Acórdão 319/2003/T. Const. - Processo 49/2003. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - 1 - João dos Santos Rebelo intentou, junto do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, recurso contencioso de declaração de nulidade ou anulação de três despachos do presidente da comissão instaladora do município da Trofa, datados de 29 e 30 de Setembro e 14 de Outubro de 1999: no primeiro, havia-se declarado nulo o acto de emissão pela Câmara Municipal de Santo Tirso de um alvará de licença de construção; no segundo, havia-se ditado o embargo das obras de demolição de um edifício e construção de uma divisória entre propriedades; no terceiro, ditara-se o embargo das obras de construção destinadas a acolher um posto de abastecimento de combustíveis.
Na resposta (fls. 213 e seguintes), o presidente da comissão instaladora do município da Trofa sustentou que o recurso contencioso deveria ser considerado totalmente improcedente.
O recorrente alegou (fls. 272 e seguintes) e, por fim, o Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso (fls. 333 e seguintes).
2 - Por sentença de 8 de Fevereiro de 2001 (fls. 347 e seguintes), o juiz do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto negou provimento ao recurso contencioso.
Nesta decisão concluiu-se que "o acto de emissão do alvará de licença de construção n.º 597-P pela CMST é efectivamente nulo - v. artigo 133.º, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo (CPA) -, nulidade essa que podia ser invocada e declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal - v. artigo 134.º, n.º 2," e que, "assim, o presidente da CIMT, ao declarar a nulidade da emissão do alvará de licença de construção, limitou-se a cumprir a lei e, ao fazê-lo, bem como ao proferir os dois actos recorridos subsequentes a esse, agiu com correcta ponderação dos pressupostos de facto e no uso de legítima competência".
3 - Inconformado, João dos Santos Rebelo interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (fl. 357), tendo nas alegações respectivas (fls. 359 e seguintes) formulado as seguintes conclusões:
"[...]
XXIII - Ainda que se considere que, à data da emissão do alvará, deveria ele ser emitido pela comissão instaladora do município da Trofa, visto que o processo se mantinha na Câmara Municipal de Santo Tirso, no que respeita ao recorrente, é legítima e legal a sua emissão por esta entidade.
XXIV - De todo o modo, nunca a sua emissão pela Câmara Municipal de Santo Tirso poderia inquinar o alvará de 'nulidade'.
[...]
XXXIV - As normas em que se baseou a sentença recorrida, em especial o artigo 134.º, n.º 2, do CPAS, são mesmo inconstitucionais, nos termos expostos.
XXXV - Violou assim o acto recorrido, nomeadamente os artigos 3.º, 4.º, 5.º, 6.º, 6.º-A, 7.º, 10.º, 30.º, 32.º, 42.º, 132.º, 133.º, 134.º e 142.º (em especial o seu n.º 2) do CPA; o artigo 3.º da ETAF; os artigos 5.º, 12.º e 13.º da Lei 48/99; os artigos 52.º e 53.º do Decreto-Lei 100/84; os artigos 2.º e 62.º do Decreto-Lei 445/91; a Lei 83/99, de 14 de Dezembro; o artigo 668.º do CPC; bem como os artigos 1.º, 2.º, 3.º, 12.º, 13.º, 62.º, 111.º, 182.º, 202.º, 235.º, 266.º, n.º 2, e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
[...]"
A entidade recorrida também apresentou alegações (fls. 420 e seguintes), nas quais concluiu, entre o mais, que "[a] possibilidade de um órgão administrativo declarar a nulidade de um acto administrativo não ofende qualquer norma ou princípio constitucional, pois esses actos são configurados como actos administrativos e passíveis de recurso para os tribunais" (cf. conclusão n.º 19).
O representante do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, por seu lado, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (fl. 445).
4 - Por acórdão de 10 de Julho de 2002 (fls. 447 e seguintes), o Supremo Tribunal Administrativo negou provimento ao recurso, nos seguintes termos:
"[...]
3 - Alega o agravante que, mesmo que assim fosse, isto é, que a emissão daquele alvará fosse nula, certo é que uma câmara municipal não pode revogar nem declarar nulos actos praticados por outra câmara municipal, por carecer de poderes, legitimidade e competência para tanto, e que, sendo assim, o acto ora impugnado, que declarou nula essa emissão, não pode subsistir na ordem jurídica.
Todavia, não é assim.
Nos termos do n.º 2 do artigo 134.º do CPA, 'a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal'.
Tem sido discutida a questão de saber se, com base nesta disposição, qualquer instância administrativa, nomeadamente uma câmara municipal, poderá declarar a nulidade de um qualquer acto, mormente se este não for da sua autoria.
[...] em qualquer das leituras que se possa fazer do transcrito preceito, no caso sub judicio a autoridade recorrida podia declarar nulo [...] o acto de emissão do alvará ora em causa, apesar de o mesmo ter sido praticado por uma outra câmara, pois que tal declaração era consentida pela disciplina do citado dispositivo.
Essa declaração de nulidade não era, pois, ao contrário do que se alega, da exclusiva competência de um tribunal ou da câmara municipal que o praticou e, porque, assim, a mesma não só não está inquinada de vício de usurpação de poderes como também não sofre de erro nos pressupostos de facto e de direito.
[...]"
João dos Santos Rebelo ainda pediu a aclaração deste acórdão (fls. 470 e seguintes), mas o requerido foi indeferido, por inexistir matéria a aclarar (fls. 495 e seguinte).
5 - João dos Santos Rebelo interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, pretendendo "a apreciação da inconstitucionalidade da norma do artigo 134.º, n.º 2, do CPA, na interpretação que lhe foi conferida no acórdão recorrido, nomeadamente ao considerar que, ao abrigo deste preceito legal (artigo 134.º, n.º 2, do CPA), qualquer entidade administrativa pode declarar nulos quaisquer actos praticados por outra entidade", por violação "dos mais elementares princípios de um Estado de direito democrático" (fls. 499 e seguintes).
O recurso foi admitido por despacho a fl. 505.
6 - Nas alegações (fls. 509 e seguintes), concluiu assim o recorrente:
"[...]
II - A entidade recorrida sofre de absoluta ilegitimidade ou incompetência para revogar ou declarar nulo um acto de outra entidade administrativa - Câmara Municipal de Santo Tirso.
III - De facto, os actos da C. M. de Santo Tirso, como ente público, gozam também de presunção de legalidade com igual força.
IV - Os actos desta entidade só poderiam ser revogados pela entidade que os praticou ou pela entidade tutelar ou declarados nulos pelos tribunais.
IV - Uma câmara municipal não pode revogar um acto (actos) de outra câmara municipal nem pode declará-lo nulo.
V - A declaração administrativa (erga ommes) da nulidade de um acto pressupõe um procedimento que conta perante ou no confronto do seu autor ou de órgão que esteja em posição supra-ordenada em relação a ele (em termos de legalidade).
VI - Outros órgãos poderão desaplicar o acto num caso concreto sob a sua alçada, mas não declará-lo nulo em termos vinculativos para a autoridade que o praticou ou para terceiros, para tribunais, etc.
VII - O artigo 134.º, n.º 2, do CPA, na interpretação dada pelo douto acórdão recorrido, está assim ferido de nulidade nos termos expostos.
VIII - Violou assim o acto recorrido, nomeadamente os artigos 1.º, 2.º, 3.º, 12.º, 13.º, 62.º, 111.º, 182.º, 202.º, 235.º, 266.º, n.º 2, e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
Termos em que deve conceder-se provimento ao presente recurso, com todas as consequências legais, nomeadamente declarando-se a inconstitucionalidade da norma do artigo 134.º, n.º 2, do CPA na interpretação que lhe é conferida no acórdão recorrido do STA de 10 de Julho de 2002, com as legais consequências, nomeadamente reconhecendo-se que à comissão instaladora do município da Trofa não lhe assistia legitimidade para declarar nulo um acto da C. M. de Santo Tirso - alvará emitido por esta - , pois assim se fará justiça."
O presidente da comissão instaladora do município da Trofa apresentou igualmente alegações (fls. 550 e seguintes), nas quais concluiu do seguinte modo:
"1 - O presente recurso tem como finalidade saber se a interpretação do artigo 134.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo vertida no douto acórdão recorrendo é, ou não, inconstitucional.
2 - Nesse acórdão, o Supremo Tribunal Administrativo considerou que uma entidade administrativa pode declarar a nulidade (por vício de falta de atribuições) de um acto praticado por outra entidade quando a primeira era, inequivocamente, a única entidade competente para a prática desse acto.
3 - É desta interpretação daquele preceito que o recorrente ora interpõe recurso. Em primeiro lugar, este recurso deve ser liminarmente rejeitado, pois o recorrente não pode obter do mesmo qualquer efeito útil.
4 - É que a pretensão que o recorrente defendia nos autos do recurso contencioso de anulação tinha como objectivo a reafirmação da validade do alvará que lhe tinha sido atribuído pela Câmara Municipal de Santo Tirso (a declaração de nulidade ou anulação do acto administrativo praticado pela autoridade recorrida era apenas um instrumento para a satisfação das suas pretensões).
5 - Ora, como se demonstrou tanto na sentença do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto como no douto acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, aquele alvará era, manifestamente, nulo, pois foi praticado por uma entidade que não dispunha de atribuições para o efeito (o acto sofre assim do vício de incompetência absoluta), pelo que ele não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente de qualquer declaração de nulidade.
6 - O recorrente não tem, assim, qualquer interesse a defender na presente lide, pelo que o recurso deverá ser rejeitado.
7 - Ainda que assim não se entenda, e que o recurso venha a ser conhecido pelos venerandos conselheiros, não existem quaisquer motivos que justifiquem a procedência do recurso.
8 - Em primeiro lugar, o preceito, tal como interpretado, não viola o artigo 212.º, n.º 3, da CRP, já que, como o presente processo evidencia, aquela declaração é susceptível de recurso para os tribunais, pelo que é sempre a estes que compete proferir a última palavra na resolução dos litígios jurídico-administrativos.
9 - Por outro lado, aquela interpretação também não viola nenhum dos outros preceitos constitucionais referidos pelo recorrente. Pelo contrário, essa interpretação é a que melhor se coaduna com o próprio artigo 235.º da CRP, já que é a única que permite às autarquias locais prosseguir os interesses das respectivas populações, já que só permitindo aos órgãos de cada autarquia local declarar a nulidade de actos administrativos respeitantes à sua população que sejam praticados por órgãos de outras autarquias locais (como sucedeu na situação sub judice dirimida no douto acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo), se garante que as autarquias locais possam, efectivamente, prosseguir os interesses das suas populações.
10 - Com efeito, a possibilidade de declarar a nulidade de actos praticados por órgãos que se encontram para tal desprovidos de atribuições é a forma mais célere e expedita de permitir que os órgãos das autarquias locais prossigam os interesses das populações respectivas."
7 - Atenta a questão prévia de não conhecimento do recurso suscitada pela entidade recorrida, foi ordenada a notificação do recorrente para responder (fl. 559).
Na resposta (fls. 562 e seguintes), o recorrente sustentou, entre o mais, o seguinte:
"[...]
10.º [...] a questão da validade do alvará é totalmente irrelevante para os presentes autos.
11.º O que é efectivamente relevante é saber-se se a norma do artigo 134.º, n.º 2, do CPA na interpretação que lhe foi conferida no acórdão recorrido [...] é ou não inconstitucional.
12.º Ora, se o presente recurso merecer provimento, óbvio será que a entidade recorrida não podia (como fez) declarar nulo o alvará emitido pela C. M. de Santo Tirso.
[...]
15.º E, ao contrário do que sustenta a entidade recorrida, é evidente que para o recorrente a declaração de tal inconstitucionalidade tem forçosamente um efeito útil [...]
16.º Em primeiro lugar, tal declaração de inconstitucionalidade tem inequivocamente efeitos ao nível da decisão propalada (o acórdão do STA).
17.º Sendo que tal acórdão, na parte em que decide ser válida a declaração de nulidade, pelo Exmo. Sr. Presidente da C. M. da Trofa, do alvará emitido pela CMST à luz do alegado artigo 132.º do CPA, é inconstitucional.
18.º O que levará necessariamente à reforma (revogação) de tal douto acórdão.
[...]
23.º [...] a declaração de inconstitucionalidade do artigo 132.º do CPA implica automaticamente que o acto de declaração de nulidade do alvará emitido por parte da entidade recorrida seja inconstitucional.
[...]
26.º Por outro lado, a definição à luz da Constituição do alegado preceito legal é indispensável à caracterização jurídica da situação de facto, nomeadamente em sede de responsabilidade do Estado.
[...]
35.º Tudo para concluir que, nunca, no caso, se poderá verificar uma inutilidade superveniente de uma decisão do mérito.
[...]"
Cumpre apreciar.
II - 8 - Não procede a questão prévia da inutilidade do presente recurso, colocada pelo recorrido (supra, n.º 6).
Na verdade, não tendo o Tribunal Constitucional competência para determinar se o alvará concedido ao recorrente era válido ou não (cf. as várias alíneas do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional), é manifesto que não pode sustentar-se tal inutilidade com o argumento de que, seja qual for a decisão do presente recurso, sempre o mencionado alvará será considerado nulo. Por outras palavras, se o Tribunal Constitucional decidisse não tomar conhecimento do presente recurso por ser nulo o acto cuja nulidade havia sido declarada pelo acto recorrido nos presentes autos, estaria a extravasar manifestamente os poderes de cognição que lhe são conferidos pelo assinalado preceito legal, convolando um recurso de constitucionalidade num recurso de apreciação da legalidade de actos administrativos.
Para aferir da utilidade do presente recurso, importa, diversamente, saber se a decisão recorrida de algum modo poderia ser modificada, caso o Tribunal Constitucional concluísse no sentido da inconstitucionalidade da interpretação normativa ora em apreciação. E a resposta não pode deixar de ser positiva, atendendo a que uma decisão desse teor necessariamente se repercutiria na apreciação da validade do acto recorrido, que não era o acto de concessão do alvará mas o acto que o declarara nulo.
Julgada improcedente a questão prévia, cumpre agora analisar a questão de fundo.
9 - Determina o artigo 134.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei 442/91, de 15 de Novembro:
"Artigo 134.º
Regime da nulidade
[...]
2 - A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.
[...]"
Segundo o recorrente, seria inconstitucional a norma deste artigo 134.º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo, interpretada no sentido de que qualquer entidade administrativa pode declarar nulos quaisquer actos praticados por outra entidade administrativa.
Este, pois, o objecto do presente recurso.
Com efeito, é esta a única questão que cumpre apreciar: o Tribunal Constitucional, conforme decorre do já referido artigo 70.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, não tem poderes para determinar se essa é a melhor interpretação da lei ou se o próprio acto recorrido é inconstitucional (questões que o recorrente também coloca nas suas alegações).
10 - Em abono da sua tese no sentido da inconstitucionalidade da interpretação normativa ora em apreciação, invoca o recorrente, em síntese, as seguintes razões:
a) "[...] à luz dos preceitos constitucionais, nomeadamente no que concerne ao princípio da separação dos poderes, e ainda no que toca aos direitos, liberdades e garantias dos particulares, então a Exma. Comissão Instaladora do Município da Trofa e, por maioria de razão, o seu Exmo. Presidente sofrem de absoluta ilegitimidade e incompetência para revogar ou declarar nulo um acto de outra entidade administrativa - a Câmara Municipal de Santo Tirso" (fls. 536 e 537 das alegações);
b) "[...] ao presidente da CIMT estava, como está, vedada a declaração de nulidade de um acto de uma outra entidade autárquica, competência essa exclusiva dos tribunais administrativos" (fl. 538);
c) "[...] a mesma lei nessa interpretação [...] fere também a organização da República Portuguesa, constitucionalmente estabelecida, como Estado de direito moderno" (fl. 544);
d) "Os municípios são [...] órgãos da administração local, em plano de igualdade e interdependência entre si" (fl. 545).
Segundo o entendimento do recorrente, a interpretação normativa que constitui o objecto do presente recurso violaria o princípio da separação de poderes (artigo 111.º da Constituição) - pois que implicaria a intromissão de uma autarquia local na esfera de poderes de outra autarquia local e dos tribunais -, o princípio da reserva da função jurisdicional aos tribunais (artigos 202.º e 212.º, n.º 3, da Constituição) - na medida em que só aos tribunais competiria declarar a nulidade de um acto de uma autarquia local -, os princípios ine rentes à ideia de Estado de direito democrático (cf. artigo 2.º da Constituição) e, por fim, as próprias regras constitucionais sobre o poder local (cf. artigo 235.º da Constituição).
11 - À argumentação do recorrente subjaz o entendimento de que a possibilidade (tal como foi concebida pelo tribunal recorrido) de um órgão administrativo declarar a nulidade de um acto administrativo significa a substituição desse órgão aos tribunais e ao órgão que praticou o acto. Todavia, tal entendimento não procede.
Desde logo, porque a declaração de nulidade pela entidade administrativa não escapa, ela mesma, ao controlo dos tribunais. Tanto assim é que o acto recorrido nos presentes autos foi objecto de apreciação pelos tribunais administrativos. Portanto, a emissão de tal declaração de nulidade por uma entidade administrativa não significa o exercício de um poder jurisdicional (de resolução de um litígio), mas o exercício das competências próprias daquela entidade administrativa.
Aliás, a declaração de nulidade é possível se e na medida em que o acto nulo interfere na esfera de competências da entidade que emite tal declaração (cf. fl. 464 do acórdão recorrido). De resto, no caso vertente, o município de Trofa sucedeu, nas atribuições sobre a área em causa, ao município de Santo Tirso.
Como tal, não se alcança em que medida podem resultar violados, pela interpretação normativa ora em apreciação, os princípios identificados pelo recorrente. Nem dela decorre qualquer subtracção de poder jurisdicional aos tribunais ou atribuição desses poderes a uma entidade administrativa, nem com ela resultam diminuídos os poderes de qualquer autarquia local.
Improcede, assim, a argumentação do recorrente.
III - 12 - Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que se refere à questão de constitucionalidade.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 15 unidades de conta.
Lisboa, 2 de Julho de 2003. - Maria Helena Brito - Rui Moura Ramos - Artur Maurício - Luís Nunes de Almeida.
