Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 173/2014
Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional requereu, nos termos do artigo 82.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei 28/82, de 15 de novembro (LTC), a apreciação da constitucionalidade da norma contida no artigo 82.º, n.º 2, da Lei 98/2009, de 4 de setembro, em articulação com o disposto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei 142/99, de 30 de abril, na parte em que impede a atualização de pensões por incapacidades inferiores a 30%, não remíveis obrigatoriamente nos termos do artigo 75.º, n.º 1, da citada Lei 98/2009 por serem superiores a seis vezes a retribuição mínima mensal garantida, em vigor no dia seguinte à data da alta.
O requerente fundamentou o seu pedido na circunstância de tal dimensão normativa ter sido julgada inconstitucional pelo Acórdão 79/2013, tendo tal juízo de inconstitucionalidade sido reiterado posteriormente pelos Acórdãos n.os 107/2013 e 328/2013, ambos transitados em julgado, e pelas Decisões Sumárias n.os 208/2013 e 519/2013, igualmente já transitadas em julgado.
2. Notificados nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, ambos da LTC, aqui aplicáveis por força do artigo 82.º da mesma Lei, a Presidente Assembleia da República e o Primeiro-Ministro, limitaram-se a oferecer o merecimento dos autos.
II. Fundamentação
Delimitação do objeto do processo de generalização
3. A generalização dos juízos de inconstitucionalidade com fundamento na repetição do julgado e a consequente declaração com força obrigatória geral, segundo um processo de fiscalização abstrata, nos termos do artigo 82º da LTC, pode ser requerida por iniciativa de qualquer dos juízes do Tribunal Constitucional ou do Ministério Público sempre que a mesma norma tiver sido julgada inconstitucional em três casos concretos.
No presente caso, o Ministério Público requereu a apreciação da inconstitucionalidade da "norma contida no artigo 82.º, n.º 2, da Lei 98/2009, de 4 de setembro, em articulação com o disposto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei 142/99, de 30 de abril, na parte em que impede a atualização de pensões por incapacidades inferiores a 30%, não remíveis obrigatoriamente nos termos do artigo 75.º, n.º 1, da citada Lei 98/2009 por serem superiores a seis vezes a retribuição mínima mensal garantida, em vigor no dia seguinte à data da alta"(itálico aditado; formulação dos Acórdãos n.os 79/2013 e 328/2013 e da Decisão Sumária n.º 519/2013).
O Acórdão 107/2013 e a Decisão Sumária n.º 208/2013 adotaram uma fórmula decisória não inteiramente coincidente, tendo julgado inconstitucional por violação dos artigos 13.º, n.º 1, e 59.º, n.º 1, alínea f), ambos da Constituição, "a norma contida no artigo 82.º, n.º 2, da Lei 98/2009, de 4 de setembro, em conjugação com o disposto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), incisoi), do Decreto-Lei 142/99, de 30 de abril, na parte em que impede a atualização de pensões anuais por incapacidades inferiores a 30%, não remíveis obrigatoriamente nos termos do artigo 75.º, n.º 1, da mesma Lei 98/2009, por serem superiores a seis vezes a retribuição mínima mensal garantida, em vigor no dia seguinte à data da alta" (destacam-se as variantes de formulação).
4. É o seguinte o teor dos enunciados legais de que as decisões em análise extraem a norma julgada inconstitucional (itálicos aditados):
- Decreto-Lei 142/99, 30 de abril, artigo 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i):
"É criado o Fundo de Acidentes de Trabalho, dotado de personalidade judiciária e de autonomia administrativa e financeira, adiante designado abreviadamente por FAT, ao qual compete:
a) ...;
b) ...;
c) Reembolsar as empresas de seguros dos montantes relativos:
i) Às atualizações das pensões devidas por incapacidade permanente igual ou superior a 30% ou por morte, bem como às atualizações da prestação suplementar por assistência de terceira pessoa, derivadas de acidentes de trabalho ou de acidentes em serviço;»
- Lei 98/2009, de 4 de setembro, artigo 75.º, n.º 1:
"É obrigatoriamente remida a pensão anual vitalícia devida a sinistrado com incapacidade permanente parcial inferior a 30 % e a pensão anual vitalícia devida a beneficiário legal desde que, em qualquer dos casos, o valor da pensão anual não seja superior a seis vezes o valor da retribuição mínima mensal garantida, em vigor no dia seguinte à data da alta ou da morte.»
- Lei 98/2009, de 4 de setembro, artigo 82.º, n.º 2:
"São igualmente da responsabilidade do Fundo referido no número anterior [o Fundo de Acidentes de Trabalho] as atualizações do valor das pensões devidas por incapacidade permanente igual ou superior a 30 % ou por morte e outras responsabilidades nos termos regulamentados em legislação especial.»
A incapacidade permanente para o trabalho é uma das sequelas possíveis de acidente de trabalho - a "perda ou redução da capacidade de trabalho ou de ganho resultante de acidente de trabalho" - e fundamenta a atribuição de pensões anuais e vitalícias destinadas a compensar o sinistrado por tal perda ou redução permanente (cfr. os artigos 19.º, n.º 3, 23.º, alínea b), 47.º, n.º 1, alínea c), e 48.º, n.os 2 e 3, alíneas a) a c), todos da Lei 98/2009, de 4 de setembro). Deste modo, verifica-se uma identidade da dimensão normativa julgada inconstitucional pelas cinco decisões deste Tribunal anteriormente referidas. De resto, isso mesmo é evidenciado pelas respetivas fundamentações.
Por outro lado, ainda no plano estritamente formal, cumpre atentar nas regras de legística comummente adotadas, segundo as quais, os artigos de um dado diploma podem ser subdivididos em números e alíneas, podendo estas últimas ainda ser subdivididas em subalíneas, identificadas através de numeração romana, em minúsculas (cfr. quanto aos atos normativos do Governo, o artigo 7.º, n.os 3 e 9, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 77/2010, mantida em vigor pelo n.º 2 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 29/2011; e, no tocante aos atos normativos da Assembleia da República, as "Regras de Legística a Observar na Elaboração de Atos Normativos da Assembleia da República" (2008) disponível em http://www.parlamento.pt/ArquivoDocumentacao/Documents/AR_Regras_Legistica.pdf ).
Apreciação do mérito
5. O Fundo de Acidentes de Trabalho foi criado pelo Decreto-Lei 142/99, 30 de abril, em execução do disposto na Lei 100/97, de 13 de setembro, que aprovou o anterior regime jurídico dos acidentes de trabalho e das doenças profissionais. No preâmbulo daquele decreto-lei pode ler-se que, "relativamente ao regime de atualização de pensões, o presente diploma prevê a atualização nos mesmos termos do regime geral da segurança social". E, na verdade, o artigo 39.º, n.º 2, da Lei 100/97 cometia a um fundo dotado de autonomia administrativa e financeira, a criar por lei, no âmbito dos acidentes de trabalho, a "responsabilidade" pelas atualizações de pensões devidas por incapacidade permanente igual ou superior a 30% ou por morte. As pensões por incapacidade permanente inferior a 30%, independentemente do seu valor anual, eram obrigatoriamente remíveis, de acordo com o estatuído no artigo 56.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei 143/99, de 30 de abril (diploma que veio regulamentar a Lei 100/97).
Neste quadro, compreende-se a incumbência cometida ao Fundo de Acidentes de Trabalho no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei 142/99, de 30 de abril: reembolsar as empresas de seguros dos montantes relativos às atualizações das pensões devidas por incapacidade permanente igual ou superior a 30%, e somente a essas. Esta solução veio resolver os problemas em matéria de atualização de pensões por acidente de trabalho detetados na legislação anterior, já que passaram a ser obrigatoriamente remíveis todas as pensões devidas a sinistrados em acidentes de trabalho, por incapacidade inferior a 30%, independentemente do valor da pensão anual.
A premência da questão da atualização de pensões por acidentes de trabalho, de acordo com a inflação, é manifesta. Isso mesmo também já foi expressamente reconhecido por este Tribunal, designadamente no seu Acórdão 302/99: pela não atualização, o quantitativo da pensão tende a ficar, com o passar do tempo, cada vez mais desadequado à perda de capacidade de ganho do trabalhador, "o que, o mesmo é dizer, como uma justa reparação quando o trabalhador é vítima de acidente de trabalho ou de doença profissional - cfr. a alínea f) do n.º 1 do artigo 59.º da Constituição".
Assim: se é certo que a Lei 100/97 previa apenas a atualização de pensões por incapacidade igual ou superior a 30% (v. o respetivo artigo 39.º, n.º 2) - e isto sem prejuízo da admissão, a título facultativo, da sua remição parcial (cfr. o respetivo artigo 33.º, n.º 1, e o artigo 56.º, n.º 2, do Decreto-Lei 143/99) - o problema da desvalorização das restantes pensões não se colocava, pois todas as pensões por incapacidade inferior àquele limiar eram obrigatoriamente remíveis.
6. O sistema dicotómico e em si mesmo coerente baseado nas correlações remição obrigatória - não atualização e remição facultativa - atualização da pensão remanescente ou da pensão não remida cessa com a substituição da Lei 100/97 e do Decreto-Lei 143/99, pela Lei 98/2009, de 4 de setembro, conjugada com a continuação da vigência do estatuído no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei 142/99, de 30 de abril, que limita a atualização das pensões atribuídas por acidentes de trabalho aos casos de incapacidade permanente igual ou superior a 30%.
Com efeito, para além do artigo 82.º, n.º 2, da Lei 98/2009 continuar a cometer ao Fundo de Acidentes de Trabalho a responsabilidade apenas pelas atualizações das pensões devidas por incapacidade permanente igual ou superior a 30% - como sucedia com o artigo 39.º, n.º 2, da Lei 100/97 - o seu artigo 75.º, epigrafado "Condições de remição", alterou as condições de remição nos seguintes termos:
"1- É obrigatoriamente remida a pensão anual vitalícia devida a sinistrado com incapacidade permanente parcial inferior a 30% e a pensão anual vitalícia devida a beneficiário legal desde que, em qualquer dos casos, o valor da pensão anual não seja superior a seis vezes o valor da retribuição mínima mensal garantida, em vigor no dia seguinte à data da alta ou da morte.
2 - Pode ser parcialmente remida, a requerimento do sinistrado ou do beneficiário legal, a pensão anual vitalícia correspondente a incapacidade igual ou superior a 30% ou a pensão anual vitalícia de beneficiário legal desde que, cumulativamente, respeite os seguintes limites:
a) A pensão anual sobrante não pode ser inferior a seis vezes o valor da retribuição mínima mensal garantida em vigor à data da autorização da remição;
b) O capital da remição não pode ser superior ao que resultaria de uma pensão calculada com base numa incapacidade de 30%».
Como se vê, surge uma nova possibilidade, passando a ser lícito distinguir quatro situações:
As pensões obrigatoriamente remíveis na sua totalidade (n.º 1);
As pensões facultativamente remíveis em parte (n.º 2);
As pensões insuscetíveis de remição, parcial ou total, em razão da conjugação de um grau de desvalorização da capacidade de trabalho do sinistrado inferior a 30% com um montante da pensão atribuída cujo valor seja superior a seis vezes o valor da retribuição mínima mensal garantida (n.os 1 e 2 a contrario sensu);
As pensões insuscetíveis de remição, parcial ou total, em razão da conjugação de um grau de desvalorização da capacidade de trabalho do sinistrado igual ou superior a 30% com um montante da pensão atribuída cujo valor seja inferior a seis vezes o valor da retribuição mínima mensal garantida (n.º 2, alínea a), a contrario sensu; e que tinha correspondência no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), do Decreto-Lei 143/99).
A terceira situação é nova e decorre da opção feita pelo legislador no artigo 75.º, n.º 1, da Lei 98/2009 de - diferentemente do que sucedia no artigo 56.º, n.º 1, do Decreto-Lei 143/99, em que os elementos determinantes da remição obrigatória eram de verificação alternativa - exigir a verificação cumulativa de dois elementos para o mesmo tipo de remição - o grau de desvalorização da capacidade de trabalho do sinistrado e o montante da pensão a que ele tem direito.
Por outro lado, as pensões insuscetíveis de remição podem, conforme mencionado, corresponder a uma incapacidade inferior, igual ou superior a 30%: se a incapacidade relevante for inferior a 30%, a pensão correspetiva insuscetível de remição ratione valoris - artigo 75.º, n.º 1 - não é atualizável (cfr., a contrario sensu, os artigos 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei 142/99 e 82.º, n.º 2, da Lei 98/2009); já se a incapacidade relevante for igual ou superior a 30%, a pensão correspetiva insuscetível de remição ratione valoris - artigo 75.º, n.º 2, alínea a) - é, todavia, atualizável (cfr. os mesmos preceitos). Do mesmo modo, são atualizáveis as pensões facultativamente remíveis, na parte em que não tenham sido remidas, por decisão do sinistrado ou por imposição da lei, já que tais pensões correspondem obrigatoriamente, nos termos do artigo 75.º, n.º 2, da Lei 98/2009, a incapacidades iguais ou superiores a 30%. Aliás, um dos direitos não afetados pela remição parcial dessas pensões é justamente o da atualização da pensão remanescente (cfr. o artigo 77.º, alínea d), da Lei 98/2009).
Coloca-se, por isso, com toda a pertinência a seguinte questão de constitucionalidade: é admissível à luz da Constituição a existência de pensões devidas a sinistrados por acidentes de trabalho não remíveis e que também não sejam atualizáveis de acordo com a inflação?
7. A resposta a tal questão deve ser inequivocamente negativa.
Na verdade, não se vislumbra qualquer razão legítima que justifique o impedimento legal de atualização das pensões insuscetíveis de remição, nos mesmos moldes em que as restantes pensões não remidas são atualizadas, ou seja, de acordo com os termos do artigo 82.º, n.º 2, da Lei 98/2009, de 4 de setembro, em articulação com o disposto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei 142/99, de 30 de abril. Tal como sucede nos casos das pensões remíveis, não remidas, ou das pensões sobrantes, em resultado da remição parcial da pensão originária, também em relação às pensões correspondentes a uma incapacidade permanente parcial inferior a 30% está em causa a manutenção do valor efetivo das pensões, importando garantir aos sinistrados um valor de reparação constante, que não se degrade conforme as flutuações da moeda. Mais: há que assegurar a igualdade de tratamento, relativamente a todos os que auferem uma pensão não remível ratione valoris, independentemente do respetivo grau de incapacidade permanente parcial ser superior, igual ou inferior a 30%, porquanto a finalidade da pensão é em todos os casos o mesmo - trata-se de uma prestação destinada "a compensar o sinistrado pela perda ou redução permanente da sua capacidade de ganho resultante de acidente de trabalho" (cfr. o artigo 48.º, n.º 2, da Lei 98/2009; nesta perspetiva, a pensão desempenha uma função substitutiva do vencimento para a subsistência do beneficiário, conforme tem sido salientado na jurisprudência deste Tribunal) -; e tal finalidade fica irremediavelmente comprometida com a desvalorização monetária. Por idêntica ordem de razões, também se deve impedir que os sinistrados em acidente de trabalho, afetados de uma incapacidade inferior a 30% mas com pensões superiores a seis vezes a retribuição mínima mensal garantida, sejam colocados numa situação de desvantagem em relação aos sinistrados com incapacidade inferior a 30%, mas que viram as suas pensões imediatamente remidas, não correndo assim o risco da desvalorização monetária.
Em suma, a não atualização das pensões de montante igual ou superior a seis vezes o valor da retribuição mínima mensal garantida em vigor no dia seguinte ao da alta do trabalhador sinistrado que em consequência do acidente de trabalho tenha ficado com uma incapacidade permanente parcial inferior a 30% viola o direito à justa reparação do trabalhador sinistrado consignado no artigo 59.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, uma vez que não acautela a desadequação do quantitativo da pensão à função reparatória e compensatória que lhe é inerente (neste sentido, cfr. o já referido Acórdão deste Tribunal n.º 302/99).
Acresce que tal solução de não atualização, ao impor soluções diferentes relativamente a quantias que desempenham nos termos da Constituição e da lei função idêntica - como sucede relativamente: (i) às pensões remíveis não voluntariamente remidas; (ii) às pensões sobrantes determinadas em razão de prévia remição parcial; e (iii) às pensões não remíveis compensatórias de incapacidade permanente parcial igual ou superior a 30% - também não se mostra materialmente fundada, sendo por isso mesmo arbitrária. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 546/2011:
"[É] ponto assente que o n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto - e veja-se, por exemplo, o Acórdão 232/2003, disponível em www.tribunalconstitucional.pt- que o carácter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, "racionais". O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do "merecimento" - isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face a ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir - é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor "racionalidade" ou congruência interna de um sistema legal, que contudo se não repercuta no trato diverso - e desrazoavelmente diverso, no sentido acima exposto - de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre "racionais" ou "congruentes" as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis».
No caso presente, porém, não se vislumbram motivos razoáveis para a previsão de atualização apenas do valor das pensões devidas por incapacidade permanente igual ou superior a 30%, estabelecida no artigo 82.º, n.º 2, da Lei 98/2009, de 4 de setembro, em articulação com o disposto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei 142/99, de 30 de abril, pelo que tal limitação se mostra também violadora do princípio da igualdade consignado no artigo 13.º, n.º 1, da Constituição.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma contida no artigo 82.º, n.º 2, da Lei 98/2009, de 4 de setembro, em articulação com o disposto no artigo 1.º, n.º 1, alínea c), subalínea i), do Decreto-Lei 142/99, de 30 de abril, na parte em que impede a atualização de pensões por incapacidades inferiores a 30%, não remíveis obrigatoriamente nos termos do artigo 75.º, n.º 1, da citada Lei 98/2009 por serem superiores a seis vezes a retribuição mínima mensal garantida, em vigor no dia seguinte à data da alta, por violação dos artigos 13.º, n.º 1, e 59.º, n.º 1, alínea f), ambos da Constituição.
Sem custas.
Lisboa, 18 de fevereiro de 2014. - Pedro Machete - Ana Guerra Martins - Maria João Antunes - Fernando Vaz Ventura - Maria Lúcia Amaral - José da Cunha Barbosa - Carlos Fernandes Cadilha - Maria de Fátima Mata-Mouros - Lino Rodrigues Ribeiro - Catarina Sarmento e Castro - João Cura Mariano - Maria José Rangel de Mesquita - Joaquim de Sousa Ribeiro.
