Acórdão 684/99/T.Const. - Processo 130/99. - Acordam no plenário do Tribunal Constitucional:

1 - Pela Resolução 6/99/M, de 5 de Março, aprovada em 10 de Fevereiro de 1999 e enviada a este Tribunal juntamente com um parecer da 1.ª Comissão Especializada respectiva, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira veio "solicitar ao Tribunal Constitucional que se pronunciasse sobre a constitucionalidade da Lei 42/98, de 6 de Agosto" (Lei das Finanças Locais), invocando como fundamento que:

"A Constituição, no n.º 2 do artigo 229.º, obriga a 'audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas'.

A Lei 40/96, de 31 de Agosto, regula essa audição e o seu artigo 9.º aponta, no caso de incumprimento, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade, conforme a natureza dos actos.

A Assembleia da República pediu o parecer a esta Assembleia Legislativa sobre a proposta de lei 180/VII, Lei das Finanças Locais. O pedido de parecer entrou nesta Assembleia em 29 de Junho de 1998.

A 2.ª Comissão Especializada recebeu o pedido de parecer em 30 de Junho de 1998, dia em que a proposta de lei foi aprovada na Assembleia da República.

A 2.ª Comissão reuniu-se em 2 de Julho de 1998 e concluiu pela não emissão de parecer, uma vez que a proposta objecto de parecer já tinha sido votada.

A Comissão solicitou, nessa mesma data, que esta Assembleia Legislativa desse conhecimento desta posição à Assembleia da República e pedisse a S. Ex.ª o Sr. Presidente da República a fiscalização preventiva do documento.

A proposta de lei 180/VII tem um despacho da Mesa da Assembleia da República de 8 de Maio de 1998.

Foi assim violado o artigo 229.º da Constituição e a Lei 40/96, de 31 de Agosto [...]"

Notificado "nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional", o Presidente da Assembleia da República veio oferecer o merecimento dos autos e juntar os diários da assembleia da República que contêm os trabalhos preparatórios da referida Lei 42/98, bem como fotocópia autenticada dos ofícios constantes de fls. 17, 18 e 19.

Nos termos previstos no n.º 1 do artigo 63.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, foi distribuído e debatido em plenário o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal Constitucional.

Fixada a orientação a seguir, o processo foi atribuído à relatora, nos termos previstos no n.º 2 do mesmo artigo 63.º

2 - Antes de mais, cabe analisar se tem algum efeito no julgamento do pedido a Resolução 23/99/M, da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, de 17 de Dezembro, aprovada em 16 de Novembro, através da qual, "considerando haver uma superveniência política que determina o desinteresse processual pelas razões que tinham determinado a anterior deliberação do Plenário, resolve, ao abrigo das disposições estatutárias e regulamentares, proceder à revogação da Resolução 6/99/M, de 5 de Março, dando desse facto conhecimento ao Tribunal Constitucional".

Depreende-se desta revogação a vontade de que o Tribunal Constitucional não conheça do presente pedido de declaração de inconstitucionalidade.

Sucede, todavia, que não é admissível a desistência nos pedidos de fiscalização abstracta sucessiva da constitucionalidade de normas, como resulta do princípio que informa o artigo 53.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro.

Assim, não pode ser considerada a revogação da Resolução 6/99/M.

3 - Não existem obstáculos de natureza processual ao conhecimento do objecto do presente pedido, que cabe fixar.

Pretende a requerente que o Tribunal julgue inconstitucional toda a Lei 42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais), por violação do direito de audição da Região Autónoma da Madeira.

Trata-se de uma questão semelhante à que foi julgada pelo Acórdão 690/99 deste Tribunal. Tal como nele se escreveu, também aqui há, "em primeiro lugar, [...] que esclarecer que, embora a Assembleia Legislativa Regional da Madeira filie esse direito de audição, quer na Constituição (no n.º 2 do seu artigo 229.º), quer na Lei 40/96, de 31 de Agosto (que regula a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas), a verdade é que só a Constituição pode, naturalmente, ser tomada como parâmetro de aferição da inconstitucionalidade alegada.

Em segundo lugar, e porque de um julgamento de inconstitucionalidade se trata, torna-se imprescindível determinar a extensão do direito constitucional de audição das Regiões Autónomas, já que só na medida em que eventualmente tiver sido lesado se poderá concluir por um juízo de inconstitucionalidade.

Todavia, e ainda que se conclua no sentido de que a Constituição não impõe a audição das Regiões Autónomas sobre todas as normas do Orçamento do Estado [agora da Lei das Finanças Locais], como entende a requerente, a verdade é que o pedido abrange essa totalidade, assim se definindo o objecto deste processo".

4 - Assim, e tal como se procedeu no Acórdão 690/99, "cumpre então determinar a extensão do direito constitucionalmente reconhecido às Regiões Autónomas pelo (actual) n.º 2 do artigo 229.º da Constituição de serem ouvidas pelos 'órgãos de soberania [...], relativamente às questões da sua competência respeitantes às Regiões Autónomas', através dos 'órgãos de governo regional'. Note-se que este preceito não sofreu alteração de redacção ao longo das diversas revisões constitucionais, apenas passando do n.º 2 do artigo 231.º originário para a numeração actual, na última revisão.

Trata-se de uma questão que já foi analisada por diversas vezes, quer pela Comissão Constitucional, quer por este Tribunal, não se encontrando razão para afastar a orientação adoptada de forma constante.

Com efeito, desde o parecer 20/77 da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitucional, 2.º vol., pp. 159 e segs.) que se entendeu que 'são questões da competência dos órgãos de soberania, mas respeitantes às Regiões Autónomas, aquelas que, excedendo a competência dos órgãos de governo regional:

Respeitem a interesses predominantemente regionais;

Ou pelo menos mereçam, no plano nacional, um tratamento específico no que toca à sua incidência nas Regiões, em função das particularidades destas e tendo em vista a relevância de que se revestem para esses territórios'.

Reconhecendo embora não ser fácil a aplicação deste critério geral, a Comissão Constitucional indicou alguns indícios 'capazes de revelarem, no caso concreto, a existência de uma questão respeitante às Regiões Autónomas, no sentido que ficou proposto.

Será, por exemplo, a circunstância de o órgão de soberania, na disciplina que propõe editar para determinada questão, circunscrever tal disciplina ao âmbito regional. Ou ainda a circunstância de o órgão de soberania, na regulamentação de determinada questão, se propor adoptar uma solução especial no que toca às Regiões Autónomas, por referência à regulamentação que nessa matéria prevê para o restante território nacional'.

Esta orientação foi confirmada em sucessivos pareceres da Comissão Constitucional e em vários acórdãos do Tribunal Constitucional.

De entre aqueles, cabe referir em particular o Parecer 17/78 (Pareceres, cit., 5.º vol., pp. 179 e segs.) e o parecer 26/78 (Pareceres, cit., 6.º vol., pp. 321 e segs.). O primeiro, complementando o critério referido, explicita que 'é evidente que o dever de audiência (n.º 2 do artigo 231.º da Constituição) não existe naqueles casos em que as Regiões Autónomas são interessadas apenas na medida em que o é o restante território nacional' e frisa que a resposta a dar, em cada caso, há-de partir da análise do caso concreto". No segundo, relativo à questão da existência e extensão do direito de audição das Regiões Autónomas sobre o Orçamento do Estado, considerou-se que "não se vislumbra facilmente como é que diplomas do género de uma lei do Orçamento e de um orçamento geral do Estado possam corresponder ao conceito do artigo 231.º, n.º 2.

Muito pelo contrário, tomados no seu conjunto, eles visam o todo nacional, visam todo o País sem excepção de regiões ou parcelas. Ora, sendo assim, não pode a Assembleia Regional, perante diplomas com a função primacial e as características dessa lei e desse decreto-lei, vir argui-los, na sua globalidade, de inconstitucionais, por os órgãos da Região não terem sido ouvidos, sem especificar as 'medidas concretas' 'que se aplicam na Região Autónoma da Madeira'.

Esta orientação - a de que só pode considerar-se 'questão respeitante às Regiões Autónomas' para o efeito previsto no (actual) n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, a que, embora englobada na competência dos órgãos de soberania, revele alguma 'especificidade ou pecularidade relevante no que concerne a essas Regiões' (parecer 2/82, Pareceres, cit., 18.º vol., pp. 103 e segs.) - foi seguida posteriormente pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente nos seus Acórdãos n.os 42/85, 284/86 e 403/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º vol., pp. 181 e segs., 8.º vol., pp. 169 e segs., e 13.º vol., I, pp. 465 e segs., respectivamente).

E o mesmo critério se pode encontrar na doutrina. Assim, Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, III, 4.ª ed., Coimbra, 1998, p. 319, e 'Participação das Regiões Autónomas', in A Feitura das Leis, II, Oeiras, 1986, pp. 231 e segs. e 236 e 237), J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, pp. 867-868), Carlos Blanco de Morais (A Autonomia Legislativa Regional, Lisboa, 1993, pp. 418 e 419), Maria Lúcia Amaral ('Questões regionais e jurisprudência constitucional: para o estudo de uma actividade conformadora do Tribunal Constitucional', in Estudos em memória do Professor Josão de Castro Mendes, Lisboa, s/d, pp. 511 e segs. e 532), Pedro Machete ('Elementos para o estudo das relações entre os actos legislativos do Estado e das Regiões Autónomas no quadro da Constituição vigente', in Estudos de Direito Regional, Lisboa, 1997, pp. 89 e segs., e 102 e 103) e Rui Medeiros e Jorge Pereira da Silva (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores - Anotado, Lisboa, 1997, pp. 187 e segs.).

Podemos, assim, concluir que o direito de audição constitucionalmente garantido às Regiões Autónomas pelo n.º 2 do artigo 229.º da Constituição se refere a actos que, sendo da competência dos órgãos de soberania, incidam de forma particular - diferente daquela em que afectam o resto do País - sobre uma ou ambas as Regiões ou versem sobre interesses predominantemente regionais."

5 - E, também como se concluiu no Acórdão 670/99, aplicando este critério, verificamos que a primeira das condições está manifestamente preenchida: é da competência de um órgão de soberania, a Assembleia da República, a aprovação da Lei das Finanças Locais [alínea q) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição].

Já a avaliação da segunda levanta, também aqui, maiores dificuldades. Seguro é que a Lei das Finanças Locais, "globalmente considerada, não é, manifestamente, uma 'questão' respeitante às Regiões Autónomas, ou, em especial, à Região Autónoma da Madeira. Melhor dizendo, nem todas as suas normas se podem considerar respeitantes às Regiões Autónomas, no sentido relevante. Como se escreveu no parecer 26/78 atrás citado, trata-se precisamente de uma lei que, pela sua natureza e pelo seu objecto, se destina a 'todo o País, sem excepção de regiões ou parcelas'".

O direito constitucional de audição não existe, pois, em relação à Lei das Finanças Locais na sua totalidade. E não passa, naturalmente, a existir pela circunstância de a Assembleia Legislativa Regional da Madeira ter sido convidada a emitir parecer sobre essa totalidade (cf. o ofício de fl. 18).

6 - Tal como se decidiu no Acórdão 670/99, "tratando-se de um pedido de declaração de inconstitucionalidade, e não incidindo o direito que a requerente diz ter sido violado sobre a globalidade" da Lei 42/98, "competir-lhe-ia ter determinado quais as normas da mesma lei sobre as quais a Constituição lhe confere o direito de se pronunciar.

Não o fez, todavia, a requerente, possivelmente por entender que tal direito abrangia toda a lei; e não tem o Tribunal Constitucional de se lhe substituir nessa indicação."

Assim, decide-se não declarar a inconstitucionalidade da Lei 42/98, de 6 de Agosto.

Lisboa, 21 de Dezembro de 1999. - Maria dos Prazeres Beleza (relatora) - Luís Nunes de Almeida - Maria Helena Brito - Artur Maurício - Messias Bento - Guilherme da Fonseca - Vítor Nunes de Almeida - José de Sousa e Brito - Paulo Mota Pinto - Alberto Tavares da Costa - Bravo Serra - Maria Fernanda Palma - José Manuel Cardoso da Costa.