Acordam no Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1 - A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira enviou ao Tribunal Constitucional, em 9 de Dezembro de 2008, o "pedido de declaração de inconstitucionalidade da Lei 62-A/2008 de 11 de Novembro" aprovado pela Resolução de 2 de Dezembro de 2008, publicada sob o n.º 33/2008/M no Diário da República, 1.ª série, de 29 de Dezembro de 2008, com o seguinte teor:«No dia 3 de Novembro de 2008, o Governo da República apresentou na Assembleia da República a proposta de Lei 230/X - «Nacionaliza todas as acções representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S. A., e aprova o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização».
No mesmo dia, o diploma baixou à Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da República para emissão do relatório, tendo sido nomeado relator o deputado do
Bloco de Esquerda Francisco Louçã.
Aos 5 dias de Novembro de 2008 procedeu-se à discussão e votação na generalidade do diploma. Acto contínuo, procedeu-se à discussão e votação na especialidade.Culminando, ainda no mesmo dia, com a sua aprovação através da votação final global.
Aprovação que deu origem ao Decreto da Assembleia n.º 251/X - «Nacionaliza todas as acções representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S. A., e aprova o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização».
Tendo sido promulgado pelo Presidente da República no dia 11 de Novembro de 2008 e, no mesmo dia, referendada pelo Primeiro-Ministro.
No Diário da República, 1.ª série, n.º 219, de 11 de Novembro de 2008, é publicada a Lei 62-A/2008, de 11 de Novembro - «Nacionaliza todas as acções representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S. A., e aprova o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização».
O artigo 1.º da lei em apreço estatui que é aprovado em anexo à mesma, da qual faz parte integrante, o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização, em execução do disposto no artigo 83.º da Constituição.
O artigo 229.º, n.º 2, da Constituição estabelece peremptoriamente que «os órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente a questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional». Essa obrigatoriedade de audição surge também reiterada no artigo 89.º, n.º 1, do EPARAM, onde se prescreve que «a Assembleia e o Governo da República ouvem os órgãos de governo próprio da Região Autónoma sempre que exerçam poder legislativo ou regulamentar em matérias da respectiva competência que à Região digam respeito».
Este dever de audição dos órgãos próprios das regiões, no que respeita às matérias que lhes digam respeito, deve ser cumprido de modo a garantir que as regiões autónomas são efectivamente ouvidas num momento em que as sugestões que porventura possam ainda ser tidas em conta na discussão das propostas ou projectos
de lei.
No caso vertente, para efeitos dos motivos de consulta obrigatória pelos órgãos de soberania, nos termos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, constituem matérias de interesse específico, designadamente, a «orientação, direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na Região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique» - artigo 40.º, alínea i), do EPARAM.A este respeito é particularmente esclarecedor o Acórdão 130/2006, onde se pode
ler:
«O cabal exercício do direito de audição pressupõe, assim, que, além de um prazo razoável para o efeito, ele se exerça (ou possa exercer) num momento tal que a sua finalidade (participação e influência na decisão legislativa) se possa atingir, tendo sempre em conta o objecto possível da pronúncia. O que importa, como condição infringível da compatibilidade constitucional dos termos em que foi dado cumprimento ao dever de audição, é que a consulta se faça com a antecedência suficiente sobre aquela data, por forma a propiciar ao órgão regional o tempo necessário para um estudo e ponderação das implicações, para os interesses regionais, dos preceitos emcausa.»
Ora, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira não foi ouvida no procedimento legislativo que culminou com a aprovação e consequente publicação daLei 62-A/2008, de 11 de Novembro.
Assim:
A Assembleia Legislativa da Madeira, no uso do direito consagrado nas alíneas a) e d) do n.º 1 e g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República, bem como da alínea b) do n.º 2 do artigo 97.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, vem requerer ao Tribunal Constitucional que declare, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade do regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização, aprovado em anexo à Lei 62-A/2008, de 11 de Novembro, por violação do dever de audição consagrado no artigo 229.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, bem como por violação do artigo 36.º, n.º 1, alínea i), do artigo 40.º, alínea c), e do artigo 89.º, n.º 1, todos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei 13/91, de 5 de Junho, alterado pelas Leis n.º s 130/99, de 21 de Agosto, e 12/2000, de 21 deJunho.»
2 - O Presidente do Tribunal Constitucional admitiu o pedido e ordenou a notificação do órgão de que emanaram as normas impugnadas, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 54.º da Lei do Tribunal Constitucional. Em resposta, o Presidente da Assembleia da República enviou ao Tribunal cópia da documentação relativa aos trabalhos preparatórios da Lei 62-A/2008 de 11 de Novembro, diploma que aprovou o já referido "regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização", e ofereceu o merecimento dos autos.Submetido a debate o memorando a que alude o artigo 63.º da Lei do Tribunal Constitucional, ficou fixada a orientação do Tribunal sobre a matéria a decidir.
Sorteado o processo, cumpre fazer reflectir tal orientação na decisão a proferir.
II. Fundamentação
3 - A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira pede ao Tribunal Constitucional que "declare com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade do regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização, aprovado em anexo à Lei 62-A/2008, de 11 de Novembro". Invoca, para tanto, a violação do dever de audição consagrado no artigo 229.º n.º 1 da Constituição, e a "violação" dos artigos 36.º n.º 1 alínea i), 40.º alínea c) e 89.º n.º 1 do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira. O artigo 36.º n.º 1 alínea i) do aludido Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira estabelece a competência - política - da Assembleia Legislativa para se pronunciar sobre as questões da competência dos órgãos de soberania que respeitarem à Região; o artigo 40.º alínea c) do diploma dispõe que são matérias de interesse específico regional e motivo de consulta obrigatória pelos órgãos de soberania, a "orientação, direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na Região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique"; finalmente, o artigo 89.º n.º 1 dispõe que a Assembleia da República e o Governo "ouvem" os órgãos de governo próprio da Região Autónoma sempre que exerçam poder legislativo ou regulamentar em matérias da respectiva competência que à Região diga respeito.Acontece que a singela invocação de preceitos estatutários não pode sustentar um pedido de declaração de inconstitucionalidade, ainda que formal, pois tal vício pressupõe a violação directa da Constituição e não a simples desconformidade com normas infraconstitucionais, como são as dos Estatutos regionais. É certo que estas disposições estatutárias contêm normas que enunciam o dever de audição em causa;
mas, nesta parte, a sua força vinculativa mostra-se dependente da coincidência que apresentam com a Constituição, por se tratar de um dever nela previsto, que não comporta modelação por via de lei. Conforme o Tribunal acentuou no Acórdão 402/2008 (DR, 1.ª série, de 18 de Agosto de 2008), a inclusão nos estatutos regionais de normas constitucionais, em nada altera, como é evidente, a valência constitucional do comando normativo, explicando-se este fenómeno pela "natureza do Estatuto" que representa "o momento legislativo fundamental de afirmação jurídico-política do princípio da autonomia", o que permite aceitar que haja matérias em que "o diploma faça eco reprodutivamente do disposto na Constituição".
A questão de constitucionalidade que se levanta há-de, por isso, ser dilucidada com apelo à Constituição, designadamente ao n.º 2 (e não no invocado n.º 1) do seu artigo 229.º, de cujo conteúdo preceptivo - os "órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente a questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional" - decorre o dever de os órgãos de soberania ouvirem os órgãos de governo próprio das Regiões, e a estes confere, conforme o artigo 227.º n.º 1 alínea v), o direito de se pronunciarem sobre tais matérias.
4 - A questão não é nova neste Tribunal. Conforme se observou no Acórdão 670/99 (DR, 2.ª série, de 28 de Março de 2000), cumprirá começar por determinar a extensão do direito constitucionalmente reconhecido às Regiões pelos artigos 227.º n.º 1 alínea v) e 229.º n.º 2 da Constituição de serem ouvidas pelos órgãos de soberania relativamente às questões da sua competência respeitantes às regiões autónomas.
Note-se que este último preceito não sofreu alteração de redacção ao longo das diversas revisões constitucionais, apenas passando do n.º 2 do artigo 231.º originário para a numeração actual, na quarta revisão (Lei Constitucional 1/97 de 20 de Setembro). Prossegue o Tribunal, no citado Acórdão:
«[...]
Trata-se de uma questão que já foi analisada por diversas vezes, quer pela Comissão Constitucional, quer por este Tribunal, não se encontrando razão para afastar a orientação adoptada de forma constante.Com efeito, desde o Parecer 20/77 da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitucional, 2.º vol., pág. 159 e segs.) que se entendeu que "são questões da competência dos órgãos de soberania, mas respeitantes às regiões autónomas, aquelas que, excedendo a competência dos órgãos de governo regional:
- respeitem a interesses predominantemente regionais;
- ou pelo menos mereçam, no plano nacional, um tratamento específico no que toca à sua incidência nas regiões, em função das particularidades destas e tendo em vista a relevância de que se revestem para esses territórios".
Reconhecendo embora não ser fácil a aplicação deste critério geral, a Comissão Constitucional indicou alguns indícios "capazes de revelarem, no caso concreto, a existência de uma questão respeitante às regiões autónomas, no sentido que ficou
proposto.
Será, por exemplo, a circunstância de o órgão de soberania, na disciplina que propõe editar para determinada questão, circunscrever tal disciplina ao âmbito regional. Ou ainda a circunstância de o órgão de soberania, na regulamentação de determinada questão, se propor adoptar uma solução especial no que toca às regiões autónomas, por referência à regulamentação que nessa matéria prevê para o restante territórionacional".
Esta orientação foi confirmada em sucessivos pareceres da Comissão Constitucional e em vários acórdãos do Tribunal Constitucional.De entre aqueles, cabe referir em particular o Parecer 17/78 (Pareceres cit., 5.º vol., pág. 179 e segs.), e o Parecer 26/78 (Pareceres cit., 6.º vol., pág. 321 e segs.) O primeiro, complementando o critério referido, explicita que "é evidente que o dever de audiência (n.º 2 do artigo 231.º da Constituição) não existe naqueles casos em que as regiões autónomas são interessadas apenas na medida em que o é o restante território nacional" e frisa que a resposta a dar, em cada caso, há-de partir da análise do caso concreto. Quanto ao segundo, tratou expressamente a questão da existência e de extensão do direito de audição a propósito do Orçamento de Estado, uma vez que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira solicitara ao Conselho da Revolução que declarasse inconstitucional a Lei 20/78, de 26 de Abril, que aprovara o Orçamento de Estado para o ano de 1978, nomeadamente por violação do n.º 2 do artigo 231.º da Constituição, na sua versão originária. Nele se disse, a dado passo: "Contudo, não se vislumbra facilmente como é que diplomas do género de uma lei do orçamento e de um orçamento geral do Estado possam corresponder ao conceito do artigo 231.º, n.º 2.
Muito pelo contrário, tomados no seu conjunto, eles visam o todo nacional, visam todo o País sem acepção de regiões ou parcelas. Ora, sendo assim, não pode a assembleia regional, perante diplomas com a função primacial e as características dessa lei e desse decreto-lei, vir argui-los, na sua globalidade, de inconstitucionais, por os órgãos da região não terem sido ouvidos, sem especificar as 'medidas concretas' 'que se aplicam
na região autónoma da Madeira'.
De resto, compulsando um e outro diploma, não se encontra nenhuma norma especial ou para a região ou para as duas regiões autónomas portuguesas. Somente um artigo se lhes refere [...]; mas nem sequer este preceito representa uma decisão ou opçãoinovadora e autónoma...".
Esta orientação - a de que só pode considerar-se "questão respeitante às Regiões Autónomas" para o efeito previsto no (actual) n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, a que, embora englobada na competência dos órgãos de soberania, revele alguma "especificidade ou pecularidade relevante no que concerne a essas regiões" (Parecer 2/82, Pareceres cit., 18.º vol., pág. 103 e segs.) - foi seguida posteriormente pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente, nos seus acórdãos n.º s 42/85, 284/86 e 403/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º vol., pág. 181 e segs., 8.º vol., pág.169 e segs. e 13.º vol., I, pág. 465 e segs., respectivamente).» Esta doutrina continuou a ser acolhida em Acórdãos posteriores (por exemplo, n.º s 684/99, 529/2001 e 243/2002). Já depois da sexta revisão constitucional (Lei Constitucional 1/2004 de 24 de Julho), o Tribunal decidiu, no Acórdão 551/2007, que "a expressão respeitantes às regiões autónomas constante do n.º 2, do artigo 229.º, da Constituição deve (continuar a) ser interpretada no sentido de se tratar de matérias que, apesar de serem da competência dos órgãos de soberania, nelas os interesses regionais apresentam particularidades por comparação com os interesses nacionais, quer devido às características geográficas, económicas, sociais e culturais das regiões, quer devido às históricas aspirações autonomistas das populações insulares, que justificam a audição dos órgãos de governo regional."
A obrigação que, neste domínio, a Constituição faz impender sobre os órgãos de soberania decorre do dever de cooperação a que o actual artigo 229.º da Constituição submete conjuntamente a actividade dos órgãos de soberania e de governo regional para concretização do "desenvolvimento económico e social" das regiões e para "correcção das desigualdades derivadas da insularidade". O Tribunal sempre avaliou caso a caso a existência do falado dever, relacionando-o com as circunstâncias que, em concreto, podem revelar um especial interesse das Regiões na disciplina da matéria em causa. Este critério continua a extrair-se do citado n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, norma que, como já se fez notar, se manteve inalterada desde a versão inicial da Constituição (artigo 231.º n.º 2). E é de continuar a admitir, como fez o aludido Acórdão 670/99, e o já citado Acórdão 551/2007, que "o direito de audição constitucionalmente garantido às Regiões Autónomas pelo n.º 2 do artigo 229.º da Constituição se refere a actos que, sendo da competência dos órgãos de soberania, incidam de forma particular - diferente daquela em que afectam o resto do País - sobre uma ou ambas as Regiões, ou versem sobre interesses predominantemente regionais."
5 - Ora, não se levantando qualquer dúvida de que a matéria relativa à aprovação do regime jurídico da apropriação pública por via de nacionalização se inclui na competência dos órgãos de soberania, restará apurar se a Lei 62-A/2008, na parte em que aprova o referido regime, constitui um acto respeitante à Região Autónoma da Madeira. Também aqui - à semelhança do caso tratado no citado Acórdão 670/99 - a Assembleia requerente solicita a apreciação, na sua globalidade, do regime jurídico da apropriação pública por via de nacionalização, aprovado em anexo à Lei 62-A/2008, de 11 de Novembro; mas é igualmente seguro que a matéria, assim globalmente considerada, não é uma questão respeitante à Madeira, por se tratar de uma lei que, pela sua natureza e pelo seu objecto, respeita a todo o País.
Justificar-se-ia, portanto, que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, ao invocar a omissão do dever de audição, identificasse o motivo ou as circunstâncias de onde em concreto sobressai um interesse especial da Região quanto ao tratamento legislativo desta matéria. Todavia, o pedido não apresenta qualquer razão que demonstre que o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização, "respeite a interesses predominantemente regionais ou, pelo menos, mereça, no plano nacional, um tratamento específico no que toca à sua incidência nas regiões, em função das particularidades destas", sendo indubitavelmente certo que a simples invocação das normas estatutárias atrás referidas não revela, dada a sua generalidade, qualquer motivo concreto de interesse particular. Nestas circunstâncias, o Tribunal continua a entender (tal como deixou expresso no aludido Acórdão 670/99) que não lhe cabe substituir-se à Assembleia requerente nessa indicação, procurando determinar quais as normas do diploma sobre as quais a Constituição confere à Região
o direito de se pronunciar.
Além disso, as normas invocadas em abono do pedido não permitem sustentar a verificação do referido direito de audição. O requerente fundamenta o seu pedido unicamente na circunstância de o artigo 40.º alínea i) do EPARAM, estabelecer que constituem matérias de interesse específico a "orientação, direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na Região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique". Contudo, o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização não visa a "orientação, direcção, coordenação e fiscalização de serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na Região", sendo, por essa razão, totalmente irrelevante a invocação, no caso, da doutrina perfilhada no Acórdão 130/2006; na verdade, só se coloca a questão do cabal exercício do direito de audição, depois de se concluir pela sua existência, o que aqui não acontece.Não houve, portanto, qualquer violação do dever de audição dos órgãos de governo regional, consagrado no artigo 229.º n.º 2 da Constituição.
III - Decisão
6 - Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide não declarar a inconstitucionalidade do Regime Jurídico de Apropriação Pública por via de Nacionalização aprovado em anexo à Lei 62-A/2008 de 11 de Novembro.
Lisboa, 2 de Abril de 2009. - Carlos Pamplona de Oliveira - Mário José de Araújo Torres - Joaquim de Sousa Ribeiro - Maria Lúcia Amaral - Gil Galvão - José Borges Soeiro - João Cura Mariano - Vítor Gomes - Maria João Antunes - Benjamim Rodrigues - Carlos Fernandes Cadilha - Ana Maria Guerra Martins -
Rui Manuel Moura Ramos.
201776017
