Considerando que:
Nos termos do artigo 3.º do Decreto-Lei 294/94, de 16 de Novembro, do artigo 3.º do Decreto-Lei 319/94, de 24 de Dezembro, e do artigo 3.º do Decreto-Lei 162/96, de 4 de Setembro, a concessão da exploração e gestão de sistemas multimunicipais opera-se por contrato administrativo a celebrar entre o Estado, representado pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, e uma empresa pública ou uma sociedade de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos, nos termos das correspondentes bases do contrato de concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação, tratamento e abastecimento de água para consumo humano, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de tratamento de resíduos sólidos urbanos;No mesmo sentido, nos termos do artigo 4.º do Decreto-Lei 294/94 e do artigo 4.º do Decreto-Lei 319/94, e do artigo 5.º do Decreto-Lei 162/96, as concessões regem-se pelo respectivo diploma e pelas demais disposições legais aplicáveis, nomeadamente as constantes da Lei 88-A/97, de 25 de Julho, bem como pelos respectivos contratos;
Em concreto, no âmbito da fixação e revisão das tarifas, o n.º 1 da base xiv do Decreto-Lei 294/94, e o n.º 1 da base xv do Decreto-Lei 319/94 e o n.º 1 da base xv do Decreto-Lei 162/96, dispõem que o contrato de concessão e o contrato de recolha a celebrar entre a concessionária e cada um dos utilizadores fixam as tarifas ou os valores garantidos e a forma e periodicidade da sua revisão, tendo em atenção os critérios definidos na base anterior;
Enquanto critério para a fixação das tarifas ou valores garantidos (estes últimos apenas previstos para o saneamento de águas residuais), a base xiii do Decreto-Lei 294/94 e as bases xiv dos Decretos-Leis n.os 319/94 e 162/96 dispõem que as tarifas ou valores garantidos serão fixados por forma a assegurar a protecção dos interesses dos utilizadores, a gestão eficiente do sistema, o equilíbrio económico-financeiro da concessão e as condições necessárias para a qualidade do serviço durante e após o termo da concessão;
As base xv do Decreto-Lei 294/94 e as bases xxiii dos Decretos-Leis n.os 319/94 e 162/96 autonomizam os poderes de tutela do concedente, estabelecendo que carecem de aprovação do concedente as tarifas, os planos de actividade e financeiros plurianuais para um período de, pelo menos, cinco anos e suas eventuais alterações, devidamente certificados por auditor aceite pelo concedente, os orçamentos anuais de exploração, de investimento e financeiros, bem como as respectivas actualizações que impliquem redução de resultados previsionais, acréscimo de despesas ou de necessidade de financiamento, devidamente certificados por auditor aceite pelo concedente;
O Decreto-Lei 103/2003, de 23 de Maio, no n.º 10 do artigo 4.º-A que adita ao Decreto-Lei 379/93, clarifica que o Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional tem, relativamente às entidades gestoras de sistemas multimunicipais, poderes de fiscalização, direcção, autorização, aprovação e suspensão de actos das mesmas (com disposição equivalente contemplada para cada um dos serviços nos Decretos-Leis n.os 221/2003, 222/2003 e 223/2003, todos de 20 de Setembro), os quais estavam anteriormente condicionados à sua previsão explícita em sede dos respectivos contratos de concessão;
A maioria dos contratos de concessão outorgados entre o Estado Português e as empresas concessionárias determinam:
Na cláusula 16.ª, no caso dos sistemas multimunicipais destinados à valorização e tratamento dos resíduos sólidos, sob a epígrafe «Fixação e revisão das tarifas», que:
«3 - A alteração de tarifas depende sempre de prévia aprovação do concedente, cabendo à concessionária apresentar em cada ano, desde o início da exploração do sistema, um projecto tarifário devidamente fundamentado para vigorar no ano seguinte.
4 - O projecto de alteração deve respeitar os critérios definidos na cláusula anterior e inserir-se no orçamento anual submetido à aprovação do concedente, até ao final do mês de Setembro do ano anterior [...] 5 - O concedente deverá pronunciar-se sobre o orçamento e projecto tarifário nele incluído, no prazo de 30 dias, findo o qual se considera o projecto aprovado [...]» Na cláusula 17.ª, no caso dos sistemas multimunicipais de águas, sob a epígrafe «Revisão de tarifas», que:
«1 - A alteração do preço do metro cúbico de água e de efluente depende sempre de prévia aprovação do concedente, cabendo à concessionária apresentar para o efeito um projecto devidamente fundamentado.
2 - O projecto de alteração deve respeitar os critérios definidos nos n.os 5 e 6 e inserir-se no orçamento anual submetido à aprovação do concedente até ao final do mês de Setembro do ano anterior [...] 3 - O concedente deverá pronunciar-se sobre o orçamento e o projecto tarifário nele incluído, no prazo de 60 dias, findo o qual se considera o projecto aprovado.
[...]
8 - A iniciativa das revisões previstas no n.º 3 da cláusula 16.ª e nesta cláusula cabe à concessionária, que as comunicará ao concedente para aprovação.» No que respeita ao regime tarifário a aplicar aos municípios utilizadores, os contratos de fornecimento e de recolha regem-se pelo previsto no respectivo contrato de concessão, observando o procedimento de revisão de tarifas previsto nas cláusulas do contrato supra referidas;
Considerando, ainda, que:
Muito embora o quadro legislativo e contratual supracitado confira ao Estado o poder de aprovação de tarifas e orçamentos anuais e plurianuais de exploração e de investimento, não existe qualquer imperativo legal relativamente à periodicidade anual de tal aprovação que actualmente tem lugar. Com efeito, embora o concedente possa exercer este poder anualmente, nada obsta a que este se possa autovincular a decisões com um horizonte temporal de vigência mais alargado;Em concreto, várias empresas concessionárias de sistemas multimunicipais atingiram já um grau de maturidade, estabilidade e robustez financeira que tornam a sua actividade mais previsível, com um menor grau de incerteza, para horizontes temporais mais alargados, prevendo-se que este número venha a aumentar à medida que o sector se continua a desenvolver;
Um processo periódico de revisão tarifária produz benefícios em termos de bem-estar social que devem ser comparados com os seus custos de natureza processual e administrativa. No caso das entidades gestoras supra-referenciadas, uma frequência anual afigura-se desnecessária, se não mesmo excessiva, devendo igualmente ter-se em atenção a necessidade de privilegiar a afectação dos escassos recursos regulatórios aos sistemas que ainda não atingiram este patamar desejável de estabilidade e robustez;
Especificamente, a vinculação do concedente e da entidade gestora a um orçamento e trajectória tarifária plurianual traria benefícios porquanto:
Mitigaria o grau de incerteza regulatória, designadamente no relacionamento comercial e institucional entre entidade gestora e municípios utilizadores dos sistemas multimunicipais, área que constitui uma frequente fonte de desnecessária conflitualidade;
Reduziria os custos globais do processo regulatório para o Estado concedente, para a entidade reguladora e para a própria entidade gestora;
Responsabilizaria e introduziria maior grau de autonomia de gestão em empresas que se encontram nas condições de estabilidade e robustez a que é feita referência no n.º 2 desta secção.
Nestes casos, uma análise custo-benefício do ciclo regulatório, atendendo aos benefícios de interesse público por oposição aos custos para a entidade gestora e para o Estado, recomenda a possibilidade da entidade gestora submeter à aprovação do concedente um orçamento e projecto tarifário plurianual que fundamente uma trajectória tarifária a ser aplicada a dois ou três exercícios económicos futuros.
Assim, ao abrigo do disposto no n.º 10 do artigo 4.º-A do Decreto-Lei 379/93, de 5 de Novembro, aditado pelo Decreto-Lei 103/2003, de 23 de Maio, no tocante à aprovação de orçamentos e projectos tarifários das entidades gestoras concessionárias de sistemas multimunicipais de serviços de águas e resíduos, determino que sejam adoptados os seguintes procedimentos:
1 - Em sede das recomendações que o IRAR emite anualmente para efeitos de elaboração dos orçamentos e projectos tarifários, a entidade reguladora pode emitir orientação quanto às entidades concessionárias que, na sua avaliação, reúnem condições para poder propor e ver aprovadas propostas plurianuais.
2 - A iniciativa de propor a aprovação de uma trajectória tarifária e orçamento de âmbito plurianual pode igualmente surgir da parte da empresa. No entanto, se uma das entidades, IRAR ou empresa, consoante o caso, manifestar discordância, dever-se-á então proceder a uma decisão de âmbito anual, sendo que a concordância mútua deverá ficar expressa até 30 de Junho do ano anterior.
3 - As entidades gestoras, assim enquadradas, podem propor à aprovação do concedente um orçamento e projecto tarifário plurianual, fundamentando uma trajectória tarifária a ser aplicada a dois ou três exercícios económicos futuros:
a) Conforme o caso, aos mapas actualmente submetidos em sede de orçamento e projecto tarifário devem ser acrescentadas projecções, a preços correntes, relativas ao 2.º e 3.º exercícios económicos seguintes;
b) Para o efeito, o IRAR, em sede das recomendações gerais que regularmente emite para a elaboração dos orçamentos e projectos tarifários, deve incluir também pressupostos, nomeadamente de natureza macroeconómica, para estes exercícios;
c) Com base numa análise crítica das projecções submetidas e sua fundamentação, numa primeira instância, deve o IRAR aferir o cálculo de «tarifas necessárias do exercício» para cada exercício económico em apreço;
d) Seguidamente, com base numa análise da posição dos accionistas da empresa, quer em termos de balanço, quer em termos extrapatrimoniais, deve ser definida uma trajectória tarifária expressa a preços constantes do 1.º exercício económico seguinte. Entre os critérios a atender no quadro desta definição, incluem-se:
i) Os méritos de uma trajectória prudente e não volátil;
ii) A defesa dos interesses dos utilizadores;
iii) A sustentabilidade económico-financeira do sistema multimunicipal no quadro do período da concessão;
iv) O nível acumulado de resultados excedentários ou de prejuízos acumulados;
e) Em sede de «projecto de parecer» deve ser vertida a perspectiva do IRAR quanto a uma trajectória tarifária adequada para a empresa, a qual será objecto de exercício do contraditório por parte da empresa.
4 - Suportado em parecer da entidade reguladora, emitido após exercício de contraditório por parte da entidade gestora, o concedente pode autorizar uma trajectória tarifária vinculativa para um horizonte temporal de um, dois ou três anos:
a) Subsequentemente, as tarifas aprovadas pelo concedente, consoante o caso, para os 2.º e 3.º exercícios seguintes (expressas a preços constantes do 1.º exercício) deverão ser actualizadas em função da taxa de inflação, entendida como a taxa de variação do IHPC M (12,12);
b) Assim, para actualizar para preços do 2.º exercício uma tarifa aprovada para esse ano a preços do 1.º exercício deve utilizar-se a previsão constante do Boletim Económico (Verão) do Banco de Portugal (publicado durante o 1.º exercício);
c) Para actualizar para preços do 3.º exercício uma tarifa aprovada para esse ano a preços do 1.º exercício devem utilizar-se as seguintes actualizações cumulativas com base na estimativa para o ano em curso (2.º exercício) e previsão para o 3.º exercício, tal como constantes no Boletim Económico (Verão) do Banco de Portugal (publicado durante o 2.º exercício).
5 - No caso das empresas concessionárias em que o método de facturação aplicado ao serviço de saneamento em «alta» é o dos caudais desfasados, de acordo com a recomendação IRAR n.º 04/2007, «Facturação de serviços em 'alta' de saneamento de águas residuais urbanas em sistemas com contribuição de águas pluviais», a aprovação de uma trajectória tarifária plurianual deve ser substituída pela aprovação de uma trajectória de proveitos tarifários plurianual (expressos a preços constantes do 1.º exercício).
6 - No caso de aprovação de uma trajectória tarifária plurianual, o concedente e a concessionária vinculam-se a não a rever intercalarmente, salvo a ocorrência subsequente de circunstâncias excepcionais que comprometam a sustentabilidade operacional e financeira da concessionária, desde que consideradas atendíveis pelo concedente. Este referencial deverá ser considerado apenas quando:
a) Se esteja perante uma não antecipada e iminente situação de insolvência, assim considerada designadamente à luz do artigo 35.º do Código das Sociedades Comerciais;
b) Haja uma alteração genuinamente estrutural das condições de exploração da empresa, nomeadamente no quadro de fusões não antecipadas de sistemas multimunicipais, ou se esteja perante uma alteração significativa e não antecipada do referencial de actuação da empresa em termos do leque de serviços prestados e ou do seu âmbito territorial.
7 - Durante o período intercalar, quando aplicável, a concessionária deve continuar a enviar ao concedente e à entidade reguladora os documentos de prestação de contas, tais como os relatórios e contas anuais, que permitam um acompanhamento continuado da sua actividade.
O presente despacho produz efeitos a partir da data da sua assinatura.
8 de Maio de 2009. - O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, Francisco Carlos da Graça Nunes Correia.
201786094
