Despacho 17 670/2001 (2.ª série). - Plano de actividades - triénio de 2001-2003. - 1 - Nota introdutória:
1.1 - Breve caracterização:
a) A Inspecção-Geral dos Serviços de Justiça (IGSJ) é um serviço recém-criado, no quadro da profunda reestruturação operada no Ministério da Justiça pela aprovação da sua nova Lei Orgânica - Decreto-Lei 146/2000, de 18 de Julho.
Essa reestruturação surge tendo como pano de fundo as mudanças preconizadas no Programa do XIV Governo Constitucional, com o objectivo de conseguir "Uma justiça eficaz para garantir os direitos e a segurança dos cidadãos", e em cumprimento do previsto nas Grandes Opções do Plano para 2000.
Nesse contexto, a criação da IGSJ visa, como refere o preâmbulo da citada Lei Orgânica, dar resposta à "exigência constitucional de reforço dos mecanismos de avaliação e responsabilidade no sistema de justiça".
Na sequência do Decreto-Lei 146/2000, veio a ser aprovada, pelo Decreto-Lei 101/2001, de 29 de Março, a Lei Orgânica da IGSJ.
b) Da conjugação desses diplomas resulta que a IGSJ é definida como o serviço central de inspecção, fiscalização e auditoria aos órgãos, serviços e organismos do Ministério da Justiça ou que funcionem no seu âmbito, dotado de autonomia técnica e administrativa e colocado na directa dependência do Ministro da Justiça, competindo-lhe, designadamente:
Efectuar inspecções, auditorias, sindicâncias e inquéritos, com o objectivo de apreciar a legalidade dos actos e avaliar o desempenho e a gestão administrativa e financeira dos serviços do Ministério da Justiça;
Apreciar as queixas, reclamações e denúncias apresentadas por eventuais violações da legalidade e, em geral, por suspeitas de irregularidade ou deficiência no funcionamento dos serviços;
Instruir os processos disciplinares que forem determinados pelo Ministro da Justiça, quando tenham sido por este instaurados ou avocados ou quando a aplicação da pena previsível seja da sua competência;
Verificar a realização pelos serviços do Ministério da Justiça dos objectivos definidos por programas de modernização administrativa;
Participar no Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado.
Na sequência de inspecções, auditorias, sindicâncias e inquéritos ou da apreciação de queixas, reclamações ou denúncias, compete-lhe ainda:
Propor a instauração de processos disciplinares;
Propor a adopção de medidas tendentes a assegurar ou restabelecer a legalidade dos actos, o bom desempenho e a boa gestão administrativa e financeira por parte dos serviços do Ministério da Justiça;
Apresentar propostas de medidas legislativas, ou regulamentares;
Acompanhar a execução pelos serviços competentes das decisões proferidas pelo Ministro da Justiça nos processos por ela instruídos, bem como, na sequência desse acompanhamento, propor ao Ministro da Justiça a adopção das medidas que tiver por convenientes.
As actuações concretas da IGSJ, com excepção da apreciação de queixas, reclamações e denúncias, são determinadas pelo Ministro da Justiça, directamente ou através da aprovação do plano de actividades.
Por outro lado, a actividade da IGSJ dirige-se essencialmente à avaliação e controlo estratégico, sistemático e global do funcionamento das entidades situadas no seu âmbito de actuação. E é tendo em conta esse nível de intervenção que deve cooperar com os outros serviços do Ministério com funções inspectivas, de auditoria e disciplinares, entre os quais se contam:
O Departamento Disciplinar e de Inspecção da Polícia Judiciária (Decreto-Lei 275-A/2000, de 9 de Novembro, artigo 41.º);
O Serviço de Avaliação e Inspecção da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado (Decreto-Lei 87/2001, de 17 de Março, artigo 16.º);
O Serviço de Auditoria e Inspecção da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais (artigo 29.º da respectiva proposta de lei orgânica, ainda não publicada);
A Divisão de Apoio Jurídico, Auditoria e Inspecção do Instituto de Reinserção Social (artigo 21.º da respectiva proposta de lei orgânica, ainda não publicada).
c) Do quadro referido resulta inequivocamente que a IGSJ não se vem substituir aos serviços sectoriais de inspecção e disciplinares já existentes - que se mantêm - ou a criar no futuro. E a questão que aqui se coloca é a da delimitação precisa das competências de cada um.
A lei fornece três elementos para a resolução dessa questão. Em primeiro lugar, especifica que a actividade da IGSJ se situa essencialmente ao nível da avaliação e controlo estratégico, sistemático e global do funcionamento dos serviços do Ministério da Justiça.
Em segundo lugar, dispõe que a IGSJ funciona na directa dependência do Ministro da Justiça, que determina a sua actividade e a quem são submetidos os resultados dessa actividade - relatórios, propostas, etc. Pelo contrário, os serviços de inspecção sectoriais funcionam na dependência dos respectivos dirigentes máximos, a quem reportam.
Não pode isto deixar de significar que a IGSJ é concebida como a inspecção do Ministro da Justiça, pelo que o seu nível de intervenção deve coincidir com o que, em termos de decisão, compete àquele membro do Governo - é o nível que a lei (artigo 4.º, n.º 1, da Lei Orgânica da IGSJ) pretende referir quando diz "estratégico, sistemático e global".
Nestes termos, o desenvolvimento da actividade da IGSJ, nos parâmetros atrás referidos, não põe em causa a actuação própria dos serviços de inspecção e disciplinares sectoriais, já que a gestão dos diferentes serviços implica a existência de mecanismos que permitam aos respectivos dirigentes controlar e avaliar, ao nível das suas competências, o funcionamento das estruturas que dirigem, bem como tomar as medidas correctivas e disciplinares que se impuserem. A intervenção da IGSJ complementa a actuação própria desses serviços, permitindo ao Ministro da Justiça controlar e avaliar, por sua vez, e ao seu nível de competências, o funcionamento dos serviços pelos quais é superiormente responsável.
Pode dizer-se que, tal como não faz sentido que sejam submetidas ao Ministro da Justiça questões que compete aos dirigentes dos serviços resolver, também não faz sentido que estes dependam para o exercício das suas funções de uma actividade - a da IGSJ - que não podem determinar.
O paralelismo entre as competências do Ministro da Justiça e o nível de intervenção da IGSJ encontra expressa confirmação no terceiro elemento de interpretação a considerar. Com efeito, o artigo 17.º da Lei Orgânica da IGSJ dispõe que "O Ministro da Justiça pode determinar que sejam instruídos pela IGSJ os processos disciplinares por si instaurados ou avocados ou em que a aplicação da pena previsível seja da sua competência". Norma de idêntico teor consta, aliás, da Lei Orgânica da Polícia Judiciária (artigo 152.º, n.º 3, do Decreto-Lei 275-A/2000, de 9 de Novembro).
A competência da IGSJ para instruir processos disciplinares é, pois, claramente, moldada pela competência disciplinar do Ministro da Justiça: o que cabe a este decidir cabe (ou pode caber) àquela instruir. Trata-se de uma manifestação, neste âmbito concreto, do referido princípio geral de paralelismo.
d) Um aspecto que merece particular referência nesta sede é o das actividades que implicam colaboração e coordenação entre os diferentes organismos do Ministério da Justiça. A própria natureza dessas actividades impede que o seu controlo seja eficazmente exercido pelos serviços de inspecção sectoriais. Pelo menos nessa vertente, portanto, esse controlo situa-se verdadeiramente a um nível estratégico, pelo que faz todo o sentido que seja assumido pela IGSJ.
1.2 - Plano trienal:
a) Como resulta do anteriormente referido, o quadro de competências da IGSJ situa-se, na sua essência, a um nível estratégico, sistemático e global. Ora, a esse nível está em causa, sobretudo, a avaliação do grau de realização de objectivos de médio e longo prazo, prosseguidos através de medidas cujo desenvolvimento tem, normalmente, carácter duradouro, não se esgotando, portanto, no período de um ano.
Acresce que o próprio exercício de competências ao nível acima referenciado pressupõe a prévia definição das principais linhas de orientação que devem nortear o serviço no desenvolvimento da sua actividade e estas deverão projectar-se e consolidar-se a médio e longo prazo, portanto durante um período de tempo igualmente superior a um ano.
b) Atentas essas razões, a Lei Orgânica da IGSJ consagrou (no seu artigo 14.º, n.º 3) a possibilidade de existência de planos de actividade trienais, nos quais fossem explicitados, quer as linhas de força orientadoras do serviço, quer os objectivos estratégicos a prosseguir durante o mandato do inspector-geral, sem prejuízo da apresentação em tempo oportuno dos planos anuais de actividade.
Neste primeiro mandato, estando o serviço em fase de definição, de instalação e de estruturação, e sujeito a constrangimentos materiais de diversa ordem, considerou-se particularmente necessária a elaboração de um plano trienal, no qual, sobretudo, fosse explanado o entendimento do inspector-geral sobre as grandes questões que se colocam quanto à natureza da IGSJ e ao âmbito, tipo, meios e objectivos da sua actuação, mas também fossem equacionados os meios necessários para atingir os objectivos fixados e os efeitos que as limitações a este nível podem provocar.
c) Por circunstâncias várias, este plano trienal só é apresentado para aprovação decorrido quase um ano desde a tomada de posse do inspector-geral. Nesse período de um ano, e embora com os condicionalismos próprios de um serviço nascente, a IGSJ foi desenvolvendo a sua actividade, não de forma aleatória ou desarticulada, mas de acordo com as prioridades definidas desde o início, e que agora são formalmente consagradas neste plano trienal.
Precisamente na medida em que representam o desenvolvimento de uma estratégia delineada para o triénio, optou-se por manter neste plano a referência a algumas actividades já iniciadas ou mesmo já terminadas aquando da sua apresentação. Só assim se poderá ter uma compreensão global das grandes linhas de força que guiaram a actuação da IGSJ até agora, e que são as que a continuarão a guiar daqui em diante.
2 - Objectivos gerais:
a) A IGSJ é, como foi referido, um serviço criado ex novo na orgânica do Ministério da Justiça. Contudo, não é só a existência orgânica do serviço que é novidade, mas também - e mais relevante - o carácter da sua missão.
Com efeito, até agora a actividade inspectiva a nível estratégico, sistemático e global era apenas muito parcelar e insuficientemente desenvolvida pelos serviços de inspecção sectoriais - que estavam, e estão, como é óbvio, vocacionados para outro nível de intervenção -, ou não era de todo realizada nos sectores sem serviços próprios de inspecção, ou então era efectuada por entidades externas ao Ministério da Justiça, com a inerente disfunção entre a relação hierárquica e a função inspectiva. Daí que a IGSJ tenha vindo recolher competências dispersas por serviços de inspecção sectoriais, preencher a ausência de serviços inspectivos em alguns sectores e recuperar competências de inspecção atribuídas a outras entidades.
Aquele duplo circunstancialismo não pode, como facilmente se compreenderá, deixar de condicionar toda a actividade da IGSJ no triénio de 2001-2003, quer quanto à necessidade de tarefas de organização, estruturação e consolidação do serviço, que não podem ser recuperadas a entidades preexistentes, quer quanto às especiais exigências que se colocam em relação às suas intervenções iniciais.
b) Neste contexto, este 1.º triénio envolve, necessariamente, um período de instalação - organização e estruturação - de toda a actividade da IGSJ, não só quanto à própria gestão interna, englobando a instalação física do serviço e das respectivas unidades orgânicas, a dotação de pessoal e de equipamentos e infra-estruturas tecnológicas necessários e a construção de todos os suportes documentais para o desenvolvimento dessa actividade, mas igualmente de definição das metodologias de acção inspectiva.
c) Por outro lado, haverá que desenvolver a actividade de inspecção, auditoria e fiscalização para que o serviço foi criado, com particular ênfase nas áreas prioritárias de intervenção definidas no Programa do Governo e nas Grandes Opções dos Planos anuais, mas, tendo em conta precisamente a novidade da missão da IGSJ, também com o objectivo de dar uma imagem o mais ampla possível dos serviços e do seu estado.
d) A estes dois vectores fundamentais haverá que juntar um terceiro, com reflexo naqueles, e que é o da afirmação externa e credibilização da IGSJ, factor verdadeiramente essencial para o futuro aproveitamento pleno das potencialidades da instituição.
Com efeito, só uma IGSJ com a credibilidade totalmente firmada junto do Ministério da Justiça e dos seus serviços, bem como junto do público em geral, tem condições para, enquanto organismo vocacionado para um controlo de nível estratégico, sistemático e global, realizar um trabalho que possa produzir os efeitos desejados.
Essa afirmação externa e credibilização dependem, entre outros, de dois aspectos fulcrais. Dependem, desde logo, evidentemente, da qualidade da própria actuação da IGSJ e da sua capacidade para transmitir e dar a conhecer essa qualidade. Mas dependem também da garantia da maior autonomia possível, dentro do quadro legal vigente, face aos outros serviços do Ministério da Justiça, que são os destinatários da actividade inspectiva e de fiscalização da IGSJ.
e) A estes três vectores está subjacente uma ideia de qual deve ser a missão da IGSJ.
Na verdade, embora a actuação da IGSJ incida imediatamente sobre os serviços do Ministério da Justiça, isto é, se situe a nível interno, não poderá deixar de ter em vista a satisfação das necessidades dos cidadãos, a qual, como em relação a qualquer outro serviço público, constitui a razão da sua criação e o fim último da sua existência.
Nessa medida, a missão da IGSJ, atentas as competências que lhe foram legalmente conferidas, prende-se, essencialmente, com a avaliação do grau de satisfação das necessidades dos cidadãos proporcionado pelos serviços do Ministério da Justiça sujeitos ao seu controlo.
O que está em causa não é, pois, apenas verificar a legalidade de procedimentos e aferir a regularidade da execução de planos de actividade ou do desenvolvimento das medidas superiormente determinadas, mas sim, para além disso, avaliar em que termos é que essas actuações se traduzem na satisfação daquelas necessidades.
Este ponto é particularmente importante e não pode deixar de permear todos os aspectos da concepção, programação e execução da actividade da IGSJ.
3 - Instalação e organização.
Nos termos expostos, temos de considerar como integrantes dos objectivos estratégicos da IGSJ as acções e projectos tendentes à instalação e estruturação do serviço, a desenvolver previamente ao início da actividade inspectiva. Existem quatro vectores fundamentais na efectivação dessas medidas, a saber:
Infra-estrutura física e recursos materiais;
Recursos humanos;
Aspectos organizacionais;
Sistema de informação.
3.1 - Infra-estrutura física e recursos materiais:
a) A existência de instalações adequadas, tendo em conta a dimensão do serviço e a natureza das suas funções, constitui evidentemente um factor indispensável para o funcionamento da IGSJ - daí que tenhamos priorizado esse sector.
Com efeito, esta matéria assumia-se como verdadeiro programa de acção para o triénio de 2000-2003, e em especial para o 1.º ano, na medida em que a IGSJ apenas dispunha de instalações provisórias, que se revelavam manifestamente insuficientes para as suas necessidades. Enquanto a IGSJ não dispusesse de instalações adequadas, tornava-se impossível o recrutamento de pessoal, designadamente de inspecção, e portanto o desenvolvimento de qualquer actividade.
Neste contexto, foi necessário desenvolver um conjunto de acções tendentes à concretização daquele objectivo, como sejam:
Identificação, em articulação com o Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça (IGFPJ), de instalações adequadas às necessidades da IGSJ;
Definição de eventuais intervenções em termos de obras de adaptação que se mostrem necessárias e colaboração com o IGFPJ nos competentes procedimentos tendentes à respectiva realização;
Realização dos procedimentos para instalação dos serviços, incluindo um estudo de implantação do espaço físico e a distribuição pelo mesmo do pessoal existente.
Independentemente de a solução entretanto encontrada poder ser transitória - o que, de qualquer forma, não se afigura desejável, pelo que acarreta de custos e de perturbação no funcionamento normal do serviço -, o certo é que foi possível, ainda que só no final do 1.º ano do mandato do inspector-geral, desbloquear este constrangimento, preenchendo-se assim um dos requisitos essenciais para que a IGSJ possa iniciar a sua normal actividade.
b) A circunstância de estarmos em presença de um serviço novo justifica, também, que se tenha identificado como programa a desenvolver a dotação da IGSJ com os recursos materiais indispensáveis ao seu funcionamento, abrangendo a definição de todo o equipamento necessário e o desenvolvimento e tramitação dos respectivos processos adjudicatórios.
Neste domínio, merecem particular destaque, para além do mobiliário, o equipamento informático (hardware e software) e o equipamento de comunicações, adiante tratados autonomamente, dada a sua especificidade.
3.2 - Recursos humanos:
a) A dotação do serviço com pessoal em quantidade e qualidade adequadas é uma prioridade, não só no que diz respeito ao pessoal de inspecção, mas também quanto aos funcionários de apoio técnico e administrativo.
Por isso, tornar-se-á necessário, por um lado, desencadear os procedimentos conducentes ao recrutamento desse pessoal e, por outro, assegurar-lhe a devida formação, sobretudo ao pessoal de inspecção. Como condição prévia surge, evidentemente, a aprovação do quadro de pessoal da IGSJ, que se aguarda ainda.
A IGSJ pode, através do mecanismo da comissão de serviço previsto na sua Lei Orgânica, proceder ao recrutamento de inspectores até metade da respectiva dotação global. Isso permitirá, numa primeira fase, assegurar esse aspecto do funcionamento do serviço. No entanto, é necessário ir concomitantemente desenvolvendo os procedimentos para o recrutamento do restante pessoal do quadro.
Indissociável do recrutamento, enquanto elemento de uma política de gestão de recursos humanos, é a formação desenvolvida para o pessoal do serviço, quer em termos de formação inicial (estágios), quer em termos de acções de aperfeiçoamento.
No 1.º ano de funcionamento efectivo da IGSJ, e considerando as limitações orçamentais existentes, que impõem grande contenção no recrutamento, prevê-se que o preenchimento do quadro aprovado se faça em menos de 50%, sendo que no grupo de pessoal de inspecção essa percentagem será ainda inferior, correspondendo apenas a 30%.
Nos anos subsequentes, o quadro irá sendo preenchido à medida das necessidades do serviço - aferidas, no essencial, pelo volume e natureza do trabalho que for sendo exigido à IGSJ - e, obviamente, sempre tendo em conta as limitações decorrentes do quadro aprovado, das disponibilidades orçamentais existentes e da dimensão das instalações.
c) Quanto a acções a desenvolver para o recrutamento e qualificação do pessoal, podemos elencar as seguintes:
Abertura de concursos para preenchimento dos lugares do quadro;
Elaboração de programas de provas de conhecimentos para concursos de ingresso, designadamente na carreira técnica superior;
Preparação de regulamentos de estágio para as carreiras de inspecção superior e técnica superior;
Preparação de módulos de formação inicial para o estágio de ingresso nas carreiras de inspecção superior e técnica superior, considerando que aquela se caracteriza por um conteúdo funcional específico;
Elaboração de um plano de formação contínua e de aperfeiçoamento para o pessoal da IGSJ, atenta a especificidade das funções do serviço e da sua missão; este plano contemplará também áreas de carácter adjectivo, mas igualmente indispensáveis ao funcionamento do serviço, como sejam a microinformática ou a contabilidade, esta com vista à inscrição da IGSJ na nova Reforma da Administração Financeira do Estado (RAFE).
3.3 - Aspectos organizacionais:
a) Os aspectos organizacionais de instalação e início de funcionamento de um serviço novo como a IGSJ, embora menos visíveis que os anteriormente referidos, assumem idêntica relevância e exigem a realização de todo um conjunto de tarefas porventura mais complexas.
Este programa de estruturação e desenvolvimento organizacional envolve uma série de acções e projectos, de que se passam a enumerar os essenciais:
Estabelecimento de regras deontológicas claras quanto ao funcionamento do Serviço de Inspecção, tendo em vista assegurar a isenção e o rigor do trabalho por ele desenvolvido;
Identificação das necessidades funcionais específicas do Serviço, em especial na área inspectiva, de auditoria e fiscalização, a fim de permitir a criação de suportes informáticos que possibilitem uma melhor e mais célere gestão e tratamento da informação e dos processos e a automatização de procedimentos;
Definição de normas de funcionamento do Serviço, tendentes à criação de circuitos internos racionais e simples, com vista a uma maior operacionalidade e à rentabilização dos meios humanos e materiais disponíveis; pretende-se, tendencialmente, eliminar os suportes em papel, evitando a burocratização do serviço e disponibilizando a informação existente de uma forma rápida, actual e sistematizada;
Estudo e implementação de mecanismos de recolha e tratamento de informação, quer interna quer externa, que se mostre útil para o desenvolvimento das competências do serviço;
Organização de um suporte de apoio à actividade inspectiva que possa constituir uma base para a criação de um centro de documentação da IGSJ.
b) Especial referência merece o estabelecimento de canais de comunicação e colaboração com os restantes serviços do Ministério, com particular relevo para a articulação com os serviços sectoriais de inspecção, auditoria e controlo. Os objectivos a prosseguir com estes contactos são de vária ordem:
O conhecimento das realidades sobre as quais a IGSJ será chamada a intervir, incluindo-se aqui a formação e preparação do seu pessoal para essas intervenções;
A preparação dos instrumentos e metodologias de actuação da IGSJ;
O acerto de esquemas de colaboração com os serviços de inspecção sectoriais que potenciem um melhor aproveitamento dos recursos existentes, bem como o esclarecimento de dúvidas sobre o âmbito e o nível de funcionamento da IGSJ e desses serviços;
Num momento posterior, a própria preparação das acções inspectivas e de auditoria.
3.4 - Sistema de informação:
a) Pela sua própria natureza e funções, a IGSJ é uma instituição com especiais necessidades em matéria de sistema de informação. Na verdade, trata-se de um organismo com um elevado volume de serviço externo, cujos funcionários, sobretudo os de inspecção, precisarão frequentemente de, a partir dos mais variados locais, aceder aos seus instrumentos de trabalho - legislação, bases de dados, formulários, textos, etc. - e estabelecer contactos entre eles e com os funcionários a exercer funções nas respectivas instalações.
Por outro lado, o facto de a IGSJ ser uma entidade nova é uma oportunidade que deve ser aproveitada para criar um serviço virado para o futuro, procurando desde já tirar todo o partido das modernas tecnologias da informação, quer ao nível da sua estrutura e organização, quer ao nível das suas metodologias de trabalho. Seria totalmente anacrónico criar hoje um serviço funcionando em moldes clássicos, para a breve trecho ser forçado a fazê-lo evoluir para novos paradigmas de funcionamento, com todos os custos materiais e humanos inerentes.
O aproveitamento ao máximo das potencialidades das novas tecnologias da informação é, pois, a principal prioridade para o triénio de 2001-2003, em termos de definição da estrutura e das metodologias de trabalho da IGSJ.
b) Do ponto de vista da informática e das comunicações, a actividade da IGSJ suportar-se-á na infra-estrutura tecnológica já existente no Ministério da Justiça e que está em desenvolvimento no sentido de interligar todo o sistema de administração da justiça.
Com base nessa infra-estrutura, pretende-se construir um sistema integrado que permita a recolha e pesquisa de informação em bases de dados específicas, possibilitando aos funcionários em serviço interno ou externo o acesso a formulários de inspecção e à pesquisa em texto integral sobre toda a documentação existente no domínio interno da IGSJ.
Para concretizar este modelo de funcionamento, o sistema informático que se começou já a desenvolver baseia-se numa solução do tipo Intranet, dotada de um potente sistema de indexação e pesquisa dos documentos e da informação publicada e permitindo o acesso privilegiado e protegido, a partir de qualquer ponto - acesso remoto.
Os funcionários em actividade de inspecção terão, assim, a possibilidade de consulta exaustiva a todo o acervo normativo, jurispru dencial e doutrinário, bem como aos questionários e formulários de inspecção e auditoria, necessários para a realização das tarefas de que forem incumbidos.
A preservação da confidencialidade de que se reveste a actividade da IGSJ impõe que a respectiva rede local esteja protegida, tanto de acessos externos à rede de comunicações do Ministério da Justiça (função assegurada pelo Instituto das Tecnologias de Informação na Justiça) como de eventuais acessos internos não autorizados. Para garantir essa privacidade, bem como a segurança da informação e documentação publicada na Intranet, prevê-se a instalação de um sistema de firewall e antivírus.
c) A solução tecnológica concreta a adoptar - que poderá, por exemplo, implicar ou não um acesso autónomo à Internet - dependerá da avaliação que vier a ser feita da capacidade da rede do Ministério da Justiça para dar resposta às necessidades específicas da IGSJ.
A ideia chave a este respeito é a de que a IGSJ está integrada na rede do Ministério da Justiça, devendo portanto aproveitar as suas potencialidades ao máximo - e, em qualquer caso, sempre no que se refere ao fornecimento dos serviços básicos -, e de que qualquer solução externa que seja conveniente adoptar deve garantir a ligação e a compatibilidade com essa rede, a todos os níveis - desde logo, o da segurança.
4 - Actividade de inspecção, auditoria e fiscalização:
4.1 - Aspectos gerais:
a) Atentas as tarefas de organização e estruturação atrás referidas, prevê-se que a actuação em pleno do serviço no plano externo se inicie apenas no último trimestre de 2001. Com efeito, só nessa altura se afigura possível dispor de condições para a realização de acções com carácter sistemático, como inspecções e auditorias, sem prejuízo de as acções pontuais, designadamente a apreciação de queixas, reclamações e denúncias, se terem já iniciado em momento anterior, dada a sua menor exigência em termos de recursos.
As condições indispensáveis ao funcionamento da IGSJ foram já expostas a propósito das tarefas de organização e estruturação do serviço e quaisquer limitações ou atrasos nesse campo reflectir-se-ão inevitavelmente na quantidade e qualidade da actividade desenvolvida.
b) Mas a actuação no plano externo, que consubstancia a prossecução dos fins para que foi criada a IGSJ, para além de depender da satisfação de um determinado conjunto de condições, deve desenvolver-se de acordo com escolhas estratégicas, ou seja, com prioridades.
Essas opções fundamentais quanto às tarefas de inspecção, auditoria e fiscalização a realizar pela IGSJ são as seguintes:
Incidência sobre a actividade externa dos serviços, isto é, sobre a prestação do serviço público, em detrimento das funções de gestão interna (designadamente, gestão de pessoal);
Particular atenção aos sectores e aos aspectos considerados prioritários no Programa do XIV Governo e nas Grandes Opções do Plano anuais;
Especial consideração da "exigência constitucional de reforço dos mecanismos de avaliação e responsabilidade no sistema de justiça";
Necessidade de, tratando-se das primeiras intervenções inspectivas, dar uma imagem geral do estado e funcionamento dos serviços;
Prevalência de uma actuação de natureza sistemática e proactiva sobre uma actuação de cariz incidental e reactivo;
Tratamento das queixas, reclamações e denúncias em moldes que potenciem a actividade inspectiva.
Será necessário salientar que se trata aqui, tão-somente, de estabelecer prioridades, não de fixar limites rigorosos à actuação da IGSJ. Situações específicas poderão, pois, impor um afastamento em relação a essas prioridades genéricas: é o caso, por exemplo, da gestão financeira e contabilística dos serviços dos registos e do notariado, que assume uma relevância tal que justifica a sua apreciação, apesar de matéria de expressão puramente interna.
Por outro lado, existem obrigações legais que têm de ser cumpridas e que escapam à lógica das prioridades definidas, como são as que decorrem da participação da IGSJ no Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado.
c) Importa, também, ter presente que, como já foi referido [no n.º 2, alínea a)], a realização de uma actividade inspectiva ao nível estratégico, sistemático e global é uma novidade no Ministério da Justiça. Essa circunstância impõe particulares exigências quanto às acções a desenvolver pela IGSJ no seu 1.º triénio de funcionamento.
Na verdade, não parece curial - nem com certeza seria facilmente compreendido - que, pelo menos nas suas primeiras acções, um organismo com um nível de intervenção definido como sistemático e global se preocupe apenas com alguns sectores e aspectos específicos, considerados prioritários pelo Governo, e negligencie o estado e funcionamento geral dos serviços.
Impõe-se, pois, conciliar as duas primeiras prioridades enunciadas - incidência sobre a actividade externa dos serviços e particular atenção aos sectores e aspectos considerados prioritários no Programa do XIV Governo e nas Grandes Opções dos Planos anuais - com uma terceira - necessidade de dar uma imagem geral do estado e funcionamento dos serviços, ou seja, conciliar a intervenção estratégica com a intervenção sistemática e global.
Na prática, isto significa que todos os sectores e aspectos da actividade dos serviços devem ser avaliados, merecendo os prioritários um tratamento diferente e mais aprofundado. É um ponto que tem especial relevância no que diz respeito às inspecções e auditorias e que portanto será adiante retomado a propósito destas.
d) Uma das preocupações estratégicas de uma entidade como a IGSJ, cuja criação visa, como já foi referido [no n.º 1.1, alínea a)], dar resposta à "exigência constitucional de reforço dos mecanismos de avaliação e responsabilidade no sistema de justiça", é seguramente a da existência e funcionamento de serviços que ao nível sectorial permitam efectivar essa exigência. A actuação desses serviços é, aliás, complementar da desenvolvida pela IGSJ, como é particularmente claro quanto ao tratamento das queixas, reclamações e denúncias [n.º 4.1, alínea f)].
Em relação a esses serviços se pode dizer o que já foi referido a propósito da IGSJ [n.º 2, alínea e)]: embora a sua actuação se situe, no imediato, a nível interno, ela é um instrumento essencial para garantir a satisfação das necessidades dos cidadãos.
A avaliação desses serviços será feita primordialmente através da sua inclusão no âmbito das inspecções a realizar aos sectores respectivos, bem como do controlo do tratamento por eles dispensado às queixas, reclamações e denúncias dos cidadãos.
e) Especial referência é necessária para explicitar o tipo de actuação que se considera mais adequado à prossecução dos fins que a IGSJ pretende atingir.
Com efeito, o que muitas vezes caracteriza a actuação de serviços similares da Administração Pública é uma postura reactiva, em que a acção aparece, essencialmente, como consequência dos acontecimentos e, portanto, quase sempre, com uma natureza pontual.
Porém, esse tipo de actuação é naturalmente redutor da eficácia dos serviços, na medida em que os respectivos resultados têm efeitos limitados quanto ao seu âmbito, quer pessoal, quer material, e normalmente circunscritos por dimensões de conflitualidade incidental, que se mostram impeditivas da sua consideração a nível sistémico.
Por outro lado, um tal tipo de actuação afigura-se desajustado face à missão e objectivos anteriormente identificados para a IGSJ, porquanto não está vocacionado para ir à procura dos factos, e preferencialmente até antecipá-los, nem para os explicar, procurando as suas causas sistémicas, por forma a tornar possível às entidades competentes a adopção das políticas e medidas que produzam as alterações mais adequadas à evolução dos mesmos e, dessa forma, ir ao encontro das necessidades e interesses do meio envolvente.
Na verdade, a missão da IGSJ, decorrente dos objectivos estratégicos priorizados pelo Governo, está indissociavelmente ligada, de forma mediata ou imediata, à satisfação das necessidades e interesses dos cidadãos globalmente considerados, o que não pode ser conseguido através de uma actuação puramente casuística e incidental. A eficácia da IGSJ no cumprimento da sua missão, face aos objectivos estratégicos fixados, exige, pois, o desenvolvimento de uma actuação predominantemente sistemática e proactiva.
Importa ter presente que a IGSJ não é um serviço vocacionado essencialmente para a resolução de conflitos entre os cidadãos e os serviços do Ministério da Justiça - e nesse caso faria sentido uma atitude reactiva, esperando que os conflitos fossem levados à sua consideração -, mas sim um instrumento auxiliar do Ministro da Justiça na sua tarefa de gestão global do Ministério - e daí que a própria apreciação das queixas, reclamações e denúncias deva dar preferência às que têm implicações sistémicas e globais, quer pelo seu conteúdo, quer pelo tratamento que permitem.
f) Referiu-se, na verdade, que se pretende que o tratamento das queixas, reclamações e denúncias se processe em moldes que potenciem a actividade inspectiva. Significa isto que, em primeira linha, deverá ser dada prioridade às queixas, reclamações e denúncias relativas às áreas de intervenção prioritárias da IGSJ e cujo tratamento permita abordar questões de natureza sistémica e global do funcionamento dos serviços e não puras questões pontuais.
Mas a relevância social do objecto de qualquer queixa, reclamação ou denúncia ou o carácter exemplar que potencialmente revestirá uma actuação quanto à mesma poderão igualmente justificar o seu tratamento, ainda que de natureza concreta e particular. Haverá, portanto, que compatibilizar estas duas linhas, tendo em conta também as disponibilidades do serviço e o próprio volume e natureza das queixas, reclamações e denúncias apresentadas.
Desta forma se procura harmonizar a necessidade de, no essencial, realizar uma intervenção de nível estratégico, sistemático e global e, portanto, de natureza sistemática e proactiva, com a de apreciar as queixas, reclamações e denúncias apresentadas pelos cidadãos - desde logo porque se trata de um imperativo legal, mas também porque não é aceitável que se frustrem as expectativas que, bem ou mal, os cidadãos sempre depositam em instituições deste tipo. Nem de outra forma, aliás, seria possível credibilizar a IGSJ junto do público em geral.
Sendo certo que os meios disponíveis não são nem nunca serão ilimitados - bem pelo contrário -, a apreciação indiscriminada de todas as queixas, reclamações e denúncias conduziria previsivelmente, a breve trecho, a uma situação de impossibilidade de exercício das competências essenciais da IGSJ. Estar-se-ia, em suma, a privilegiar a resolução de questões particulares sobre o tratamento de assuntos que poderão interessar a um número muito considerável de cidadãos.
É preciso ter consciência, no entanto, que a adopção desta estratégia implica especiais cautelas. Antes de mais, ela precisa de ser cuidadosamente explicada aos cidadãos, sobretudo aos que recorrem à IGSJ. Mas é necessário, também, que a IGSJ, tendo em conta os artigos 5.º e 16.º, n.º 5, da sua Lei Orgânica, articule com os serviços de inspecção sectoriais formas de actuação que garantam que todas as solicitações dos cidadãos obtêm uma resposta e que, ao mesmo tempo, acompanhe devidamente esses serviços nos respectivos procedimentos.
g) O desenvolvimento da acção inspectiva suscita, para além do já exposto, uma outra questão, que se prende com a determinação do tipo de acções mais compatível com a prossecução dos objectivos priorizados.
Com efeito, tradicionalmente, as auditorias e inspecções visam o controlo da legalidade e da regularidade da actuação da Administração Pública ou da execução dos seus planos de actividade.
Ora, a missão conferida à IGSJ, sobretudo quando enquadrada pelo objectivo anunciado de garantir a existência de um sistema de justiça que responda, de forma mais eficaz, às necessidades da sociedade e que contribua para que os cidadãos se sintam seguros, obriga, desde logo, a que se desenvolva um tipo de acção mais abrangente e ambicioso.
Não pode essa acção, por isso, confinar-se às perspectivas acima referidas, mas deve, antes, traduzir-se numa avaliação sobre o cumprimento ou não dos objectivos preconizados com as políticas superiormente traçadas ou, mais genericamente, sobre a satisfação ou não das necessidades dos cidadãos utilizadores dos serviços públicos, bem como sobre as causas ou razões que poderão explicar as falhas nesses domínios.
Assim, o tipo de acção a prosseguir deverá, tendencialmente, consubstanciar-se em avaliações que incluam a identificação e caracterização sistemática dos destinatários últimos das medidas e políticas e a medição do impacte destas, nomeadamente no que respeita ao acesso dos cidadãos aos seus direitos, às relações que podem estabelecer com o Estado de forma directa ou indirecta e à qualidade dos serviços a que acedem.
Dado o exposto, afigura-se essencial nestas avaliações o conhecimento da perspectiva do público quanto ao grau de eficiência e de qualidade do serviço e de satisfação com o mesmo.
Para esse efeito, adoptar-se-ão, fundamentalmente, duas metodologias de actuação. Por um lado, a audição sistemática dos utentes será um meio privilegiado de avaliação dos diferentes serviços. Por outro lado, os próprios funcionários da IGSJ se poderão apresentar perante esses serviços como normais utentes, utilizando a metodologia vulgarmente conhecida como "cliente-mistério".
4.2 - Inspecções e auditorias:
4.2.1 - Aspectos gerais:
a) Neste domínio, a principal linha de força da actuação da IGSJ no período de 2001-2003 é a reserva da intervenção inspectiva (abrangendo as inspecções e as auditorias) para as áreas consideradas prioritárias no Programa do Governo e nas Grandes Opções do Plano anuais: investigação criminal, serviços prisionais, registos e notariado, reinserção social e sistema de menores.
Dessa opção estratégica, contudo, não resulta ainda uma delimitação suficiente do âmbito subjectivo e objectivo das inspecções e auditorias a desenvolver no período de tempo em causa.
Tanto assim é que bastaria, por exemplo, pensar no número de serviços existentes na área dos registos e do notariado para que se concluísse pela inviabilidade de, nesse período, fazer abranger a sua totalidade pela acção inspectiva.
Daí que, para a definição do âmbito da intervenção inspectiva, se torne ainda necessário proceder a ulteriores delimitações, ditadas pela necessidade de ponderar outros factores essenciais para a eficácia das acções a desenvolver.
Entre esses factores relevam particularmente três, de cuja conjugação resultará, a final, a determinação do âmbito pessoal e material da acção inspectiva:
Os objectivos fixados pelo Governo;
A particular missão da IGSJ neste primeiro mandato;
O interesse dos utentes dos serviços.
b) O primeiro dos factores enunciados determina que, dentro dos respectivos domínios de actuação, a acção inspectiva venha a incidir, especialmente, sobre as matérias consideradas prioritárias no Programa de Governo e nas Grandes Opções do Plano anuais e, em consequência, sobre as unidades orgânicas que delas se encarregam. Por outro lado, determina também que seja prestada particular atenção a prioridades transversais, comuns a toda a Administração Pública, como é o caso da sociedade da informação e da modernização administrativa.
O segundo desses factores implica, como já foi referido, que, ao mesmo tempo que se avaliam a execução e o impacte das medidas e programas dirigidos às áreas consideradas prioritárias, se procure assegurar uma avaliação global do funcionamento dos serviços visados em concreto e, portanto, também, de todas as suas unidades orgânicas, se possível (é claro, por exemplo, que isso não é exequível quanto aos registos e notariado).
O último dos factores determina, desde logo, que as unidades orgânicas a abranger pela acção inspectiva sejam seleccionadas tendo em conta o impacte dessa acção para os utentes dos serviços, o que poderá significar aquelas que servem um maior número de utentes - tendencialmente, as situadas nos centros populacionais mais importantes -, mas também aquelas de cuja avaliação se podem retirar conclusões que aproveitem ao maior número de utentes. Mas será igualmente de considerar o grau de satisfação ou insatisfação dos utentes em relação a essas unidades, medido através das queixas e reclamações contra elas apresentadas.
Foi já explicitada [no n.º 4.1, alínea c)] a contradição que, à primeira vista, parece constituir a eleição simultânea dos dois primeiros factores referenciados como critérios de delimitação do âmbito da intervenção inspectiva. Aqui importa apenas referir que, na prática, isso significa que a uma intervenção aprofundada e teleologicamente condicionada relativamente às matérias e unidades orgânicas prioritárias se deve somar uma outra intervenção, mais genérica e descritiva, quanto à totalidade das matérias e, se possível, das unidades.
Refira-se, aliás, que, nesta fase, as avaliações globais contribuirão, além do mais, para o aprofundamento do conhecimento do meio em que a IGSJ desenvolve normalmente a sua actuação e, nessa medida, para elevar os futuros níveis de eficácia do serviço.
c) Atento o exposto, a intervenção inspectiva terá como objectivos operacionais:
A avaliação da execução e do impacte dos programas, medidas e orientações adoptadas com a finalidade de dar resposta aos interesses e necessidades dos utentes nas áreas consideradas prioritárias;
A verificação, no geral, do estado e funcionamento dos serviços.
4.2.2 - Programas da acção inspectiva:
4.2.2.1 - Registos e notariado:
Nesta área, integram o universo alvo da acção inspectiva a Direcção-Geral dos Registos e do Notariado (DGRN) e, em particular, os seus serviços externos, seleccionados tendo em conta os critérios atrás referidos e em coordenação com o Gabinete de Auditoria e Modernização (GAM), na perspectiva de evitar a coincidência das acções desenvolvidas pelos dois serviços.
A acção inspectiva será, em princípio, desenvolvida no período compreendido entre Outubro de 2001 e Março de 2002.
4.2.2.2 - Investigação criminal:
Na área da investigação criminal constitui-se como instituição alvo da acção inspectiva a Polícia Judiciária (PJ), incluindo a Directoria Nacional, as directorias e os departamentos de investigação criminal.
A acção inspectiva deverá desenvolver-se, em princípio, no período compreendido entre Abril e Setembro de 2002.
4.2.2.3 - Sistema de menores e reinserção social:
Nesta área integram o universo alvo da acção inspectiva o Instituto de Reinserção Social (IRS), incluindo os serviços centrais e os serviços desconcentrados, designadamente as direcções regionais, os núcleos extensão, as equipas de reinserção social e os centros educativos.
A acção inspectiva decorrerá, em princípio, no período compreendido entre Outubro de 2002 e Fevereiro de 2003.
4.2.2.4 - Sistema prisional:
Nesta área integram o universo alvo da acção inspectiva a Direcção-Geral dos Serviços Prisionais (DGSP), como serviço central, e os respectivos serviços externos, sobretudo os estabelecimentos prisionais.
A acção inspectiva será desenvolvida, em princípio, no período compreendido entre Março e Julho de 2003.
23 de Julho de 2001. - (Assinatura ilegível.)
