Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
A - Relatório. - 1 - O Centro Interdisciplinar de Estudos Económicos recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei 28/82, de 15 de Novembro (LTC), pretendendo ver fiscalizada a constitucionalidade das normas do despacho conjunto IID02, de 29 de Julho de 1994, e do despacho 86/95, de 22 de Junho, por violação do disposto no artigo 115.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (CRP), na redacção então em vigor (actual artigo 112.º, n.º 8), e das normas do despacho do Ministro da Economia n.º 2719/97, de 27 de Junho, por violação do disposto no artigo 201.º, n.º 2, da CRP, então em vigor (actual artigo 198.º, n.º 2).
2 - O presente recurso foi interposto na sequência do acórdão do pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 23 de Maio de 2006, que confirmou o acórdão da 2.ª Subsecção do mesmo Tribunal pelo qual se negou provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Indústria e da Energia, de 23 de Dezembro de 1999, que determinara a revogação do financiamento do projecto n.º 15/2020/CIDEC e a restituição do montante de 27 636 400$00.
3 - No recurso para o pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, o recorrente alegou, em síntese, que:
"[...]
a) O douto acórdão recorrido ao afastar todos e cada um dos vícios do acto impugnado interpretou mal o Direito aplicável, quer o direito constitucional, quer o direito administrativo e merece ampla censura;
b) O despacho conjunto IIDD02, de 29 de Julho de 1994, e o despacho 86/95, de 22 de Junho, são inconstitucionais, por violação do artigo 115.º, n.º 7, da Constituição, na redacção então em vigor (actual artigo 112.º, n.º 8), sendo nulas todas as suas normas, designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido; ao não ter entendido assim o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou mal aquele dispositivo constitucional;
c) Os mesmos despachos, e as normas deles constantes, designadamente as invocadas para fundamentar o acto recorrido, são também ilegais, por violarem regulamentos de grau superior e dessa forma ofenderem os princípios da legalidade e da hierarquia normativa, ao invés do que se sustentou no aresto em recurso;
d) O Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional, que agiu como entidade instrutora no processo administrativo que teve como destinatário o recorrente, não tem fundamento jurídico válido para a sua existência e funcionamento, por isso que o seu diploma criador está ferido de inconstitucionalidade por violação do artigo 201.º, n.º 2, da CRP (actual artigo 198.º, n.º 2), ou, caso assim se não entenda de ilegalidade, por não existir habilitação legal válida para a sua criação e definição de atribuições; ao não entender assim ofendeu o douto aresto em recurso aquela norma constitucional;
e) Erra também o aresto em discussão por não entender que o acto administrativo é inválido por isso que os actos praticados pelo Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional relativos ao processo administrativo que o precedeu ofendem o disposto nos artigos 35.º, n.º 1, 37.º, n.º 1, e 38.º do CPA, em matéria de delegação de poderes;
f) E o mesmo se diga por afastar o entendimento de que o acto administrativo é nulo por violação do princípio da legalidade [artigo 133.º, n.º 2, alínea c), do CPA];
g) Erra e interpreta mal o direito o acórdão em recurso ao sustentar não ser anulável o acto impugnado por ofensa do princípio do respeito dos direitos e interesses legalmente protegidos em concreto por preterição do direito à informação (artigo 61.º do CPA);
h) O mesmo se diga da interpretação que faz, afastando a anulabilidade do acto impugnado, por ofensa dos princípios da boa-fé e da confiança (artigo 6.º-A do CPA) e dos princípios da justiça e da proporcionalidade (artigos 5.º e 6.º do CPA);
i) Também quanto à questão do vício de desvio de poder do acto impugnado, gerador de anulabilidade, por essa via ofendendo o princípio da prossecução do interesse público (artigo 21.º da LOSTA e artigo 4.º do CPA), não se acompanha a tese do acórdão recorrido;
j) O mesmo se diga da tese sustentada pelo aresto em recurso que rejeita a ilegalidade do acto impugnado por ter interpretado e aplicado mal o direito ao caso aplicável - vício de violação de lei [n.os 3, 4 e 5 do despacho 86/95, de 22 de Junho, e artigo 19.º, alíneas a) e b), do despacho conjunto IIDD02, de 29 de Julho de 1994]; e
k) Finalmente, o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou mal, em face da matéria de facto assente, os seguintes normativos: artigo 115.º, n.º 7, e 201.º, n.º 2, da CRP (na redacção em vigor antes da 4.ª revisão constitucional), artigo 35.º, n.º 1, 37.º, n.º 1, 3.º, 132.º, n.º 2, alínea c), 31.º, 125.º, n.º 2, 4.º, 5.º, 6.º e 6.º-A do CPA e 21.º da LOSTA, despacho 86/95 e despacho conjunto IIDD02."
4 - Na parte relativa às questões de constitucionalidade, a decisão recorrida discreteou do seguinte modo:
"[...]
Quanto à pretendida inconstitucionalidade do despacho conjunto IIDD02, de 29 de Julho de 1994, e do despacho 86/95, de 22 de Junho, por violação do artigo 115.º, n.º 7, da CRP (actual artigo 112.º, n.º 8) e consequente nulidade das normas que fundamentaram o acto recorrido:
Alega o recorrente que, contrariamente ao decidido no acórdão sob recurso, os supra-referidos despachos, em que se fundamenta o acto administrativo aqui contenciosamente impugnado, são inconstitucionais, por violarem o artigo 115.º, n.º 7, da CRP na redacção então em vigor (actual artigo 112.º, n.º 8).
O despacho conjunto IIDD02, de 29 de Julho de 1994, foi aprovado nos termos do artigo 35.º do Decreto Regulamentar 15/94, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 29 de Julho de 1994, n.º 174, p. 7639, e visou regulamentar os apoios a conceder no âmbito da vertente do FSE do Programa PEDIP II, criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho.
Com efeito, o referido artigo 35.º do Decreto Regulamentar 15/94 dispunha que 'a regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no n.º 3 do artigo 2.º é aprovada por despacho conjunto do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do membro do Governo competente em razão da matéria.'
Por sua vez, o despacho 86/95, de 22 de Junho, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 142, de 22 de Junho de 1995, contém o Regulamento do Concurso para a Realização de Acções de Especialização na Área da Gestão Industrial, a que o recorrente se apresentou.
Portanto, e como bem refere o acórdão recorrido e o recorrente até concorda, ambos os referidos despachos têm natureza regulamentar.
Ora, o artigo 115.º, n.º 7, da CRP, versão de 1989, então em vigor, que corresponde ao actual artigo 112.º, n.º 8, dispunha que 'os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.'
Contrariamente ao acórdão recorrido, o recorrente entende que os referidos regulamentos não cumprem este preceito constitucional.
Mas não tem razão.
Como claramente se demonstra naquele acórdão, qualquer dos referidos despachos, que são regulamentos complementares ou de execução, indica expressamente o enquadramento legal em que se insere e ao abrigo do qual foi emitido.
Assim, no despacho conjunto IIDD02, tal referência é feita no respectivo preâmbulo e no artigo 1.º, que ali se transcrevem [e onde se vê, que foi emitido ao abrigo artigo 35.º do Decreto Regulamentar 15/94, ou seja, para regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no n.º 3 do artigo 2.º deste diploma, no âmbito do PEDIP II, criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho, nos termos da decisão n.º 94/170/CE, da Comissão, de 25 de Fevereiro, e, portanto, para execução destes diplomas, tendo por objecto os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu (FSE) do Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa - PEDIP II, criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho] e no despacho 86/95, tal referência é feita no próprio despacho e no n.º 1 do Regulamento (onde se vê que o mesmo visa dar execução ao Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa - PEDIP II, criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 21 de Junho, inserindo-se no âmbito da Medida n.º 5.3, 'Dinamização de Acções de Qualificação dos Recursos Humanos do PEDIP II').
Tais referências satisfazem a exigência prevista no citado preceito constitucional, nem o recorrente demonstra, aliás, que tal não aconteça, limitando-se a insistir que dos referidos diplomas não consta a norma habilitante, sem, no entanto, esclarecer porque entende que os referidos diplomas não satisfazem essa menção.
Portanto, não ocorre a apontada inconstitucionalidade.
[...]
Quanto à invocada inconstitucionalidade do diploma criador do Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional (GDAFP), por violação do artigo 201.º, n.º 2, da CRP/89 (actual artigo 198.º, n.º 2), ou, pelo menos, ilegalidade do diploma que o criou, por não existir habilitação legal válida para a sua criação e definição de atribuições e consequente incompetência para o GDAFP intervir no processo:
O acórdão recorrido apreciou estes vícios, concluindo pela sua não verificação.
Vejamos:
O GDAFP foi criado pelo despacho do Ministro da Economia n.º 2719/97 (2.ª série), de 27 de Junho, invocando-se nele o Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho, e a Resolução de Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril.
Pretende o recorrente que o GDAFP devia ter sido criado por decreto-lei e não por despacho, sob pena de ofender o n.º 2 do artigo 201.º da CRP, versão de 1989, que corresponde ao actual n.º 2 do artigo 198.º, 'É da exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento.'
Concordando-se, de novo, com o acórdão recorrido no que respeita à apontada inconstitucionalidade, entendemos que se não verifica 'porquanto este artigo se limita a atribuir competência legislativa exclusiva ao Governo no tocante à sua organização e funcionamento. Este artigo só é violado quando a competência legislativa do Governo foi exercida por outra entidade, ou quando o próprio Governo use o poder regulamentar em matéria reservada à lei. No caso em apreço a criação do GDAFP não foi feita através de um acto legislativo, nem existia reserva de lei em sentido material para tal assunto, pelo que não procede a invocada inconstitucionalidade.'
O recorrente, porém, parece pretender que a criação do GDAFP se inclui ainda nessa reserva legislativa do Governo em matéria da sua própria organização que abrange as chamadas 'leis orgânicas' dos Ministérios, com as suas eventuais alterações ou aditamentos, por se tratar, segundo alega, de um novo serviço da Administração Pública, no âmbito do Ministério da Economia, pelo que não poderia ser criado por despacho do Ministro da Economia.
Mas não é assim.
A Lei Orgânica do Ministério da Economia e a Lei Orgânica do Governo, à data em vigor, não previam, nem tinham de prever a criação do GDAFP.
Não está aqui em causa a alteração de qualquer lei orgânica de qualquer ministério, ou a criação de qualquer serviço novo da Administração Pública, mas tão-só a criação de um mero Gabinete de Dinamização e Acompanhamento da Formação Profissional no âmbito do PEDIP II, destinado a integrar uma estrutura já existente, a estrutura do gestor PEDIP II (como o próprio recorrente, aliás, acaba por reconhecer na sua alegação), tendo-se transferido para o referido Gabinete algumas das atribuições e competências da referida estrutura.
Com efeito, a estrutura do gestor PEDIP II já estava expressamente prevista no Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho (cf. o seu artigo 6.º), e, posteriormente, foi autorizado, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril, o aumento do número de técnicos que a integram, o que veio a ser feito pelo referido despacho 2719/97, do Ministro da Economia, de 27 de Junho, que criou o GDAFP, ao abrigo destes diplomas que, expressamente, invocou.
E, assim sendo, não se vislumbra a apontada inconstitucionalidade, ou qualquer ilegalidade no referido despacho.
E também não se verifica a invocada incompetência do GDAFP para o acompanhamento, controlo e fiscalização do programa PEDIP II, quanto à componente do Fundo Social Europeu (FSE), aqui em causa, como alega o recorrente, porque sendo tais funções da competência do gestor do PEDIP II, como, aliás, o recorrente expressamente reconhece e decorre do artigo 18.º, alínea b), do Decreto-Lei 177/94 e da referida Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97 e integrando o GDAFP essa estrutura, como se referiu, com poderes nas referidas matérias, para o exercício das quais, aliás, o GDAFP foi criado, não se pode seriamente questionar a sua competência nestas matérias.
[...]"
5 - Interposto o presente recurso de constitucionalidade nos termos supra descritos, o recorrente alega, nesta sede, em síntese, que:
"a) O presente recurso de inconstitucionalidade pretende discutir a invalidade das normas constantes do despacho conjunto IIDD02, de 29 de Julho de 1994, do despacho 86/95, de 22 de Junho, e do despacho 2719/97, de 27 de Junho, por ofensa ao disposto nos artigos 115.º, n.º 7, da CRP (na redacção em vigor à data das referidas normas) e 201.º, n.º 2 (na redacção após a revisão de 1989);
b) A decisão que o Tribunal Constitucional tomar sobre as referidas inconstitucionalidades projecta-se de modo directo e imediato na questão de fundo subjacente à decisão do pleno do STA, que está na origem do presente recurso;
c) Os diplomas em discussão são regulamentos constituídos por normas jurídicas;
d) Quer se entendam que são regulamentos complementares ou de execução ou regulamentos autónomos ou impropriamente independentes aplica-se-lhes o princípio constitucional da precedência de lei, em todas as dimensões, designadamente no dever de citação expressa da lei habilitante (artigo 115.º, n.º 7, da CRP);
e) Tal não se verifica no que concerne aos despachos números IIDD02 e 86/95, os quais não citam de forma expressa a lei habilitante, mostrando-se além disso verdadeiramente inovadores do ponto de vista jurídico em relação ao quadro normativo anterior;
f) Trata-se de regulamentos que se limitam a criar outros regulamentos no caso e de forma expressa a regulamentar um decreto regulamentar -, inovando do ponto de vista normativo, alargando substancialmente as condições de rescisão por parte da administração dos contratos de formação profissional;
g) O que aqui se manifesta, pela via da regulamentação em cascata de outros regulamentos - os quais descendo pela escada hierárquica vão crescendo em conteúdo normativo, alargando substancialmente as condições de rescisão por parte da administração dos contratos de formação profissional;
h) Por outro lado, o despacho 2719/97, de 27 de Junho, que cria o GDAFP, ofende o disposto no artigo 201.º da CRP (redacção em vigor à data) na justa medida em que tratando de matéria inserida na lei orgânica do respectivo ministério, deveria ser objecto de decreto-lei e não de mero instrumento regulamentar como foi."
6 - Nas suas contra-alegações, o Secretário de Estado Adjunto da Indústria e da Inovação pugna pela improcedência do recurso, argumentando que:
"a) O recorrente invoca a inconstitucionalidade do despacho conjunto IIDD02, de 20 de Julho de 1994, dos Ministérios da Indústria, Energia e do Emprego e Segurança Social, das normas do despacho 86/95, de 22 de Maio, e das normas do despacho do Ministro da Economia n.º 2719/97;
b) Não lhe assiste, todavia, razão;
c) O despacho conjunto IIDD02, de 20 de Julho de 1994, dos Ministérios da Indústria, Energia e do Emprego e Segurança Social, das normas do despacho 86/95, de 22 de Maio, têm natureza regulamentar e são regulamentos complementares ou de execução;
d) E, em ambos encontram-se expressamente indicadas as leis que visam regulamentar, mediante a identificação do enquadramento legal em que se inserem e ao abrigo das quais foram emitidos, sendo essas referências efectuadas, no respectivo preâmbulo e no artigo 1.º do despacho IIDD02, bem como no próprio despacho 86/95 e no n.º 1 do regulamento do concurso, conforme, aliás, expressamente refere e identifica o acórdão recorrido;
e) Dão, pois, cumprimento ao consagrado no artigo 115.º, n.º 7, da CRP, na versão de 1989;
f) E o despacho 2719/97, do Ministro da Economia, que cria o GDAF não respeita a 'matéria inserida na lei orgânica do respectivo Ministério' e não tinha aquele Gabinete de ter sido criado por via de decreto-lei, ao invés do que sustenta o recorrente;
g) Com a criação deste gabinete não está em causa, nem uma alteração da lei orgânica do Ministério, nem a criação de um serviço novo da Administração Pública no âmbito do Ministério da Economia, já que se trata apenas da criação de um mero Gabinete de Dinamização e Acompanhamento da Formação Profissional no âmbito do PEDIP II, destinado a integrar uma estrutura já existente, a estrutura do Gestor PEDIP II, transferindo-se para o GDAFP algumas das suas atribuições e competências;
h) E a estrutura do Gestor PEDIP II já se encontrava expressamente prevista no Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho (cf. artigo 6.º), tendo posteriormente sido autorizado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril, o aumento de número de técnicos, o que veio a ser concretizado pelo despacho 2719/97, do Ministro da Economia, que criou o GDAFP, ao abrigo dos diplomas nele expressamente invocados;
i) Não se verifica, assim, a pretensa violação do n.º 2 do artigo 201.º da CRP, na versão de 1989;
j) Improcedem, pois, as alegadas inconstitucionalidades."
Cumpre agora decidir.
B - Fundamentação. - 7 - Começar-se-á pela consideração do problema da inconstitucionalidade formal do despacho conjunto IID02, de 29 de Julho de 1994, e do despacho 86/95, de 22 de Junho (publicados no Diário da República, 2.ª série, de 29 de Julho de 1994, e de 22 de Junho de 1995, respectivamente).
Para tanto, importa considerar preliminarmente, em face do parâmetro constitucional invocado, as formalidades constitucionais relativas aos regulamentos.
Desde a revisão constitucional de 1982, consagraram-se, expressamente, na lei fundamental as exigências formais a que devem obedecer os regulamentos: a indicação expressa da lei ou leis que visam regulamentar ou que atribuem, especificamente, competência (subjectiva e objectiva) para a emissão do regulamento, ou, dito de outro modo, a referência expressa à lei habilitante, e, no que toca aos regulamentos do Governo, a sua sujeição à forma de decreto regulamentar, nas situações constitucionalmente previstas.
O artigo 115.º, n.º 7 (na versão vigente à data da edição do despacho e que hoje corresponde ao artigo 112.º, n.º 8) da CRP estipulava que "os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão", pelo que o incumprimento do dever constitucional de citação da lei habilitante num regulamento que contém normas com evidente eficácia externa determina a inconstitucionalidade formal das normas nele contidas.
O Tribunal Constitucional tem, sobre esta matéria, uma jurisprudência extensa e clara.
Entende o Tribunal, como pode ler-se no Acórdão 375/94 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 28.º vol., p. 215), que "ao impor o dever de citação da lei habilitante, o que a Constituição pretende é garantir que a subordinação do regulamento à lei (e, assim, a precedência da lei relativamente a toda a actividade administrativa) seja explícita (ostensiva)".
No Acórdão 188/2000 (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 46.º vol., p. 775), explica-se, ainda, que a "orientação do Tribunal frisa, portanto, que - conforme se pode ler na norma constitucional que prevê tal exigência -, a indicação da lei que se visa regulamentar ou que define a competência objectiva ou subjectiva para sua emissão há-de ser expressa (questão, esta, da forma de citação que é, como se sabe, diversa da de saber se se devem admitir autorizações legais implícitas para a emissão de regulamento, relativa à forma da autorização legal)".
É por esta razão, e nos termos do Acórdão 665/94, que (cf. Acordãos do Tribunal Constitucional, 29.º vol., p. 339) se considera que "'ainda que se pudesse identificar, com elevado grau de probabilidade, as normas legais que habilitavam a aprovação do regulamento em causa', 'a verdade é que a inconstitucionalidade formal se mantém, pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo à luz da principiologia do Estado de direito democrático' (cf. J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra Editora, 1983, p. 516)".
Em todo o caso, como se disse no Acórdão 357/99 (publicado no Diário da República 2.ª série, de 2 de Março de 2000), "não impõe a lei constitucional que a indicação da lei definidora da competência conste de um qualquer trecho determinado do Regulamento", exigindo-se porém, como já se referiu, que tal menção seja "expressa" e assim se recusando qualquer referência implícita à base legal autorizante (v. Acórdão 345/2001, disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
Atente-se, também, com manifesto interesse para o caso sub judicio, no que se firmou no Acórdão 76/88 (Diário da República 1.ª série, de 21 de Abril de 1988) quanto à teleologia funcional da norma do artigo 115.º, n.º 7, da CRP:
"É, pois, claro, [...] que abrangidos pela regra bidireccional do n.º 7 do artigo 115.º [n.º 7 do artigo 112.º] da Constituição da República Portuguesa estão todos os regulamentos, nomeadamente os que provenham do Governo [...] e dos órgãos próprios das autarquias locais [...] Todos esses regulamentos, de um ou de outro modo, estão umbilicalmente ligados a uma lei, à lei que necessariamente precede cada um deles, e que, por força do disposto no n.º 7 do artigo 115.º da Constituição da República Portuguesa, tem de ser obrigatoriamente citada no próprio regulamento.
O papel dessa lei precedente - di-lo o n.º 7 do artigo 115.º - não é sempre o mesmo.
Umas vezes a lei a referir é aquela que o regulamento visa regulamentar. Será esse o caso dos regulamentos de execução stricto sensu ou dos regulamentos complementares.
Outras vezes a lei a indicar é a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão. De facto, no exercício do poder regulamentar têm de ser respeitados diversos parâmetros, e assim é que 'cada autoridade ou órgão só pode elaborar os regulamentos para cuja feitura a lei lhe confira competência, não podendo invadir a de outras autoridades ou órgãos (competência subjectiva)' e nessa 'feitura deverá visar-se o fim determinante da atribuição do poder regulamentar (competência objectiva)' - Afonso Rodrigues Queiró, 'Teoria dos regulamentos', Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, n.os 1, 2, 3 e 4, p. 19 - A necessidade de citação dessa lei definidora da competência, subjectiva e objectiva da autoridade ou órgão que emite o regulamento, verificar-se-á designadamente no caso dos regulamentos autónomos."
Postas estas considerações, apreciemos, então, a esta luz, cada um dos despachos em crise.
7.1 - O despacho conjunto IIDD02, de 29 de Julho de 1994, refere, no seu preâmbulo, o seguinte:
"Pelo Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho, foi criado, nos termos do disposto na Decisão n.º 94/170/CE, da Comissão, de 25 de Fevereiro, o Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa - PEDIP II, aplicável a todo o território nacional, durante o período de vigência do Quadro Comunitário de Apoio para 1994-1999.
No enquadramento referido e em harmonia com o regime constante do Decreto Regulamentar 15/94, de 6 de Julho, foi consagrada a possibilidade de existência de investimentos em formação profissional no âmbito das candidaturas apresentadas ao PEDIP II, em termos a definir por despacho conjunto dos Ministros da Indústria e Energia e do Emprego e da Segurança Social.
Deste modo, o presente diploma estabelece o regime dos apoios do Fundo Social Europeu a conceder no quadro do PEDIP II [...]"
Por sua vez, o artigo 1.º deste despacho conjunto define o seu objecto nos seguintes termos:
"O presente diploma tem por objecto, nos termos do artigo 35.º do Decreto Regulamentar 15/94, de 6 de Julho, os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu (FSE) do Programa - PEDIP II, criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho."
Como se considerou no STA, o despacho conjunto IIDD02 consubstancia um regulamento complementar dado que nele se encontram estabelecidos "os termos procedimentais de acesso dos particulares ao regime de incentivos criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho, no que respeita à formação profissional, limitando-se a tornar possível a sua aplicação a casos concretos".
Reiterando nesta sede esse entendimento, importará agora considerar se tal regulamento complementar cumpre as exigências constitucionais em termos de indicar expressamente a lei que visa regulamentar.
E a resposta não pode deixar de ser afirmativa.
De facto, como resulta dos trechos transcritos, o despacho conjunto menciona expressamente o enquadramento legal que justifica a regulamentação complementar ou de execução que este concretiza, estabelecendo o "regime dos apoios do Fundo Social Europeu a conceder no âmbito do PEDIP II", criado, como consta do referido despacho, pelo Decreto-Lei 177/94.
Não se olvida que no despacho conjunto vem referido que o mesmo "tem por objecto, nos termos do disposto no artigo 35.º do Decreto Regulamentar 15/94, de 6 de Julho, os apoios a conceder no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu (FSE) do Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa - PEDIP II, criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 27 de Junho (itálico aditado)", onde, por sua vez se dispõe que "a regulamentação específica dos subprogramas sectoriais referidos no n.º 3 do artigo 2.º é aprovada por despacho conjunto do Ministro do Emprego e da Segurança Social e do membro do Governo competente em razão da matéria".
Porém, da consideração desta norma resulta tão-só que o referido decreto regulamentar apenas releva no sentido de aí se deixar ao cuidado das mencionadas entidades governamentais, na parte circunstancialmente em causa, o desenvolvimento e a execução do Decreto-Lei 177/94 - O que, por sua vez, denuncia o objectivo que acaba por justificar a regulamentação "de execução" condensada no despacho conjunto, tal como aí se encontra expressamente referido: concretizar, no âmbito da vertente do Fundo Social Europeu do Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa - PEDIP II -, criado pelo Decreto-Lei 177/94, o regime dos apoios a conceder nesse quadro.
Assim, transparecendo expressamente do despacho conjunto IIDD02 a fonte normativa que se pretende regulamentar, improcede a arguida inconstitucionalidade formal.
7.2 - Por sua vez, o despacho do Ministro da Indústria e da Energia n.º 86/95, de 22 de Junho, tem o seguinte teor:
"O Programa Estratégico de Dinamização e Modernização da Indústria Portuguesa - PEDIP II, criado pelo Decreto-Lei 177/94, de 21 de Junho, prevê a realização de acções voluntaristas dependentes de iniciativa da Administração Pública como forma de colmatar falhas de mercado e por esta via contribuir de forma mais eficaz para o desenvolvimento da indústria nacional.
A valorização dos recursos humanos nacionais com qualificação de nível superior, fundamentalmente em áreas estratégicas vitais para o desenvolvimento das empresas industriais, constitui uma prioridade especial, verificando-se carências significativas neste âmbito ao nível de uma oferta especialmente orientada para as necessidades da indústria.
Assim, no âmbito da medida n.º 5.3, 'Dinamização de Acções de Qualificação dos Recursos Humanos do PEDIP II', é aberto concurso para a realização de acções de especialização na área da gestão industrial, para licenciados, inequivocamente orientadas para o desenvolvimento e modernização da indústria portuguesa, com base no regulamento anexo, que faz parte integrante do presente despacho" [segue-se o "Regulamento do Concurso para Apoio a Acções de Especialização de Licenciados em Áreas Estratégicas para a Indústria Nacional"].
Não subsistindo dúvidas de que a dimensão normativa ínsita em tal despacho, visando definir e dar execução ao regime de acesso às mencionadas "acções de qualificação dos recursos humanos do PEDIP II", assume a natureza de um regulamento complementar, o que está em causa, tal como no ponto anterior, é saber se o despacho indica expressamente a lei que visa regulamentar.
Como ressalta claramente do teor do despacho, é manifesto que a exigência constitucional de indicação da lei que se visa regulamentar está cumprida.
Mediante o presente despacho, foi "aberto concurso para a realização de acções de especialização na área da gestão industrial, para licenciados, inequivocamente orientadas para o desenvolvimento e modernização da indústria portuguesa". Ora, como se dá conta logo no primeiro parágrafo do despacho essas acções de especialização encontram-se previstas no PEDIP II, criado pelo Decreto-Lei 177/94, sendo o concurso aberto nesse âmbito específico, respondendo à necessidade ali equacionada de "dinamização de acções de qualificação dos recursos humanos".
Tanto basta para poder concluir-se pela inexistência da inconstitucionalidade alegada pelo recorrente.
8 - O recorrente controverte ainda a constitucionalidade das normas do despacho do Ministro da Economia n.º 2719/97, de 27 de Junho, por violação do disposto no artigo 201.º, n.º 2, da CRP, então em vigor (correspondente, na redacção actual, ao artigo 198.º, n.º 2).
Esse despacho tem a seguinte redacção:
"A Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 93, de 24 de Abril de 1997, atribui ao gestor do PEDIP II a competência para a gestão operacional da componente de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu, no quadro do PEDIP II, bem como a alteração da respectiva estrutura de apoio técnico.
Ao abrigo do n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 93, de 21 de Abril de 1997, determino o seguinte:
1 - A reformulação da estrutura técnica de suporte ao Gestor do PEDIP II para a gestão operacional dos apoios ao Fundo Social Europeu no quadro do PEDIP II concretiza-se mediante a criação, na sua dependência, do Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional (GDAFP).
Sem prejuízo do disposto no n.º 5 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril, deve o GDAFP desenvolver a sua actividade nos seguintes termos:
a) Colaborar na definição e implementação de políticas e formas de intervenção em matéria de formação profissional que sejam da competência do Ministro da Economia;
b) Dinamizar, enquadrar, apoiar e acompanhar a formação profissional promovida pelas empresas e outros agentes económicos no âmbito dos sistemas de incentivos, regimes de apoio e intervenções voluntaristas que integram o PEDIP II, em estreita colaboração e articulação com as entidades responsáveis pela gestão dos mesmos;
c) Dinamizar, enquadrar, apoiar e acompanhar a formação profissional promovida no âmbito de outras intervenções que visem a modernização e competitividade do tecido empresarial português;
d) Dinamizar, apoiar e acompanhar estudos de necessidades de formação profissional visando a modernização e competitividade das empresas e outras organizações, a nível nacional, regional ou sectorial;
e) Manter uma articulação permanente com as estruturas nacionais e comunitárias, visando adequar sistematicamente as condições de implementação da formação profissional que reforce a modernização e competitividade do tecido empresarial português;
f) Promover relações transnacionais que permitam potenciar a inovação e a qualidade da formação profissional quando se vise reforçar a competitividade do tecido empresarial português.
3 - [...]"
Na perspectiva do recorrente, este "despacho 2719/97, que cria o GDAFP, ofende o disposto no artigo 201.º da CRP (redacção em vigor à data) na justa medida em que tratando de matéria inserida na lei orgânica do respectivo ministério, deveria ser objecto de decreto-lei e não de mero instrumento regulamentar como foi".
De acordo com o parâmetro constitucional referido, "é da exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento".
Paralelamente a esta norma, impõe-se também considerar, atendendo ao teor da argumentação esgrimida pelo recorrente, o artigo 183.º, n.º 3, da CRP (correspondente ao artigo 186.º, n.º 3, na redacção do texto constitucional vigente à data da prolação do despacho), onde se dispõe que "o número, a designação e as atribuições dos ministérios e secretarias de Estado, bem como as formas de coordenação entre eles, serão determinados, consoante os casos, pelos decretos de nomeação dos respectivos titulares ou por decreto-lei".
Assim, enquanto no artigo 201.º, n.º 2, da CRP, se encontra concretizado um princípio de exclusiva auto-organização Governo com o sentido de excluir, consequentemente, as matérias relativas à sua organização e funcionamento a esfera de competência de outra entidade, já quanto às exigências formais que a regulamentação dessas matérias deverá revestir, serão decisivas as exigências postas no artigo 186.º, n.º 3, da lei fundamental.
E, no caso dos autos, está precisamente em causa saber se a Constituição, nos mencionados preceitos, impunha que a criação do Gabinete de Dinamização e Acompanhamento de Formação Profissional (GDAFP) tivesse lugar por decreto-lei.
Vejamos.
A criação do GDAFP inseriu-se no contexto "da reformulação da estrutura técnica de suporte ao gestor do PEDIP II para a gestão operacional dos apoios ao Fundo Social Europeu no quadro do PEDIP II, estrutura que aquele Gabinete passou a integrar".
Por sua vez, a figura do "gestor do PEDIP II" está expressamente prevista no artigo 6.º do Decreto-Lei 177/94, onde se determina que "a gestão do Programa é assegurada pelo gestor, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 75/93, de 31 de Dezembro". Aí se prevê, igualmente, a existência de uma estrutura de apoio técnico - ampliada, de resto, em relação à preexistente estrutura do PEDIP I, que havia sido implementada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 22/88, de 16 de Junho.
Posteriormente, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97, de 21 de Abril, considerando ser necessário proceder a um novo alargamento dessa estrutura de apoio técnico, estipulou, no seu n.º 2, que:
"O número de técnicos que prestam apoio ao gestor, a integrar na actual estrutura, é aumentado em cinco, os quais são nomeados por despacho do Ministro da Economia e, nos termos da legislação aplicável, exercem as suas funções em regime de requisição ou destacamento, quando se trate de funcionários e agentes da Administração Pública, em regime de contrato de trabalho a termo ou ainda em regime de requisição, para trabalhadores de empresas públicas ou privadas."
É com base nesta norma, e assumindo a intenção prática que a justifica, que o despacho em crise, habilitado pelo referido enquadramento normativo, procede à criação do GDAFP, nos termos supra-referidos.
Ora, em face do exposto, urge reconhecer que o despacho 2719/97, limitando-se a reconfigurar a estrutura de apoio técnico à figura do "gestor do PEDIP II" não disciplina qualquer matéria que, nos termos da Constituição, houvesse de ser regulada por decreto-lei.
De facto, o despacho em causa, ao afectar parcialmente tal estrutura de apoio ao cumprimento do desiderato definido na Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/97 - e por si assumido -, mas mantendo-a na dependência do "gestor do PEDIP II", não modifica, no mínimo que seja, as atribuições do ministério ou tão-pouco a sua orgânica.
Daí poder concluir-se que não só não se verifica a invocada inconstitucionalidade em face do disposto no artigo 201.º, n.º 2, da CRP, dado que não ter sido violada a competência exclusiva do Governo na sua organização e funcionamento, como também, atento o teor do artigo 186.º, n.º 3, da CRP, mais ajustado aos argumentos invocados pelo recorrente durante o processo, não resulta violada a reserva de "decreto-lei" aí estabelecida.
C - Decisão. - 9 - Destarte, atento tudo o exposto, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 20 UC.
Lisboa, 6 de Fevereiro de 2007. - Benjamim Rodrigues (relator) - Maria Fernanda Palma - Paulo Mota Pinto - Mário José de Araújo Torres - Rui Manuel Moura Ramos.
