 1960, «o que se pretendeu criar foi uma competência de índole administrativa para eliminar dos bens do Estado domínios directos, cuja inexistência ou extinção fosse manifesta em face de prova documental, a prova por que se determinam, em regra, as resoluções dos serviços administrativos do Estado».
Continua o referido acórdão: «Assim, aquele parágrafo exprime que, enquanto não for desfeita, por prova documental, a presunção da existência dos domínios directos resultante do arrolamento os serviços do Estado, terão esses domínios como existentes, para efeito da cobrança. Sobre isso paira a competência dos tribunais para julgar em última análise as questões entre os particulares e o Estado acerca dos domínios directos arrolados como pertença deste».
Os Acórdãos deste Supremo Tribunal de 17 de Julho e 18 de Dezembro de 1959 (Boletim do Ministério da Justiça, n.º 89, p. 470, e n.º 92, p. 397) aproximam-se muito desta orientação ao declararem que o discutido parágrafo não é contrário ao artigo 116.º da Constituição, visto apenas ter estabelecido «o prévio uso do processo administrativo como condição de recurso ao tribunal».
Estes dois acórdãos também não consideram a Direcção-Geral da Fazenda Pública como tribunal com funções judiciais, incumbindo-lhe apenas verificar a existência de certos domínios directos para efeitos de cobrança.
Fica livre às partes recorrer aos tribunais ordinários e fazerem aí, por todos os meios legais, a demonstração dos seus pretendidos direitos.
Por todos os fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso e formula-se o seguinte assento:
O § 2.º do artigo 4.º do Decreto-Lei 34565, de 2 de Maio de 1945, não confere à Direcção-Geral da Fazenda Pública competência exclusiva para decidir sobre a existência ou extinção dos domínios directos do Estado arrolados nos termos da Lei de Separação ou das leis de desamortização. Podem as partes sujeitar as questões sobre existência ou extinção de domínios directos em tais condições a decisão da referida Direcção-Geral ou a decisão dos tribunais comuns.
Sem custas, por elas não serem devidas pelo recorrente.
Lisboa, 18 de Outubro de 1960. - Campos de Carvalho - F. Toscano Pessoa - Pinto de Vasconcelos - Anselmo Taborda - Agostinho Fontes - Eduardo Coimbra - Mário Cardoso - Dá Mesquita - Sousa Monteiro (vencido em parte. Tenho por certo que com a disposição do § 2.º do artigo 4.º do Decreto-Lei 34565 não se pretendeu tirar aos tribunais comuns, em absoluto, a competência para conhecer da matéria aí mencionada. Mas quis-se - e isso era constitucionalmente possível - condicionar a competência dos tribunais comuns à prévia apreciação da referida matéria pela Direcção-Geral da Fazenda Pública, mediante processo administrativo. A meu ver, o assento deveria declarar que os tribunais comuns não podiam conhecer da matéria a que se refere aquele § 2.º sem que a Direcção-Geral se pronunciasse prèviamente sobre ela) - Lopes Cardoso (vencido. Votei a competência contenciosa exclusiva dos tribunais comuns, embora a acção aí proposta possa ou deva ser precedida de reclamação administrativa perante a Direcção-Geral da Fazenda) - Barbosa Viana (vencido. Não concordei, nem com a fundamentação, nem com a formulação, como se mostra feita, do assento. Neste, deveria firmar-se expressamente a doutrina de que, à face do texto do § 2.º do artigo 4.º do Decreto-Lei 34565, sòmente poderá ser feita perante os tribunais a elisão da presunção ali estabelecida quando seja possível patentear-se o caso de que tal presunção só podia ser elidida por meio de produção de prova testemunhal) - Carlos de Miranda (vencido pelos fundamentos do voto do Exmo. Conselheiro Sousa Monteiro) - (Não assina o Sr. Conselheiro Morais Cabral, que não está presente, mas que tem o seu voto de conformidade, como consta do livro de lembranças - Campos de Carvalho).
Está conforme.
Secretaria do Supremo Tribunal de Justiça, 29 de Outubro de 1960. - O Secretário, Joaquim Múrias de Freitas.
