Acórdão 570/99/T. Const. - Processo 817/97. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - 1 - No Tribunal do Trabalho de Lisboa, Benigno Pais Meneses, identificado nos autos, intentou contra o Estado Português, em 4 de Outubro de 1993, acção declarativa, com processo ordinário, emergente de contrato individual de trabalho, pedindo: que seja declarado ilícito o seudespedimento, por nulidade do processo disciplinar que o precedeu; que o réu seja condenado a reintegrar o autor no seu posto de trabalho e a pagar-lhe todas as retribuições vencidas e vincendas, bem como uma indemnização por despedimento, de acordo com a lei local.

Alegou, em síntese, que: em 21 de Setembro de 1979, foi admitido ao serviço do Estado Português, com a categoria de secretário de 2.ª classe, para exercer funções na Secção Consular de Portugal em Nova Deli, União Indiana, tendo sido promovido à categoria de vice-cônsul em 1984; que, em 1992, na sequência de uma inspecção diplomática e consular a Nova Deli, o autor foi notificado de uma nota de culpa e, mais tarde, do seu despedimento com efeitos imediatos; que no processo disciplinar que lhe foi movido foram violados vários preceitos do Estatuto Disciplinar da função pública (aprovado pelo Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro), de onde resulta a nulidade de tal processo.

Contestou o Estado, afirmando que o procedimento disciplinar oportunamente instaurado ao autor respeitou as exigências da legislação aplicável.

2 - Por despacho de 13 de Julho de 1994 (fls. 133 e segs.), a Juíza do Tribunal do Trabalho de Lisboa julgou o tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer da questão discutida nos autos e, em consequência, absolveu o réu da instância. A decisão considerou que a remissão para o regime disciplinar da função pública, feita pelo artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro, implica a aplicação ao caso do Estatuto Disciplinar da função pública, nomeadamente quanto aos meios legais de impugnação do despedimento, o que tem como consequência a subtracção da situação em apreço à esfera de competência dos tribunais do trabalho e a sua inclusão na jurisdição administrativa.

Inconformado com a decisão, Benigno Pais Meneses interpôs recurso de agravo. Na sua perspectiva, a remissão contida no artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro, significa que a aplicação do regime disciplinar da função pública terá de ser ajustada e adaptada ao estatuto do "pessoal" que não é funcionário público nem agente administrativo, mas que, como no seu caso, se encontra vinculado ao Estado nos termos de um contrato de trabalho. Consequentemente, sustentou que a competência para apreciar as questões emergentes de tal relação de trabalho subordinado cabe aos tribunais do trabalho.

3 - O Tribunal da Relação de Lisboa, em Acórdão de 11 de Outubro de 1995 (fls. 157 e segs.), qualificou como contrato de trabalho o vínculo jurídico que se estabelece entre o Estado e os trabalhadores portugueses ao serviço de consulados portugueses no estrangeiro.

Considerando que a celebração de contratos de trabalho se integra no domínio da actividade de gestão privada da Administração e que tais contratos se encontram sujeitos a regras de direito privado, a Relação de Lisboa concluiu no sentido da competência dos tribunais do trabalho para conhecerem das questões deles emergentes.

Nessa conformidade, o tribunal decidiu revogar o despacho impugnado e determinou que o mesmo fosse substituído por outro de modo a permitir que a acção prosseguisse os seus termos.

4 - Em sentença de 20 de Julho de 1997 (fls. 210 e segs.), o Tribunal do Trabalho de Lisboa, aceitando a qualificação do contrato entre o autor e o réu como contrato de trabalho, tal como feita pelo Tribunal da Relação de Lisboa, considerou que não poderia aplicar ao caso dos autos a norma do artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro - que remete para o regime disciplinar da função pública -, pois isso implicaria excluir a aplicação das regras sobre a cessação do contrato individual de trabalho (consagradas no Decreto-Lei 372-A/75, de 16 de Julho, e, mais tarde, no Decreto-Lei 64-A/89, de 27 de Fevereiro). Tal exclusão seria inconstitucional, por violação do princípio da segurança no emprego. Também segundo o entendimento do Tribunal do Trabalho de Lisboa, o Decreto-Lei 451/85, "ao criar para uma categoria de trabalhadores vinculados por contrato individual de trabalho um regime de excepção, subtraindo-os às normas do direito disciplinar laboral privado", estaria a invadir a competência da Assembleia da República.

Assim, com fundamento em inconstitucionalidade material e orgânica da norma do artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85, o tribunal recusou a sua aplicação.

Entendendo que o autor teria "direito a ser indemnizado pela quebra do vínculo" que o ligava ao Estado, quer à luz do direito interno português (Decreto-Lei 64-A/89), quer à luz do "direito local" (que considerou designado pela norma de conflitos do artigo 42.º, n.º 2, do Código Civil), o Tribunal do Trabalho de Lisboa julgou a acção procedente e condenou o Estado a pagar ao autor, a título de indemnização, a importância de 3 703 205$00.

5 - Ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei 28/82, o representante do Ministério Público junto do Tribunal do Trabalho de Lisboa interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional da sentença que, "por alegada inconstitucionalidade, recusou a aplicação da norma constante do artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro, na interpretação de que, em matéria disciplinar, o pessoal vinculado por contrato individual de trabalho, a prestar serviço nas missões, embaixadas e consulados de Portugal, se rege pelas normas legais em vigor para a função pública".

No Tribunal Constitucional, o Ministério Público apresentou as suas alegações, tendo concluído:

"1.º A lei fundamental não impõe que seja integralmente aplicável aos contratos de natureza laboral, celebrados pelos serviços diplomáticos e consulares do Estado Português no estrangeiro o disposto no direito interno português acerca da cessação do contrato individual de trabalho.

2.º Tratando-se de relações laborais constituídas com cidadãos portugueses residentes no estrangeiro, não afronta nem restringe os seus direitos, liberdades e garantias fundamentais - eventualmente oponíveis ao Estado Português em consequência do preceituado no artigo 14.º da lei fundamental - a circunstância de o artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro, considerar aplicável, em matéria disciplinar, o regime vigente para a função pública (com as adaptações decorrentes da natureza estritamente privada da relação laboral em causa), já que tal implica o pleno reconhecimento e efectividade dos direitos de audiência e defesa do trabalhador, bem como o direito a uma fundamentação expressa e acessível relativamente à decisão que lhe aplique alguma pena disciplinar.

3.º Termos em que deverá ser julgado procedente o presente recurso, em conformidade com um juízo de constitucionalidade da norma desaplicada na decisão recorrida."

Benigno Pais Meneses sustentou também nas suas alegações a não inconstitucionalidade da norma cuja aplicação o tribunal recusou, tendo formulado as seguintes conclusões:

"1.ª A relação jurídica dos autos configura um contrato de trabalho, de natureza privada.

2.ª É-lhe aplicável o regime aprovado pelo Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro.

3.ª Não obstante o recorrido não ter optado pelo estatuto da função pública são-lhe aplicáveis, em matéria disciplinar, as normas legais em vigor para a função pública e, subsidiariamente, o direito local indiano, nos termos do artigo 21.º, do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro.

4.ª Esta última disposição legal não padece de inconstitucionalidade, formal ou material, e nenhum outro obstáculo existe impeditivo da sua aplicação."

II - 6 - O presente recurso tem por objecto a constitucionalidade da norma constante do artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro, que o Tribunal do Trabalho de Lisboa julgou material e organicamente inconstitucional e que, nos termos do artigo 207.º da Constituição da República Portuguesa (versão de 1992), se recusou a aplicar.

Dispõe o artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85:

"O pessoal referido no n.º 2 do artigo 2.º [isto é, o pessoal assalariado de nacionalidade estrangeira ou o pessoal assalariado de nacionalidade portuguesa, que não opte pelo estatuto da função pública], em matéria de faltas, férias e licenças, bem como em matéria disciplinar, reger-se-á pelas normas legais em vigor na função pública, sem prejuízo da aplicação subsidiária da lei local."

O Tribunal do Trabalho de Lisboa recusou a aplicação da norma que constitui o objecto do presente recurso, com dois fundamentos:

Por entender que a remissão feita pela norma em causa para o estatuto disciplinar da função pública inviabiliza a aplicação ao caso dos autos (e a todos os trabalhadores que se encontrem nas mesmas condições) do regime jurídico da cessação do contrato individual de trabalho - o que redundaria em violação do princípio da segurança no emprego [não é referida a norma constitucional pretensamente violada, mas o tribunal reporta-se certamente à norma do artigo 53.º da Constituição, versão de 1992];

Por considerar que, estando o princípio da segurança no emprego "elevado a garantia constitucional", não poderia o Governo, sem autorização da Assembleia da República, criar para uma categoria de trabalhadores vinculados por contrato individual de trabalho um regime de excepção, subtraindo-os às normas do direito disciplinar laboral privado [segundo o entendimento do tribunal a quo, tratar-se-ia de matéria integrada nos "direitos, liberdades e garantias", da competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, nos termos do artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição, versão de 1982].

7 - O diploma a que pertence a norma questionada neste processo - o Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro - veio aprovar "o estatuto do pessoal técnico, técnico-profissional, administrativo e auxiliar ao serviço das missões, embaixadas e consulados de Portugal", clarificando, relativamente ao direito anterior, em termos provisórios (cf. o artigo 33.º do mesmo decreto-lei), o regime jurídico aplicável aos trabalhadores em causa.

Reconhecendo embora a especificidade de regime jurídico a que tais trabalhadores se encontram sujeitos, o diploma tem seguramente o objectivo de alargar o âmbito de eficácia da "regra de equiparação, em matéria de direitos, deveres e regalias, dos agentes funcionários contratados além dos quadros ao pessoal dos quadros aprovados por lei" - regra a que se referia a Procuradoria-Geral da República em parecer emitido, no domínio da legislação anterior, precisamente a propósito do pessoal assalariado em serviço nas missões diplomáticas e consulares (processo 153/79, in Diário da República, 2.ª série, n.º 250, de 28 de Outubro de 1980, pp. 6950 e seg.).

Estas ideias gerais que inspiram o Decreto-Lei 451/85 encontram-se expressas, desde logo, no artigo 2.º, n.º 1, nos termos do qual:

"Os elementos do actual pessoal assalariado [...], desde que de nacionalidade portuguesa, poderão optar pelo estatuto da função pública, com as especificidades constantes do presente diploma [...]."

Por sua vez, o n.º 2 do mesmo artigo 2.º determina que:

"Os elementos do actual pessoal assalariado de nacionalidade estrangeira ou que, sendo de nacionalidade portuguesa, não optem pelo estatuto da função pública, obedecerão ao regime do contrato de trabalho, com as especificidades constantes do presente diploma e em conformidade com o direito local aplicável."

A norma questionada no presente recurso - a norma do artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85 - tem por objecto estender ao pessoal referido no n.º 2 do artigo 2.º do mesmo diploma [o pessoal assalariado de nacionalidade estrangeira ou o pessoal assalariado de nacionalidade portuguesa, que não opte pelo estatuto da função pública] o regime legal em vigor para a função pública quanto a "faltas, férias e licenças" e, na parte que agora interessa considerar, por ser essa a matéria em discussão na decisão recorrida, o regime legal em vigor para a função pública relativo a "matéria disciplinar".

Sublinhe-se antes de mais que a norma em análise não manda aplicar ao pessoal em causa - diferentemente do que parece depreender-se do teor da decisão recorrida - as normas em vigor para a função pública sobre a cessação do vínculo que liga ao Estado Português os trabalhadores em serviço nas missões, embaixadas e consulados de Portugal. Objecto da norma é tão-somente, repete-se, submeter aquele pessoal ao regime em vigor para a função pública quanto a "faltas, férias e licenças" e quanto a "matéria disciplinar".

Por outro lado, tendo o Tribunal da Relação de Lisboa qualificado o vínculo entre o Estado Português e esses trabalhadores como contrato de trabalho - e não tendo o Tribunal Constitucional que se pronunciar sobre tal qualificação, sendo certo que essa mesma qualificação se encontra pelo menos implícita na disposição do artigo 2.º, n.º 2, do Decreto-Lei 451/85 (na sequência do que constava anteriormente do citado parecer da Procuradoria-Geral da República emitido no processo 153/79) -, a consequência será a aplicação a esse contrato da ordem jurídica competente segundo o direito de conflitos do foro (que tanto pode ser a ordem jurídica portuguesa como uma ordem jurídica estrangeira, por força da regra de conflitos constante dos artigos 41.º e 42.º do Código Civil português, a regra de conflitos atendível no caso dos autos).

A norma do artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85 estabelece uma limitação a este princípio geral, determinando a aplicação das disposições vigentes no direito português para a função pública sobre certas matérias: "faltas, férias e licenças" e "matéria disciplinar".

Da mesma norma resulta ainda uma outra limitação ao princípio segundo o qual o contrato que liga o Estado Português aos trabalhadores em serviço nas missões, embaixadas e consulados de Portugal se rege pela ordem jurídica competente segundo o direito de conflitos do foro: com efeito, o artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85 permite atribuir relevância a regras do país onde é prestado o trabalho (a lei local) quanto às precisas matérias em relação às quais se determina a aplicação do regime da função pública. Tem-se em vista com esta limitação a repercussão que pode ter na prestação do trabalho (e por isso mesmo na aplicação das regras em vigor na função pública sobre "faltas, férias e licenças" e sobre "matéria disciplinar") o regime fixado na lei local, por exemplo, relativamente a: feriados; dia de descanso semanal; horário de trabalho.

8 - Ora, não se vê que a disciplina que decorre da norma em apreciação para os trabalhadores em serviço nas missões, embaixadas e consulados de Portugal - e que resumidamente acaba de se descrever - traduza qualquer violação do princípio da segurança no emprego.

É certo que, a partir da revisão constitucional de 1982, a "segurança no emprego" deixou de ser entendida como incumbência do Estado, para passar a constituir um dos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, "o que não pode deixar de significar um acrescido reforço da segurança no emprego como expressão directa do direito ao trabalho" (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 107/88, in Diário da República, 1.ª série, n.º 141, de 21 de Junho de 1988, pp. 2516 e segs. e p. 2525).

Porém, e antes de mais, não pode considerar-se que uma norma que vem esclarecer qual o regime disciplinar aplicável a determinada categoria de trabalhadores atente, só por si, contra a segurança no emprego. A Constituição não proíbe a aplicação de sanções de natureza disciplinar, nem proíbe, em absoluto, o despedimento, apenas se opõe ao despedimento sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos (artigo 53.º, segunda parte).

Depois, a solução adoptada na norma em análise tem um fundamento material e racional.

A justificação para a aplicação de normas do estatuto disciplinar da função pública [prescinde-se agora da consideração do regime relativo a "faltas, férias e licenças", já que é a "matéria disciplinar" que está em causa no processo] a esta categoria de trabalhadores relaciona-se, em primeiro lugar, com o carácter imperativo das regras cuja aplicabilidade se pretende garantir e, em segundo lugar, com a circunstância de a função exercida pelos trabalhadores em serviço nas missões, embaixadas e consulados de Portugal se inserir na actividade administrativa do Estado Português e se desenvolver em conjunto com funcionários públicos e agentes administrativos necessariamente sujeitos a tais regras.

É assim razoável que sejam os mesmos os critérios de disciplina por que deve aferir-se a conduta de uns e outros.

Para além de ter uma justificação material, a aplicação de normas do Estatuto Disciplinar da função pública (constante do Decreto-Lei 24/84, de 16 de Janeiro) a tais trabalhadores não afronta minimamente os seus direitos fundamentais. Na verdade, a aplicação do regime disciplinar da função pública assegura o direito de audiência e defesa do trabalhador (artigos 55.º, 59.º e seguintes e 69.º), bem como o direito à fundamentação da decisão (artigo 66.º, n.º 4). As regras que regulam as garantias e o processo disciplinar da função pública são pelo menos tão protectoras dos direitos e interesses dos trabalhadores como as regras correspondentes vigentes no domínio das relações jurídico-laborais privadas (incluindo as regras relativas à cessação da relação de trabalho, a que se faz especial referência na sentença recorrida).

Logo, a aplicação ao pessoal assalariado em serviço nas missões, embaixadas e consulados de Portugal do regime disciplinar da função pública não implica qualquer restrição ou limitação dos direitos, liberdades e garantias fundamentais dos trabalhadores, designadamente a garantia da segurança no emprego.

Acresce que a Constituição não impõe necessariamente a aplicação em todos os casos das normas sobre cessação do contrato individual de trabalho a relações submetidas, segundo as regras de conflitos do foro, a uma ordem jurídica estrangeira (a aplicação, ao caso dos autos, da ordem jurídica estrangeira do país onde era prestado o trabalho foi o pressuposto de que, bem ou mal - não interessa aqui saber -, partiu a sentença recorrida).

Conclui-se assim, contrariamente ao que consta da decisão recorrida, que a norma constante do artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro, não viola o princípio da segurança no emprego, consagrado no artigo 53.º da Constituição.

9 - As razões já invocadas permitem também concluir que não pode ser imputado à norma do artigo 21.º do Decreto-Lei 451/85 o vício de inconstitucionalidade orgânica.

A norma em apreciação (e, em geral, o diploma em que ela se insere) não está abrangida no âmbito da competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, pois, ao contrário do que é afirmado na decisão sob recurso, não interfere com a segurança no emprego dos trabalhadores a que se aplica.

Além disso, a norma impugnada não estabelece ela própria a regulamentação material das matérias que contempla: como se observou, tal norma limita-se a estender ao pessoal referido no n.º 2 do artigo 2.º do diploma [o pessoal assalariado de nacionalidade estrangeira ou o pessoal assalariado de nacionalidade portuguesa, que não opte pelo estatuto da função pública] o regime legal em vigor para a função pública quanto a "matéria disciplinar" (e também quanto a "faltas, férias e licenças").

Finalmente, não está também em causa na norma em apreço a definição do regime geral de punição das infracções disciplinares a que se refere o artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (versão de 1982).

III - 10 - Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:

a) Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 2l.º do Decreto-Lei 451/85, de 28 de Outubro;

b) Conceder provimento ao recurso, devendo a decisão recorrida ser reformada em conformidade com o julgamento quanto à questão de constitucionalidade.

Lisboa, 20 de Outubro de 1999. - Maria Helena Brito (relatora) - Artur Maurício - Vítor Nunes de Almeida - Luís Nunes de Almeida - José Manuel Cardoso da Costa.