Sumário: Diretiva Ministerial de Planeamento de Defesa Militar - quadriénio 2019-2022.
Diretiva Ministerial de Planeamento de Defesa Militar
1 - Enquadramento
A Diretiva Ministerial Orientadora do Ciclo de Planeamento de Defesa Militar, aprovada pelo Despacho 04/MDN/2011, de 31 de janeiro de 2011, estabelece o Ciclo de Planeamento de Defesa Militar (CPDM), baseado em capacidades militares, articulado com o ciclo de planeamento da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e com o Processo de Desenvolvimento de Capacidades da União Europeia (UE), o que permite a edificação de um Sistema de Forças (SF).
2 - Finalidade
A presente Diretiva Ministerial de Planeamento de Defesa Militar (DMPDM) tem por finalidades:
a) Estabelecer as orientações políticas para o Planeamento de Defesa para o quadriénio 2019-2022, enunciando as linhas orientadoras tanto para as capacidades a edificar e prioridades associadas, bem como para a definição da quantidade, escala e natureza das operações para as quais as Forças Armadas (FFAA) deverão estar preparadas. Estas orientações estão sincronizadas e articuladas com o Ciclo de Planeamento da OTAN, o Processo de Desenvolvimento de Capacidades da UE, as necessidades de planeamento da Organização das Nações Unidas (ONU) e da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP);
b) Implementar o Planeamento de Defesa orientado para o desenvolvimento de capacidades, com base no nível de ambição assumido, nos cenários prioritários de atuação, abrangendo o médio e longo prazo. Pretende igualmente identificar as lacunas consideradas prioritárias, definir os objetivos de capacidades, implementar o desenvolvimento e monitorizar os resultados.
3 - Orientação Política
Análise do Ambiente Estratégico
O ambiente internacional é de grande imprevisibilidade, com a prevalência de ameaças e riscos de tipo não convencional e caráter por vezes difuso e transnacional, assim como uma grande volatilidade nas grandes tendências globais com impacto no contexto estratégico de Portugal.
Destaca-se um vasto leque de ameaças, riscos e desafios, potencialmente geradores de conflitos, desde logo nas regiões limítrofes do continente europeu: o Norte da África, o Médio Oriente, a Europa de Leste, a África Subsariana e no Atlântico, nomeadamente no Golfo da Guiné, que criam insegurança e contribuem para potenciar tráficos de seres humanos, armas, e drogas, que é necessário acompanhar.
O crescimento significativo de ataques no ciberespaço, bem como o número crescente de atores com capacidade de intervir nos domínios terrestre, aéreo, marítimo, espacial e do ciberespaço (ambiente Multi-Domínio) representam desafios adicionais para a capacidade de resposta dos Estados e das organizações multilaterais de segurança.
A significativa degradação ambiental, num cenário de crescimento da população mundial e de um Mundo fortemente interligado e interdependente, tem implicações no planeamento de defesa, nomeadamente, em ações de apoio em emergências complexas, na salvaguarda de pessoas, bens e do património coletivo.
Ao nível do quadro de Alianças e das políticas de inserção internacional de Portugal, consolidadas ao longo de décadas, a relação transatlântica e as alterações no quadro da UE, com as suas implicações para a OTAN, configuram um quadro que exige frequente avaliação. Este contexto aconselha que Portugal se empenhe em manter um nível de compromisso credível com o pilar transatlântico e com o pilar europeu da sua política de alianças, fundamental para a defesa credível do país e para uma eficaz contribuição para a paz e a estabilidade regional e global, assim como, por via da ONU, com uma ordem mundial regida por normas de direito internacional, incluindo o direito internacional humanitário, e assente no multilateralismo.
As FFAA têm um papel fundamental na consolidação de Portugal como coprodutor de segurança a nível regional e global. Esse esforço para a estabilização da vizinhança próxima e alargada passa não apenas pela presença de Forças Nacionais Destacadas (FND) em exigentes missões operacionais, mas também pelo esforço de capacitação e treino, incluindo por via da Cooperação no Domínio da Defesa (CDD), por forma a reforçar as capacidades dos nossos parceiros e assim contribuir para uma resposta mais eficaz às ameaças que enfrentamos. Este esforço de CDD é não apenas um contributo para segurança global, é também um contributo vital para a nossa segurança nacional.
Prioridades políticas e orientações para o Planeamento de Defesa Militar
Portugal deve, numa perspetiva de defesa coletiva e de segurança cooperativa, possuir uma capacidade dissuasora suficientemente credível para desencorajar agressões, garantindo a possibilidade de fazer funcionar, em tempo útil, os mecanismos políticos, diplomáticos e militares de contenção, no contexto das Alianças em que se insere.
Pretende-se garantir que as FFAA se constituam como um instrumento capaz de projetar forças com adequada capacidade de resposta e elevada prontidão a ameaças convencionais e híbridas, mas também a riscos que obrigam ao recurso ao Apoio Militar de Emergência, no plano nacional ou externo, protegendo e salvaguardando as pessoas e os seus bens, e apoiando as autoridades no quadro da Constituição e da Lei.
Às FFAA pede-se, cada vez mais, que respondam a novas e complexas missões, e que assumam novas responsabilidades, através de uma gestão racional dos recursos públicos, estabelecendo relações com outras áreas governativas e entidades, com vista ao desenvolvimento de políticas coordenadas, na garantia das respostas mais eficientes e eficazes face aos desafios existentes.
Para além destes cenários de atuação, as ameaças de natureza híbrida implicam que se disponha de um leque de capacidades bastante mais alargado. As capacidades a desenvolver devem ser avaliadas na forma como contribuem para as missões militares e não militares, dando prioridade a programas conjuntos e, em especial, aos equipamentos passíveis de duplo e multiuso, no âmbito da Cooperação Estruturada Permanente e do Fundo Europeu de Defesa, mas também junto da Agência Espacial Portuguesa, da Agência Europeia de Defesa, da OTAN e de outros programas cooperativos. Deve igualmente ser considerado o desenvolvimento da economia nacional, promovendo a indústria nacional, em parceria com os centros de investigação e as universidades nacionais.
O Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN) enfatiza a necessidade das FFAA disporem, prioritariamente, de capacidade para os seguintes cenários de atuação que se encontram detalhados no Conceito Estratégico Militar (CEM):
Projeção de forças para participação em missões no âmbito da Segurança Cooperativa ou de Defesa Coletiva, ou ainda, num quadro autónomo, para a proteção das comunidades portuguesas no estrangeiro, em áreas de crise ou de conflito armado;
Vigilância e controlo dos espaços de soberania e sob jurisdição nacional;
Resposta a emergências complexas, designadamente em situações de catástrofe ou calamidade.
As capacidades militares deverão ser otimizadas e articuladas, por forma a permitirem a necessária prontidão, interoperabilidade e capacidade de resposta nesses cenários. A este respeito, a Orientação Política para o Planeamento de Defesa da OTAN 2019 (Political Guidance 19) preconiza que o Processo de Planeamento de Defesa da OTAN - NATO Defense Planning Process (NDPP) para o ciclo 2019-2022, defina uma estrutura, que permita que as atividades de planeamento de defesa nacional dos países da Aliança possam ser harmonizadas, de modo a alcançar os objetivos fixados de forma mais eficaz.
Deve, assim, facilitar-se a identificação atempada, desenvolvimento e operacionalização das forças necessárias, interoperáveis, equipadas e treinadas, bem como as capacidades militares e não militares associadas, para todo o espetro de missões da Aliança Atlântica. Este ciclo do NDPP, cujas orientações refletem as ameaças mais assertivas a leste, o terrorismo e o ciberterrorismo, indica como principais linhas de ação: o reforço da parceria Euro-Atlântica, o incremento no investimento na defesa e a continuação da transformação e adaptação das forças e capacidades da OTAN no curto, médio e longo prazo.
No quadro da UE, a Política Comum de Segurança e Defesa tem vindo a beneficiar de um dinamismo significativo na sequência da adoção, em 2016, da Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança, onde se sublinha a relevância da convergência estratégica entre os Estados membros por via da gradual sincronização e adaptação mútua dos ciclos de Planeamento de Defesa Nacional. A UE tem vindo a desenvolver um conjunto de mecanismos e políticas para a melhoria dos processos de planeamento com vista à implementação de projetos cooperativos no domínio da Segurança e Defesa. No âmbito específico da Cooperação Estruturada Permanente - Permanent Structured Cooperation (PESCO), com vista à edificação de capacidades militares, realça-se a importância que esta iniciativa tem vindo a ganhar, desde que foi formalmente implementada em 2017, tornando-se necessário assegurar uma participação sustentada de Portugal nas próximas vagas de projetos.
Relativamente à ONU, importa considerar as orientações no que concerne à Operational Readiness Assurance and Performance Improvement. Portugal mantém o seu compromisso com o multilateralismo, através da participação em missões de paz da ONU. E no que respeita à CPLP, Portugal mantém o seu compromisso com a cooperação no âmbito da defesa entre os Estados membros.
Portugal trabalhará no sentido de reforçar a autonomia estratégica da Europa para poder defender os seus interesses. Portugal trabalhará para reforçar a cooperação da UE com a OTAN, de acordo com o princípio de que uma Europa mais forte poderá contribuir mais eficazmente para a segurança dos membros da Aliança Atlântica. Portugal trabalhará, também, no sentido de aprofundar oportunidades de cooperação com os outros países membros da CPLP, em operações e missões no quadro da ONU, UE e de parcerias bilaterais ou multilaterais fora destes quadros.
O fomento e contribuição para o desenvolvimento económico nacional através do reforço da ligação da Defesa Nacional com o Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN) e a Base Industrial e Tecnológica de Defesa (BTID), nomeadamente no que aos equipamentos de duplo uso diga respeito, em conjugação com o acompanhamento e participação das oportunidades cooperativas no plano internacional assumem importância relevante, devendo ser uma constante do desenvolvimento de capacidades a nível nacional.
Importa continuar a reforçar a dimensão de comando conjunto das FFAA, pois as missões das últimas décadas tornaram cada vez mais claro ser indispensável integrar, com a máxima eficácia, a componente terrestre, naval e aérea, assim como as capacidades de atuação no ciberespaço.
A esta reflexão deverá associar-se uma atitude empenhada em pensar a Defesa Nacional à luz dos novos desafios com que nos confrontamos: alterações climáticas, economia circular e energia, espaço e ciberespaço, inteligência artificial, desinformação, gestão de crises, incluindo preservação das infraestruturas críticas, entre outros, procurando definir ambições e necessidades para a próxima década. Estes são desafios que deverão ser pensados em termos das suas implicações para a renovação da estrutura, da doutrina e dos meios das FFAA. E fazê-lo, nomeadamente tendo em vista a adaptação das FFAA à frequência e intensidade crescente de ciberataques, emergências complexas e o desafio de novos atores, novas tecnologias e novos domínios no campo da Defesa.
Capacidades Militares
O planeamento orientado para a edificação de capacidades constitui uma prioridade que importa integrar em diferentes níveis, incluindo a avaliação das prioridades, dos recursos disponíveis e dos rácios de despesa definidos, salvaguardando a coerência do Sistema de Forças face aos desafios do ambiente estratégico e às tendências de evolução da conflitualidade, num prazo temporal de 15 anos.
O desenvolvimento de capacidades deverá ter em conta a possibilidade de acompanhar esforços multinacionais no âmbito da OTAN e da UE, que contribuam para a modernização e interoperabilidade das capacidades nacionais, bem como para a inserção e ou consolidação de novas tipologias de equipamentos e tecnologias, de que é exemplo a ciberdefesa.
Nível de Ambição
O nível de ambição orienta a edificação de um conjunto equilibrado de capacidades que cumpram requisitos operacionais baseados na dimensão da força, na intensidade e duração das operações a realizar, na distância de atuação e tendo como referência o Sistema de Forças 2014.
São fatores a ponderar: a inserção geográfica de Portugal no espaço Euro-Atlântico; a extensão e descontinuidade territorial do país; os espaços sob sua soberania, jurisdição e responsabilidade; o processo de alargamento da plataforma continental; e a dimensão da população e da economia nacional.
Considerando os cenários de empenhamento decorrentes do CEDN e CEM, as prioridades de desenvolvimento de capacidades e o Sistema de Forças aprovado, privilegia-se uma estrutura baseada num modelo de prontidão (forças ou unidades constituídas e com disponibilidade para empenhamento) e de continuidade (forças ou unidades constituídas e empenhadas no cumprimento de missões atribuídas), de modo a constituir os seguintes conjuntos de forças e meios:
a) Forças Permanentes para a Defesa dos Espaços sob Soberania, Jurisdição ou Responsabilidade Nacional e Proteção dos Cidadãos, orientadas para:
(1) As missões de defesa dos domínios terrestre, marítimo, aéreo e cibernético;
(2) As missões de vigilância, fiscalização e controlo do espaço marítimo e aéreo sob jurisdição ou responsabilidade nacional;
(3) As operações de proteção e, se necessário, de evacuação de cidadãos nacionais no estrangeiro;
(4) As Missões humanitárias e de apoio ao desenvolvimento e bem-estar das populações, designadamente, de busca e salvamento, de apoio médico sanitário, do Sistema de Gestão Integrada dos Fogos Rurais ou missões de colaboração com as autoridades competentes no âmbito da proteção civil.
b) Forças Atribuídas à Participação em Missões ou Operações no Exterior - no cumprimento de compromissos assumidos no plano internacional, seja para integrar Forças de Reação Rápida da OTAN ou da UE, seja para participar em operações de manutenção de paz, humanitárias, de gestão de crises ou segurança cooperativa, no quadro multilateral da ONU, da OTAN ou da UE, ou ainda num quadro multinacional ou bilateral.
Considerando os níveis de empenhamento nas áreas geográficas de interesse estratégico, ambicionados para as FFAA em missões e operações no exterior, o planeamento de capacidades deve privilegiar e promover ativamente a capacidade expedicionária das FFAA portuguesas concorrente com esse propósito.
Prioridades
Mantendo o objetivo de assegurar uma capacidade de dissuasão credível, é prioritário garantir a consolidação das FFAA portuguesas com uma organização modular, flexível e moderna, adequando-as ao ambiente de segurança vigente, garantindo um rácio adequado entre a componente operacional e a componente fixa do Sistema de Forças.
Tendo em conta os cenários de atuação identificados, as orientações governativas para a Defesa e o nível de ambição mencionado, no presente ciclo de planeamento deverá ser atribuída prioridade no desenvolvimento das capacidades que contribuam para:
a) A vigilância, a defesa e a afirmação nacional nas áreas sob jurisdição nacional;
b) A participação em teatros internacionais, no âmbito da defesa coletiva e da segurança cooperativa, ou ainda num quadro autónomo, para proteção das comunidades portuguesas no estrangeiro, em áreas de crise ou conflito. A promoção da capacidade nacional para participar, no quadro da ONU, da OTAN e da UE, nas iniciativas prioritárias para a segurança do Sul da Europa e na região do Atlântico;
c) Missões humanitárias e de apoio ao desenvolvimento e bem-estar das populações;
d) Aumentar a capacidade de atuar no ciberespaço e no espaço.
4 - Ciclo de Planeamento de Defesa Militar
Ponto de Situação
Com a difusão desta DMPDM, consideram-se realizadas as tarefas relativas ao passo I do CPDM (elaboração da orientação política). As tarefas associadas ao passo II (definição dos requisitos de capacidades e identificação de lacunas) são necessárias ao estabelecimento do processo de definição dos requisitos e iniciam-se com a difusão da Diretiva de Planeamento de Forças (DPF). Deste modo, encontram-se reunidas as condições para a harmonização dos ciclos de planeamento (nacional, OTAN e UE) para os passos subsequentes do CPDM.
Orientações para Planeamento
O Estado-Maior-General das Forças Armadas (EMGFA), em coordenação com os Ramos, tem um papel determinante na condução das seguintes atividades no âmbito do CPDM, nomeadamente:
a) A Diretiva de Planeamento de Forças (DPF) que inclui os critérios, as orientações, os pressupostos e as prioridades para a edificação de capacidades militares;
b) De acordo com a DPF, elaborar propostas sobre as necessidades específicas priorizadas, a nível conjunto e dos Ramos;
c) Após a identificação de lacunas, ou sempre que seja considerado pertinente, ao longo do CPDM, elaborar propostas de alienação de material excedentário ou insustentável no sentido de os recursos financeiros serem dirigidos para as capacidades prioritárias;
d) O Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA), ouvido o Conselho de Chefes de Estado-Maior (CCEM), deve garantir a coerência operacional do SF e avaliar a adequabilidade militar do anteprojeto de Proposta de Forças, antes de ser submetido à avaliação da exequibilidade financeira, de pessoal, de material e infraestruturas.
Durante todo o CPDM devem estar presentes os riscos e impactos operacionais de cada opção para o cumprimento das missões das FFAA, de modo a que sejam considerados no processo de decisão.
Calendarização
Para o quadriénio 2019-2022 dar continuidade ao planeamento baseado em capacidades, harmonizado com o Ciclo de Planeamento da OTAN e com o Processo de Desenvolvimento de Capacidades da UE. Para o efeito, devem as entidades abaixo mencionadas, prosseguir as ações relativas ao CPDM, de acordo com a seguinte calendarização:
(ver documento original)
5 - Orientações para os Órgãos e Serviços Centrais do MDN
Secretaria-Geral
No âmbito das respetivas atribuições, deverá:
a) Aferir a exequibilidade financeira do Anteprojeto de Proposta de Forças em coordenação com a DGRDN;
b) Determinar o impacto orçamental da edificação das capacidades militares;
c) Potenciar a sustentação financeira do processo, através das fontes de financiamento adstritas ao Programa Orçamental da Defesa;
d) Contribuir para a elaboração dos Planos de implementação das capacidades;
e) Contribuir para a elaboração do Relatório de Capacidades, no que respeita à execução financeira;
f) Informar os tetos orçamentais para o investimento em Defesa.
Direção-Geral de Política de Defesa Nacional
No âmbito das respetivas atribuições, deverá:
a) Dirigir o Grupo de Acompanhamento do Planeamento de Defesa (GAPD), garantindo a sincronização entre os processos de planeamento militar e de recursos, no contexto das orientações políticas definidas;
b) Coordenar com as entidades que contribuem para o planeamento de defesa, a definição e implementação de um processo analítico, tendo em vista a adequada operacionalização do Ciclo de Planeamento de Defesa, designadamente o Desenvolvimento por Capacidades e a definição da Proposta de Forças.
Direção-Geral de Recursos de Defesa Nacional
No âmbito das respetivas atribuições, deverá:
a) Contribuir para aferir a exequibilidade financeira do Anteprojeto de Proposta de Forças;
b) Aferir a exequibilidade de pessoal, material e infraestruturas do Anteprojeto de Proposta de Forças;
c) Contribuir para a avaliação da Proposta de Forças, incluindo a componente financeira, após a comunicação dos tetos orçamentais por parte da SGMDN;
d) Contribuir para a elaboração do Relatório de Capacidades;
e) Enquanto Entidade Primariamente Responsável (EPR) pela LPM e LIM:
(1) Elaborar as Diretivas Ministeriais para a Revisão da LPM e da LIM;
(2) Coordenar a elaboração da proposta de LPM;
(3) Coordenar a elaboração da proposta de LIM;
(4) Implementar os Planos da LPM e LIM, após a sua aprovação.
6 de fevereiro de 2020. - O Ministro da Defesa Nacional, João Titterington Gomes Cravinho.
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