Processos n.os 524/00 a 530/00
Acordam em Plenário no Tribunal Constitucional:1 - O Procurador-Geral da República, «no uso da competência que o artigo 281.º, n.os 1, alínea a), e 2, alínea e), da Constituição lhe confere», veio requerer que o Tribunal Constitucional apreciasse e declarasse, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das seguintes normas:
a) A «constante do artigo 43.º, n.º 3, do Regulamento Policial do Distrito de Castelo Branco, ratificado por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 11 de Julho de 1986 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 27 de Setembro de 1986», do seguinte teor: «Nas situações consideradas no n.º 1, alínea a) [1 - Nas vias e mais lugares públicos é proibido: a) permanecer ou circular, dirigindo gestos ou palavras a outras pessoas susceptíveis de serem entendidos como convite à prática de prostituição, ainda que essa actividade não seja sancionada criminalmente], e sempre que a gravidade da contra-ordenação o justifique, poderá ser interdita ao arguido, mediante determinação escrita, a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso público devidamente identificados por período de 2 a 12 meses, sob pena de crime de desobediência, prevista e punível nos termos do n.º 3 do artigo 388.º do Código Penal»;
b) A «constante do artigo 44.º, n.º 3, § 1.º, do Regulamento Policial do Distrito de Viseu, ratificado por despacho de 29 de Outubro de 1985 do Ministro da Administração Interna e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 30 de Novembro do mesmo ano», mas em rigor é o § 1.º, do seguinte teor: «Nas situações consideradas nos n.os 1.º e 3.º [É proibido: 1.º Incomodar ou importunar qualquer pessoa, seguindo-a ou dirigindo-lhe gestos ou palavras que possam ferir a sua susceptibilidade moral, nomeadamente praticando ou fazendo tentativa de actos de prostituição ou imorais, por gestos, posições, ou outro processo revelador dessa intenção, como o estacionamento ou circulação prolongada em determinados locais públicos ou de livre acesso público, ainda que essa actividade não seja sancionada criminalmente; 3.º Mendigar, inclusivamente expondo crianças ou outras pessoas em condições desumanas, ou exibindo aleijão, chaga, moléstia, deficiência física ou sordidez, bradando ou não com voz pungente ou lamuriante, ou só com gestos, cartazes ou em posição que tenha por fim chamar a atenção daqueles que pretendem alertar] e sempre que a gravidade ou frequência da contra-ordenação o justifique, poderá ser interditada ao arguido, mediante determinação escrita, a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso público devidamente identificados, por período de 2 a 12 meses, sob pena de crime de desobediência previsto e punível nos termos do n.º 3 do artigo 388.º do Código Penal»;
c) A «constante do artigo 36.º do Regulamento Policial do Distrito de Braga, ratificado pelo Ministro da Administração Interna, no uso de competência delegada pelo Conselho de Ministros de 14 de Maio de 1992, e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 15 de Junho do mesmo ano», do seguinte teor: «Nas situações previstas nos n.os 1) e 3) do artigo anterior [Artigo 35.º:
Nas vias e demais lugares públicos é proibido: 1) Incomodar ou importunar qualquer pessoa, através de gestos ou palavras susceptíveis de ferir a dignidade, nomeadamente por convite à prática de prostituição; 3) Mendigar, expondo crianças ou outras pessoas, quer em condições desumanas, quer exibindo aleijão, chaga, moléstia, deficiência física ou sordidez, bradando ou não com a voz lamuriante ou pungente] e sempre que a gravidade ou frequência da contra-ordenação o justifique, poderá ser interdita ao arguido, mediante determinação escrita, a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso ao público, devidamente identificados, por períodos de 2 a 12 meses, sob pena de crime de desobediência, devendo os mendigos ser reconduzidos aos seus domicílios ou, se necessário e possível, aos cuidados da segurança social»;
d) A «constante do artigo 32.º, n.º 1, do Regulamento Policial do Distrito de Aveiro, ratificado por despacho ministerial de 11 de Dezembro de 1992 e publicado no Diário da República, 2.ª série de 30 de Dezembro do mesmo ano», do seguinte teor: «Nas situações previstas no artigo 31.º [Artigo 31.º: Nas vias e demais lugares públicos é proibido: 1) Incomodar ou importunar qualquer pessoa, seguindo-a ou dirigindo-lhe gestos ou palavras que possam ferir a sua dignidade, nomeadamente praticando ou fazendo tenção de actos de prostituição ou imorais por gestos, posições ou outro processo revelador de intenção; 2) O estacionamento ou circulação prolongada em determinados locais públicos ou de livre acesso público, ainda que essa actividade não esteja sancionada criminalmente; 3) Qualquer ajuntamento ou aglomeração que possa prejudicar o trânsito ou alterar a ordem pública nas ruas, praças, passeios, jardins e demais espaços públicos, desde que não autorizados nos termos da lei; 4) Mendigar, inclusivamente expondo crianças ou pessoas em condições desumanas, exibindo aleijão, moléstia ou deficiência física, bradando ou não em voz pungente ou lamuriante ou só com gestos, cartazes em posição que tenha por finalidade chamar a atenção daqueles que pretendem alertar] e sempre que a gravidade ou frequência da contra-ordenação o justifique, poderá ser interditada ao arguido, mediante determinação escrita, a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso público devidamente identificados por período de 2 a 12 meses, sob pena de crime de desobediência, previsto e punido nos termos da lei penal»;
e) A «constante do artigo 47.º, n.º 1, do Regulamento Policial do Distrito de Viana do Castelo, aprovado por despacho ministerial de 20 de Dezembro de 1993 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Dezembro de 1993», do seguinte teor: «Nas situações previstas no artigo 46.º [Artigo 46.º:
Nas vias e demais lugares públicos é proibido: 1) Incomodar ou importunar qualquer pessoa, seguindo-a ou dirigindo-lhe gestos ou palavras que possam ferir a sua dignidade, nomeadamente praticando ou fazendo tenção de actos de prostituição ou imorais por gestos, posições ou outro processo revelador de intenção; 2) O estacionamento ou circulação prolongada em determinados locais públicos ou de livre acesso público, ainda que essa actividade não esteja sancionada criminalmente; 3) Qualquer ajuntamento ou aglomeração de pessoas e objectos que possa prejudicar o trânsito ou alterar a ordem pública nas ruas, praças, passeios, jardins e demais espaços públicos, desde que não autorizados nos termos da lei; 4) Mendigar, inclusivamente expondo crianças ou pessoas em condições desumanas, exibindo aleijão, moléstia ou deficiência física, bradando ou não em voz pungente ou lamuriante ou só com gestos, e cartazes em posição que tenha por finalidade chamar a atenção daqueles que pretendem alertar] e sempre que a gravidade ou frequência da contra-ordenação o justifique, poderá ser interditada ao arguido, mediante determinação escrita, a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso público devidamente identificados por períodos de 2 a 12 meses, sob pena de crime de desobediência, previsto e punido nos termos da lei penal»;
f) A «constante do artigo 44.º, n.º 4, do Regulamento Policial do Distrito de Coimbra, aprovado por despacho ministerial de 2 de Julho de 1966 e alterado por despacho publicado no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Julho de 1986», mas em rigor é o § 4, do seguinte teor: «Em face de situações como as referidas no número anterior [permanecer ou circular em locais públicos ou de livre acesso público proferindo ou dirigindo a outrem palavras ou gestos que ofendam a moral pública, nomeadamente quando susceptíveis de serem entendidos como convite à prática de prostituição], punidas através de processo de contra-ordenação, que pela sua gravidade e frequência, o justifiquem, poderá ser interditada aos infractores, mediante determinação escrita, a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso público, devidamente identificados, por períodos de 2 a 12 meses, sob pena de, não cumprindo, ficarem incursos no procedimento criminal previsto no artigo 388.º do Código Penal»;
g) A «constante do artigo 43.º, n.º 3, do Regulamento Policial do Distrito de Portalegre, ratificado por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 14 de Novembro de 1986 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 22 de Dezembro», do seguinte teor: «Nas situações consideradas no n.º 1, alínea a) [1
Nas vias e mais lugares públicos é
proibido: a) permanecer ou circular, dirigindo gestos ou palavras a outras pessoas susceptíveis de serem entendidos como convite à prática de prostituição, ainda que essa actividade não seja sancionada criminalmente], e sempre que a gravidade da contra-ordenação o justifique, poderá ser interdita ao arguido, mediante determinação escrita, a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso público devidamente identificados por período de 2 a 12 meses, sob pena de crime de desobediência, prevista e punível nos termos do n.º 3 do artigo 388.º do Código Penal».Tais pedidos - um total de sete - foram formulados em requerimentos autónomos, dando origem a outros tantos processos (n.os 524/00, 525/00, 526/00, 527/00, 528/00, 529/00 e 530/00), e, por despacho do Presidente deste Tribunal de 15 de Novembro de 2000, foi determinada a incorporação neste processo [o n.º 524/00] dos autos correspondentes àqueles outros, a fim de que sobre as diferentes, ou melhor, sobre as normas dos diversos regulamentos de polícia distritais, com conteúdo idêntico, submetidas à apreciação do Tribunal seja proferida uma única decisão.
O requerente impugna a inconstitucionalidade das normas transcritas, considerando sempre que as mesmas são desconformes com o disposto no artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição [que corresponde hoje ao artigo 165.º, n.º 1, alínea b)].
A fundamentar o pedido, diz-se que o Tribunal, no Acórdão 185/96, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 75, de 28 de Março de 1996, já declarou inconstitucional, com força obrigatória geral, uma norma semelhante às agora impugnadas (constante do artigo 44.º, n.º 3, do Regulamento Policial do Distrito de Faro), por violação do citado preceito constitucional, na medida em que «a matéria regulamentada respeita à liberdade e ao direito de circulação consagrados nos artigos 27.º e 44.º da lei fundamental, que se inscrevem no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, matéria da competência reservada da Assembleia da República».
O requerente reporta-se sempre àquelas normas, na parte em que, remetendo elas para outras normas, estabelecem que nas vias e mais lugares públicos é proibido permanecer ou circular, revelando-se a prática de actos indiciadores do exercício da prostituição («convite à prática de prostituição» ou «actos de prostituição ou imorais por gestos, posições, ou outro processo revelador dessa intenção»: as expressões utilizadas nos diferentes preceitos para os quais remetem as normas impugnadas).
2 - Notificados para se pronunciarem, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º e 55.º da Lei do Tribunal Constitucional, os governadores civis autores das normas em presença, ou não responderam (Viseu e Aveiro) ou concordaram ou acabaram por concordar com a invocada inconstitucionalidade (Castelo Branco, Braga, Coimbra e Portalegre, tendo sido ainda salientado por alguns respondentes que as normas em causa já não são aplicadas há muito tempo ou nunca teriam sido aplicadas), ou reafirmaram a validade da respectiva norma em causa, tecendo as seguintes considerações (Viana do Castelo): essa norma visa «combater, sobretudo, a prostituição no distrito de Viana do Castelo, que, na época balnear, prolifera de uma forma muito significativa nas estradas de acesso às praias, dando uma imagem do distrito que não corresponde à realidade; na verdade, uma grande parte das mulheres dedicadas a esta actividade são oriundas de outros distritos, que desaparecem findo o Verão; visou-se [...] introduzir uma medida de polícia para obviar situações mais graves que o sistema contra-ordenacional dificilmente dá resposta: como medida de polícia julga-se encontrar fundamento legal no artigo 348.º do Decreto-Lei 48/95, de 15 de Março; [...] até à data, ainda não foi praticado qualquer acto previsto na norma em causa».
3 - Feito por este plenário o debate preliminar a que se refere o artigo 63.º da citada lei, na redacção do artigo 1.º da Lei 13-A/98, de 26 de Fevereiro, e fixada que foi a orientação do Tribunal, seguiu-se a distribuição ao relator, cumprindo agora formatar a decisão.
4 - As normas foram já transcritas, mas importa, prima facie, fazer a delimitação do objecto dos pedidos.
É que eles devem considerar-se restritos à apreciação das normas em causa, apenas na dimensão que já foi apontada para cada uma delas (sinteticamente, a parte que respeita à prática da prostituição): para isso aponta inequivocamente o modo como o requerente apresentou os pedidos e identificou as normas e a fundamentação que os acompanhava.
Feita esta delimitação, e registando-se ainda que, no que toca ao Regulamento Policial do Distrito de Braga, não se deve considerar abrangido pelo pedido respeitante a esse Regulamento o inciso final do artigo 36.º («devendo os mendigos ser reconduzidos [...]»), há que prosseguir e apreciar os sete pedidos.
5 - As normas sub judicio, na dimensão apontada, são em tudo semelhantes àquela que foi declarada inconstitucional no Acórdão 185/96.
Lê-se nesse aresto:
«Independentemente da averiguação da natureza jurídica de tal interdição, o que releva aqui é a proibição contida na norma do n.º 3 do artigo 44.º - imposta 'mediante determinação escrita' - de 'frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso público devidamente identificados por períodos de 2 a 12 meses'. Proibição que necessariamente contende com o direito à liberdade e com o direito de deslocação do cidadão, como a liberdade de agir e de se movimentar ou estacar nos locais públicos, o que preenche os direitos fundamentais consagrados nos artigos 27.º e 44.º da Constituição.
Como, a propósito, se lê no Acórdão deste Tribunal Constitucional n.º 479/94, publicado no Diário da República, 1.º série-A, do n.º 195, de 24 de Agosto de 1994:
'A mera limitação de liberdade (Freiheitsbeschränkung) existe quando alguém é impedido, contra a sua vontade, de aceder a um certo local que lhe seria jurídica e facticamente acessível ou de permanecer num certo espaço. A liberdade de movimentação não é, assim, em contraposição à privação da liberdade, subtraída, mas apenas limitada numa certa direcção (cf.
Grundgesetz, Kommentar, § 104, 6 e 12).
A privação da liberdade traduz-se numa perturbação do âmago do direito à liberdade física, à liberdade de alguém se movimentar e circular sem estar confinado a um determinado local, sendo a essência do direito atingida por um determinado tempo (que pode ser, aliás, de duração muito reduzida).
A limitação ou restrição da liberdade (que não implique a sua privação) concretiza-se através de uma perturbação periférica daquele direito, mantendo-se, no entanto, a possibilidade de exercício das faculdades fundamentais que o integram.' Ora, é sabido que a matéria dos direitos, liberdades e garantias é matéria de reserva de lei parlamentar [artigo 168.º, n.º 1, alínea b), da Constituição] e tal reserva 'constitui um dos limites do poder regulamentar, porquanto a Administração não poderá editar regulamentos (independentes ou autónomos) no domínio dessa reserva, como ressalva dos regulamentos executivos, isto é, aqueles que se limitam a esclarecer e precisar o sentido das leis ou de determinados pormenores necessários à sua boa execução' (Acórdão deste Tribunal Constitucional n.º 307/88, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 18, de 21 de Janeiro de 1989, identificando e transcrevendo o Acórdão 74/84, publicado no mesmo Diário, 1.ª série, de 11 de Setembro de 1984).» Ora, tal como acontecia com essa norma do n.º 3 do artigo 44.º do Regulamento Policial do Distrito de Faro, homologado por despacho ministerial de 5 de Fevereiro de 1993 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 19 de Fevereiro de 1993, também as agora impugnadas não foram aprovadas ao abrigo de qualquer credencial parlamentar (a qual, realce-se, mesmo que no caso existisse, nada acrescentaria, pois, de todo o modo, essas normas teriam de ser aprovadas, na sequência de uma válida autorização legislativa, por decreto-lei «autorizado», e não, como foram, por despacho ministerial ou por despacho de governador civil, ratificado ministerialmente).
6 - Termos em que, decidindo, declara-se a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição (na numeração então em vigor), das seguintes normas:
a) A do artigo 43.º, n.º 3, na parte em que remete para o seu n.º 1, alínea a), do Regulamento Policial do Distrito de Castelo Branco, ratificado por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 11 de Julho de 1986 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 27 de Setembro de 1986;
b) A do artigo 44.º, § 1.º, na parte em que remete para o seu n.º 1, do Regulamento Policial do Distrito de Viseu, ratificado por despacho de 29 de Outubro de 1985 do Ministro da Administração Interna, e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 30 de Novembro do mesmo ano;
c) A do artigo 36.º, na parte em que remete para o artigo 35.º, n.º 1), e ressalvado o seu inciso final, do Regulamento Policial do Distrito de Braga, ratificado pelo Ministro da Administração Interna, no uso de competência delegada pelo Conselho de Ministros de 14 de Maio de 1992 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 15 de Junho do mesmo ano;
d) A do artigo 32.º, n.º 1, na parte em que remete para o artigo 31.º, n.º 1), do Regulamento Policial do Distrito de Aveiro, ratificado por despacho ministerial de 11 de Dezembro de 1992 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 30 de Dezembro do mesmo ano;
e) A do artigo 47.º, n.º 1, na parte em que remete para o artigo 46.º, n.º 1), do Regulamento Policial do Distrito de Viana do Castelo, aprovado por despacho ministerial de 20 de Dezembro de 1993 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Dezembro de 1993;
f) A do artigo 44.º, § 4.º, na parte em que remete para o seu § 3.º, do Regulamento Policial do Distrito de Coimbra, aprovado por despacho ministerial de 2 de Julho de 1966 e alterado por despacho publicado no Diário da República, 2.ª série, de 31 de Julho de 1986;
g) A do artigo 43.º, n.º 3, na parte em que remete para o seu n.º 1, alínea a), do Regulamento Policial do Distrito de Portalegre, ratificado por despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 14 de Novembro de 1986 e publicado no Diário da República, 2.ª série, de 22 de Dezembro.
Lisboa, 5 de Março de 2001. - Guilherme da Fonseca - José de Sousa e Brito
Maria Fernanda Palma - Vítor Nunes de Almeida - Alberto Tavares da Costa - Bravo Serra - Luís Nunes de Almeida - Messias Bento - Artur Maurício - Paulo Mota Pinto - José Manuel Cardoso da Costa.
