Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:
1 - Relatório. - 1.1 - O grupo de cidadãos eleitores, com a designação "Diz não à Discriminação", constituído para efeito de participação no referendo nacional a realizar em 11 de Fevereiro de 2007, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo dos artigos 11.º e 102.º-B, n.os 1 e 2, da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela Lei 13-A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), contra a deliberação da Comissão Nacional de Eleições (CNE), tomada na sessão de 18 de Janeiro de 2007, que não aceitou a sua inscrição para o referido efeito.
1.2 - A deliberação impugnada consta da acta da sessão da CNE de 18 de Janeiro de 2007, que, na parte relevante, tem o seguinte teor:
"Ponto único. - Relatório do controlo da regularidade do processo de constituição dos grupos de cidadãos eleitores e correspondente inscrição para efeitos de intervenção na campanha para o referendo.
Com base no relatório elaborado pelo Gabinete Jurídico e respectivos anexos, que fazem parte integrante da presente acta, contendo os dados resultantes da verificação administrativa efectuada, por amostragem, pela CNE (verificação do preenchimento dos três elementos essenciais: nome completo, assinatura e número do bilhete de identidade, em condições mínimas que possibilitem a verificação por parte do STAPE e da DSIC da identidade e da autenticidade), pelo STAPE (verificação da inscrição no recenseamento) e pelos Serviços de Identificação Civil (verificação da identificação de cada signatário e da autenticidade das assinaturas) e os resultados obtidos através do simulador de dimensão da amostra e respectiva avaliação da qualidade da mesma, bem como do consequente intervalo de confiança, a Comissão Nacional de Eleições deliberou o seguinte:
"No seguimento da aprovação do parecer apresentado por um especialista em estatística, na sessão plenária n.º 41, de 27 de Dezembro de 2006, os factores de ponderação a ter em conta na decisão final sobre a regularidade das subscrições apresentadas por cada grupo de cidadãos, com vista à aceitação ou não da respectiva inscrição, são os seguintes:
O valor resultante da extrapolação da amostra para o universo das subscrições;
O limite superior do intervalo de confiança;
A validação das subscrições ocorrerá sempre que o valor do intervalo de confiança superior (UIC) for igual ou se situar acima de 5000 (número mínimo legalmente exigido).
[...]
'Diz não à discriminação'.
O pedido de inscrição cumpre os requisitos formais estabelecidos pela lei, especificamente no que diz respeito aos mandatários, comissão executiva e cabeçalho das folhas de subscrição.
Subscrições:
O resultado da extrapolação da amostra para o universo das subscrições entregues é inferior a 5000 (o mínimo exigido por lei), verificando-se, também, que o limite máximo (UIC) do intervalo de confiança é igualmente inferior àquele valor mínimo.
Face ao resultado de todos os valores em causa se situarem abaixo dos 5000, incluindo a própria margem de erro admissível, e não havendo tempo disponível para proceder a uma validação com recurso a uma amostra mais alargada e com menor margem de erro, a Comissão, ponderados todos estes factores, deliberou não aceitar a inscrição do grupo de cidadãos 'Diz não à Discriminação'.""
1.3 - Do relatório elaborado pelo Gabinete Jurídico da CNE, com base no qual foi adoptada a deliberação ora impugnada, consta o seguinte:
"A Comissão Nacional de Eleições, na impossibilidade antecipadamente reconhecida de efectuar a verificação do universo total das subscrições, deliberou na sessão plenária de 27 de Dezembro de 2006 efectuar uma verificação estatística, munida de colaboração técnica por parte de um especialista.
O referido técnico produziu o parecer e um modelo de cálculo que a Comissão veio a utilizar, e que se encontra em anexo.
Esse modelo de cálculo, a partir da introdução do universo de assinaturas a verificar, permitiu a determinação da dimensão das amostras estatísticas para níveis de confiança de 90% e 95% e margens de erro variáveis por ele mesmo determinadas.
A CNE usou o modelo para determinar a dimensão das amostras a constituir e, de acordo com a recomendação técnica, estabeleceu amostras mínimas de 100 espécies em todos os casos, e constitui-as aleatoriamente. Nelas procedeu a uma primeira verificação, excluindo os casos em que os elementos obrigatórios previstos na lei não permitiam a verificação da identidade e da autenticidade das subscrições e, posteriormente, mandou verificar as restantes pelo STAPE, quanto à identidade e inscrição no recenseamento, e pelo DSIC, quanto à identidade [do] cidadão e autenticidade da assinatura.
Dos resultados obtidos, fez a extrapolação em cada caso pela aplicação de regra de três simples e introduziu os dados relevantes no modelo de cálculo, dele retirando, também para cada caso, os limites inferior e superior do intervalo de confiança correspondente ao valor [da] extrapolação, corrigido pela margem de erro calculada.
Assim, face ao estipulado nos artigos 17.º, 19.º e 41.º da LORR, procede-se no presente relatório ao registo, grupo a grupo, da documentação entregue com a finalidade de verificar o cumprimento dos requisitos legais, a saber:
Indicação dos mandatários, em número não inferior a 25, e respectiva identificação;
Designação da comissão executiva, de entre os mandatários;
Indicação de morada para efeitos de notificação;
Identificação de cada folha de subscrição com a denominação do grupo de cidadãos, caso exista, a indicação do referendo nacional a que respeita e o nome e número do bilhete de identidade de pelo menos um dos mandatários;
Relação de, pelo menos, 5000 subscrições;
E, ainda, ao registo do resultado da verificação administrativa efectuada, por amostragem, pelas seguintes entidades:
Preliminarmente, pela CNE, quanto ao preenchimento dos três elementos essenciais: nome completo, assinatura e número de bilhete de identidade;
Pelo STAPE, quanto à inscrição no recenseamento;
E pela DSIC (Serviços de Identificação Civil), quanto à identificação do signatário e à autenticidade da assinatura.
[...]
'Diz não à Discriminação':
Relação de 31 mandatários, com a indicação do nome, número de bilhete de identidade e respectiva assinatura;
Comissão executiva composta por cinco membros, verificando-se que todos integram a relação de mandatários;
Indicação de morada;
Cada folha de subscrição está identificada com a indicação do referendo nacional a que respeita; a denominação do grupo de cidadãos, e o nome e número do bilhete de identidade de todos os mandatários;
11 705 subscrições;
Amostra mínima - 100/amostra máxima - 372;
Resultado da verificação administrativa da amostra mínima:
CNE - 10 ocorrências (4 por falta de BI; 1 por falta de assinatura; 5 por falta de BI e assinatura);
STAPE - 4 ocorrências (não localizados na BDRE);
DSIC - 56 ocorrências;
Total de ocorrências em 100 - 70.
Resultado da extrapolação - 3512.
Intervalo de confiança - limite inferior de 2459 e limite superior de 4564 (v. anexo)."
1.4 - As alegações apresentadas pelo recorrente culminam com a formulação das seguintes conclusões:
"1 - Na verificação estatística do caso em apreço falta a competente ficha técnica indicativa donde deveria constar obrigatoriamente, de entre outros elementos, por exemplo, o critério de selecção da amostra elegida.
2 - No plano das objecções materiais ou substanciais anota-se o obstáculo essencial e estrutural, científico quanto à validação estatística, de que a metodologia proposta pelo técnico de estatística da CNE só poderia fazer sentido se estivéssemos em presença de uma variável de verificação objectiva (assim, por exemplo, de peso de um animal ou de uma pessoa).
3 - No caso em apreço, a variável em questão (da autenticidade das assinaturas) é de verificação subjectiva, de que decorre existir uma probabilidade P, desconhecida, de ocorrência de falsos negativos.
4 - A única forma de resolver o problema é proceder a verificações sujeitas a contraditório, designadamente, e desde logo, quanto a subscrições em crise e invalidadas constantes da amostra recolhida e verificada.
5 - Os eventos da estatística e do cálculo de probabilidades devem ser abordados de uma forma prudente e razoável, tanto mais e sobretudo quando, como no caso em apreço, estão em causa direitos, liberdades e garantias constitucionais.
6 - Não existe a figura do gozo e do exercício de direitos, liberdades e garantias constitucionais de probabilidade X.
7 - Para efeitos do cálculo da percentagem das irregularidades não devem relevar, v. g., as situações de dúvida por semelhança ou dissemelhança.
8 - A leitura do Acórdão 608/98, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 2 de Março de 1999, e que pode ser compulsado em jurisprudência, vem confirmar a legalidade das exigências feitas pela CNE em matéria de constituição e inscrição de grupos (v. nota III a este artigo), mas não já que conste dos requisitos essenciais [...] 'indicação do lugar da assinatura ou do nome completo do subscritor, podendo, claramente, valer como assinatura aquilo que for designado como nome completo. Não há, assim, uma forma legal de indicação do nome completo e da assinatura, podendo as mesmas ser coincidentes ou autónomas, conforme os casos. Nem, muito menos, é exigível a estrita obediência a um qualquer impresso ou formulário que indique o espaço para o preenchimento do nome completo e da assinatura. Decisivo é que a subscrição integre a assinatura do cidadão proponente, de forma adequada à prova da sua autenticidade e à identificação do subscritor pelos serviços competentes da Administração Pública. Por conseguinte, a subscrição deve compreender, em princípio, a assinatura constante do bilhete de identidade.'
9 - Dado o exponencial número de ocorrências no resultado da verificação administrativa da amostra mínima (56) detectado no DSIC (quanto à identificação do signatário e à autenticidade da assinatura), terão sido incorrectamente relevadas nas irregularidades 'detectadas' as referidas situações de dúvida por semelhança ou dissemelhança (face ao atrás exposto e face ao entendimento da própria CNE), ou continuaram a ser indevidamente considerados os identificados 'requisitos essenciais'.
10 - A deliberação em crise é totalmente omissa de melhor fundamento ou prova nessa parte essencial.
11 - A não aceitação da inscrição do ora recorrente para participação no referendo marcado para 11 de Fevereiro de 2007 resulta directa e exclusivamente das 'ocorrências' detectadas pela DSIC, tendo naturalmente em conta a amostra minimal proposta e o efeito da subsequente extrapolação.
12 - Sem verificação, exame e confronto físico de segundo grau das assinaturas apostas nas subscrições constantes da amostra apresentada, alargamento da amostra ou verificação sistemática de todas as assinaturas, está-se perante uma inaceitável argumentação puramente formalista sem possibilidade de contraprova ou melhor prova.
13 - Não se sabe - porque não foram prestados quaisquer esclarecimentos pela CNE ou pela DSIC - qual o critério utilizado para averiguação da autenticidade das assinaturas dos cidadãos signatários da amostra.
14 - Bastariam menos 15 ocorrências na DSIC para que resultassem válidas e regulares, por efeito do processo de extrapolação, cerca de 5267 assinaturas, com resultado de a inscrição do recorrente ter de ser aceite nesse caso.
Sendo certo que,
Há utilidade inequívoca no conhecimento do objecto do presente recurso.
Da sua eventual procedência resultará directamente a inscrição do grupo ora recorrente.
Têm de se conhecer, examinar e escrutinar as dúvidas da DSIC quanto à regularidade das assinaturas e as mesmas terão todas de ser detectáveis pelo homem médio à luz de todos os dados do processo.
Posto o que,
Requer se a este Tribunal que se digne conceder provimento ao presente recurso interposto da deliberação da Comissão Nacional de Eleições (CNE) tomada na sessão de 18 de Janeiro de 2007, no sentido da não aceitação da sua inscrição, determinando-se, consequentemente, que se proceda a uma verificação sujeita a contraditório das assinaturas em crise e invalidadas, ou das demais apresentadas em número total, com vista à inscrição do grupo de cidadãos eleitores ora recorrente, em conformidade com o disposto no artigo 41.º, n.º 1, da Lei 15-A/98, de 3 de Abril (Lei Orgânica do Regime do Referendo)."
1.5 - A solicitação do relator, a CNE enviou a este Tribunal os originais das folhas de subscrição donde constavam as assinaturas correspondentes às 56 irregularidades detectadas pela DSIC, e esta Direcção de Serviços remeteu cópias dos pedidos de bilhete de identidade dos subscritores em causa, esclarecendo que, para averiguação da autenticidade das assinaturas, se procedeu a comparação entre as assinaturas constantes do pedido de bilhete de identidade e as constantes das listas de subscrição do grupo de cidadãos eleitores.
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.
2 - Fundamentação.
2.1 - O artigo 41.º da Lei 15-A/98, de 3 de Abril (Lei Orgânica do Regime do Referendo - LORR), prevê a possibilidade de, até ao 30.º dia anterior ao da realização do referendo, cidadãos eleitores, em número não inferior a 5000, se constituírem em grupo, tendo por fim a participação no esclarecimento das questões submetidas a referendo (n.º 1), competindo à CNE o controlo da regularidade do processo de constituição dos grupos de cidadãos eleitores e correspondente inscrição (n.º 4). O n.º 3 do referido preceito dispõe que: "A forma exigida para a sua constituição [dos grupos de cidadãos eleitores] é idêntica à da iniciativa popular.".
Sobre a forma da "iniciativa popular" dispõe o n.º 1 do artigo 17.º da LORR que a mesma "assume a forma escrita e é dirigida à Assembleia da República, contendo, em relação a todos os signatários, os seguintes elementos: a) nome completo; b) número de bilhete de identidade", prevendo o n.º 2 a possibilidade de a Assembleia da República "solicitar aos serviços competentes da Administração Pública, nos termos do Regimento, a verificação administrativa, por amostragem, da autenticidade das assinaturas e da identificação dos subscritores da iniciativa referida no número anterior". Por seu turno, o artigo 19.º impõe que a iniciativa mencione, na parte inicial, a identificação dos mandatários designados pelo grupo de cidadãos subscritores, em número não inferior a 25 (n.º 1), mandatários que devem designar, de entre si, uma comissão executiva para efeitos de responsabilidade e de representação previstos na lei.
Resulta da deliberação ora impugnada e da documentação anexa que a CNE, "na impossibilidade antecipadamente reconhecida de efectuar a verificação do universo total das subscrições, deliberou na sessão plenária de 27 de Dezembro de 2006 efectuar uma verificação estatística, munida da colaboração técnica por parte de um especialista", que produziu o parecer e o modelo de cálculo constante de fl. 12 a fl. 15, que a CNE veio a utilizar.
A CNE organizou amostras mínimas de 100 espécies em todos os casos, constituídas aleatoriamente. Relativamente a cada amostra, a CNE procedeu a uma primeira análise, visando a "verificação do preenchimento dos três elementos essenciais" para o controlo "da identidade e da autenticidade das subscrições": "nome completo, assinatura e número do bilhete de identidade", a que se seguiram outras duas verificações: pelo STAPE, da inscrição no recenseamento, e pela Direcção de Serviços de Identificação Civil (DSIC), "da identificação de cada signatário e da autenticidade das assinaturas".
Do relatório elaborado pelo Gabinete Jurídico da CNE, relativamente ao grupo de cidadãos eleitores "Diz não à Discriminação", em que se baseou a deliberação impugnada resulta que, das 11 705 subscrições desse grupo, foi aleatoriamente extraída uma amostra de 100 subscrições, relativamente à qual se vieram a verificar 10 "ocorrências" detectadas pela CNE (4 faltas de menção do bilhete de identidade, 1 falta de assinatura e 5 faltas de menção de bilhete de identidade e de assinatura), 4 "ocorrências" detectadas pelo STAPE (não localização dos subscritores na base de dados do recenseamento eleitoral) e 56 "ocorrências" detectadas pela DSIC, o que daria um total de 70 "ocorrências", resultando da extrapolação feita com base no modelo utilizado que existiriam, naquele universo de 11 705 subscrições, apenas 3512 subscrições válidas, inferior ao mínimo de 5000 legalmente exigido.
Cumpre, desde já, salientar que não se mostra correcta a adição dos três grupos de "ocorrências", pois existem três situações em que a mesma "subscrição" padece de duas irregularidades: é o caso das subscrições constantes a fl. 241, l. 4, a fl. 314, l. 4, e a fl. 676, 19, todas com "ocorrências" detectadas pelo STAPE e pela DSIC. Assim, o total de "subscrições" inválidas na amostragem em causa é de 67, e não de 70.
2.2 - Reconhecendo a óbvia necessidade de recurso a controlos por amostragem e, por isso, a admissibilidade da extensão ao controlo da regularidade da constituição de grupo de cidadãos eleitores a cargo da CNE da possibilidade que a LORR expressamente consagra apenas quanto ao controlo pela Assembleia da República da "iniciativa popular" (citado artigo 17.º, n.º 2), cujo limite mínimo é de 75 000 subscritores, não pode deixar de sublinhar se a significativa redução da quantidade das amostras: segundo informa Maria de Fátima Abrantes Mendes (Lei Orgânica do Regime do Referendo, Lisboa, 2006, p. 42), no referendo de 28 de Junho de 1998 utilizaram se amostras de 500 subscritores, e no referendo de 8 de Novembro de 1998 esse valor foi reduzido para metade (250), enquanto no caso em análise a amostra recaiu apenas em 100 subscritores.
Porém, independentemente do juízo de credibilidade que se possa emitir sobre o método utilizado, há que constatar que os autos já fornecem elementos suficientes para impor a revogação da deliberação impugnada, bastando para tanto utilizar o critério já definido por este Tribunal no Acórdão 608/98. Nesse aresto, a este propósito, consignou-se:
"6 - A questão que cabe ao Tribunal Constitucional decidir é saber se as irregularidades apontadas impedem o preenchimento dos requisitos legais de forma previstos, conjugadamente, nos artigos 41.º, n.º 3, e 17.º, n.os 1 e 2, da LORR.
Resulta claramente do artigo 17.º, n.os 1 e 2, da LORR, aplicável por força do artigo 41.º, n.º 3, da mesma lei, que do pedido relativo à constituição do grupo de cidadãos eleitores deve constar o nome completo e o número de bilhete de identidade de todos os signatários. E resulta também que é legalmente possível a verificação por amostragem, a levar a cabo pelos serviços competentes da Administração Pública, da autenticidade das assinaturas e da identificação dos subscritores.
Deste modo, é evidente que a lei exige que constem do requerimento de constituição do grupo de cidadãos eleitores (expressamente referidos como signatários) as respectivas assinaturas, como expressão da clara vontade de tais cidadãos constituírem o grupo e da sua inequívoca identificação. E tal exigência é facilmente compreensível, tendo em conta, nomeadamente, que cada cidadão não pode integrar mais de um grupo (artigo 41.º, n.º 2, da LORR).
7 - Mas não consta dos requisitos legais destinados a assegurar a realização dos objectivos anteriormente referidos a indicação do lugar da assinatura ou do nome completo, podendo, claramente, valer como assinatura aquilo que for designado como nome completo. Não há, assim, uma forma legal de indicação do nome completo e da assinatura, podendo as mesmas ser coincidentes ou autónomas, conforme os casos. Nem, muito menos, é exigível a estrita obediência a um qualquer impresso ou formulário que indique o espaço para o preenchimento do nome completo e da assinatura.
Decisivo é que a subscrição integre a assinatura do cidadão proponente, de forma adequada à prova da sua autenticidade e à identificação do subscritor pelos serviços competentes da Administração Pública. Por conseguinte, a subscrição deve compreender, em princípio, a assinatura constante do bilhete de identidade.
Não poderá ser outra a interpretação do artigo 17.º, n.os 1 e 3, da LORR, apesar de não ser legalmente exigida a apresentação do bilhete de identidade. Com efeito, o método de controlo da autenticidade da assinatura pelo serviços competentes da Administração Pública, no caso de suspeita de irregularidades, impõe essa interpretação. E também é igualmente verdade que, para além da hipótese de solicitação da apresentação do bilhete de identidade pela Administração Pública - hipótese que pode, porventura, ser considerada excessiva em face dos requisitos legais -, só o confronto com os verbetes de requisição do bilhete de identidade permite assegurar a autenticidade das assinaturas."
2.3 - Ora, a comparação, segundo o critério de um observador médio não especialista, da "assinatura" constante da coluna dedicada à inserção do nome (sendo certo que na coluna destinada à assinatura ou surge uma assinatura abreviada ou uma rubrica) com as assinaturas constantes dos pedidos de bilhete de identidade permite assegurar a autenticidade de, pelo menos, mais 11 "subscrições", a saber:
Ana Margarida Vaz Pinto d'Avillez (fl. 770, l. 13);
Avelina Manonga Teixeira (fl. 643, l. 7);
Beatriz Sara Tourinho dos Santos (fl. 306, l. 2);
Lucinda de Jesus Lopes Daniel (fl. 344, l. 4);
Maria Formigal Leitão (fl. 724, l. 2);
Maria Manuela Rocha (fl. 765, l. 16);
Maria Palmira Rodrigues Pereira (fl. 691, l. 7);
Matilde Jesus Simões (fl. 771, l. 9);
Palmira Lemos (fl. 729, l. 7);
Rosa Magueta Estima Areias (fl. 278, l. 3);
Vanda Maria Guerreiro Martins (fl. 372, l. 15).
Assim, o total de "subscrições" com irregularidades, já reduzido de 70 para 67 pelas razões indicadas no n.º 2.1, fica, com a "validação" destas 11 assinaturas, reduzido a 56, pelo que, mesmo aceitando o método utilizado, conduz a uma extrapolação de 5150 subscritores (44% de subscrições válidas x 11 705 = 5150). Aliás, bastaria 43% de subscrições válidas para o resultado da extrapolação ser superior a 5000 (43% x 11 705 = 5033).
Atingido este resultado, torna-se desnecessário enfrentar mesmo a questão de saber se nos casos em que houve uso de assinatura abreviada (com supressão de um ou vários nomes intercalares ou com o uso de iniciais) não bastaria a inequívoca semelhança da escrita dos nomes utilizados para dar como verificada a identidade do subscritor e a autenticidade da assinatura.
3 - Decisão. - Em face do exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, determinando que se proceda à inscrição do grupo de cidadãos eleitores, com a designação "Diz não à Discriminação", constituído para efeito de participação no referendo nacional a realizar em 11 de Fevereiro de 2007.
Lisboa, 26 de Janeiro de 2007. - Mário José de Araújo Torres (relator) - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Vítor Gomes - Rui Manuel Moura Ramos - Benjamim Silva Rodrigues - Maria Fernanda Palma - Gil Galvão - Carlos Pamplona de Oliveira - Maria João Antunes - Paulo Mota Pinto - Maria Helena Brito - Artur Joaquim de Faria Maurício.
