Parecer 4/2005. - Parecer do Conselho Nacional de Educação sobre a proposta de lei do Governo e os projectos de lei dos partidos relativos às alterações à Lei de Bases do Sistema Educativo e à lei de financiamento do ensino superior:
Preâmbulo
No uso das competências que por lei lhe são conferidas e, nos termos regimentais, após apreciação do projecto de parecer elaborado pelos conselheiros relatores/coordenadores das comissões especializadas permanentes (CEP) Ana Teresa Penim, Domingos Xavier Viegas, Leandro da Silva Almeida, Paula Cristina Santos e Maria Odete Valente, o Conselho Nacional de Educação, em sua reunião plenária de 1 de Junho de 2005, deliberou aprovar o referido projecto, emitindo assim o seu primeiro parecer no decurso do ano de 2005.
Introdução
Nos anos de 2003 e 2004, o Conselho Nacional de Educação (CNE) foi chamado a pronunciar-se sobre várias iniciativas legislativas abrangendo o ensino superior, nomeadamente sobre a sua estruturação geral, sobre o seu financiamento, sobre a autonomia, sobre o Processo de Bolonha e também sobre a lei de bases da educação, que introduzia alterações na estrutura do sistema de ensino superior.
De modo especial, a proposta da lei de bases da educação apresentada pelo XIV Governo Constitucional bem como os projectos de lei então apresentados pelos partidos com assento parlamentar foram objecto de um amplo debate na sociedade portuguesa, pela importância fundamental que esta lei assume para o sistema educativo nacional. O CNE apreciou aqueles documentos no seio das suas comissões especializadas e produziu um parecer que foi discutido e votado na sua reunião do dia 15 de Janeiro de 2004 (parecer 1/2004).
Apesar do debate realizado no seio da Assembleia da República, não foi possível obter o consenso dos partidos representados naquele órgão de soberania. Esta foi uma das razões invocadas pelo Presidente da República para não promulgar a referida lei.
Surge, agora, já na vigência do XVI Governo Constitucional, uma proposta e vários projectos de alteração da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei 46/86, de 14 de Outubro, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei 115/97, de 19 de Setembro), reportada ao ensino superior, mudanças que implicam a necessidade de rever outros diplomas vigentes (por exemplo, a Lei 37/2003, de 22 de Agosto, que estabelece as bases do financiamento do ensino superior).
Na "exposição de motivos" que acompanha a proposta do Governo, refere-se explicitamente que a alteração da lei é motivada pela necessidade de adequar o sistema de ensino superior ao Processo de Bolonha, a fim de permitir que o País possa cumprir os compromissos assumidos, dentro do calendário estabelecido. Neste contexto, esta proposta incide fundamentalmente nos aspectos ligados ao ensino superior. O mesmo sucede com os projectos do Partido Comunista Português, do Bloco de Esquerda e do Partido Popular. Já o Partido Social-Democrata apresenta um projecto mais abrangente, que se assume como uma nova lei de bases da educação, retomando, quase na totalidade, a proposta de lei do XIV Governo Constitucional.
O Conselho é de parecer que a presente iniciativa legislativa do Governo é demasiado parcelar e limitada, formulando votos que um debate mais alargado e consensual se estabeleça na Assembleia e na sociedade portuguesa, a breve prazo, em prol de uma alteração global e substancial, tendo em vista a elaboração e publicação de uma lei de bases da educação e da formação, numa perspectiva de aprendizagem ao longo da vida, mais condizente com as orientações da Estratégia de Lisboa e fomentadora da desejável articulação entre as políticas de educação e de formação profissional.
Mesmo circunscrita ao ensino superior, a proposta do Governo e os projectos dos vários partidos não reflectem mudanças e desafios hoje colocados ao ensino superior. Importa não perder esta oportunidade legislativa para repensar os objectivos e modos de organização do ensino superior, para recuperar as ideias contidas na Estratégia de Lisboa, para alargar o acesso ao ensino superior de novos públicos, para a captação de estudantes estrangeiros, para se clarificar o sistema binário de ensino superior, para se cruzar ensino com investigação e serviços à comunidade, para se atender à crescente multiculturalidade do tecido social nas condições de acesso e de sucesso, para definir medidas transitórias e outras que acautelem os conflitos sócio-profissionais que se prefigura poderem decorrer das mudanças propostas quanto à titularidade dos graus, ou para se legislar em matéria de avaliação, numa lógica de certificação e de credibilização das instituições para efeitos dos graus que atribuem, entre outros aspectos.
Mais ainda, importa salientar que a presente iniciativa legislativa deve tomar em devida consideração o trabalho produzido pelas duas dezenas de comissões, cobrindo as várias áreas científicas criadas pelo Governo anterior e que produziram documentação diversa relativa aos perfis de competências e à duração dos cursos. E impensável legislar nesta matéria sem auscultar também outros parceiros envolvidos nesta matéria, em particular os representantes das instituições do ensino superior, das associações profissionais e dos estudantes. Importa não apenas atender ou buscar consensos ao nível europeu, mas, sobretudo, definir objectivos e buscar formas inteligíveis e bem justificadas junto da sociedade portuguesa.
Assim, havendo outras áreas e problemáticas do mundo educativo a merecerem debate público e reenquadramento legislativo, foi opção do CNE centrar o seu parecer na análise da abordagem do Governo e dos demais partidos com assento parlamentar que tem como objecto mudanças legislativas ao nível do ensino superior, em boa medida, como já referimos, dando enquadramento às orientações decorrentes do Processo de Bolonha.
I - Pontos de maior consenso nas propostas
1 - O espaço europeu do ensino superior
Verifica-se um acordo generalizado em relação aos pressupostos da Declaração de Bolonha, no quadro da construção de um "modelo europeu" para o ensino superior, mesmo que num ou outro caso se enfatize a necessidade de que tais pressupostos não venham a ser entendidos ou a provocar uma uniformização de modelos ou a sujeição de Portugal a um "modelo único" de ensino superior.
Assim, as propostas reconhecem a necessidade de alguns parâmetros comuns ao nível do ensino superior nos vários países europeus, tendo em vista o aumento da compreensão, transparência e comparabilidade dos graus conferidos pelas respectivas instituições, o seu reconhecimento internacional e a própria transferência de créditos.
O CNE entende que a implementação da Declaração de Bolonha deve ser, antes de mais, uma oportunidade de modernização do ensino superior em Portugal, de assunção de um novo paradigma que coloque o acento tónico nas aprendizagens dos alunos e na sua qualidade (científica, pedagógica e adequação profissional), bem como na capacidade de cooperar e trabalhar em rede. Espera-se, igualmente, que a mobilidade e intercâmbio transnacionais sejam acompanhados pelo correspondente e desejável reforço da articulação e mobilidade de docentes, investigadores e estudantes entre as instituições nacionais.
Valorizando a importância decisiva da educação superior para o reforço da competitividade e atractividade do espaço europeu de educação e investigação, no quadro das grandes opções que norteiam a Estratégia de Lisboa, o CNE defende que esta deve constituir um bem e uma responsabilidade públicos.
2 - O acesso ao ensino superior
A proposta do Governo contém uma alteração ao n.º 5 do artigo 12.º, que se refere, na alínea a), ao acesso ao ensino superior de cidadãos maiores de 23 anos, não possuidores do ensino secundário, desde que façam prova de capacidade, através de provas adequadas, realizadas pelos estabelecimentos de ensino superior. Refere ainda, na alínea b), que têm igualmente acesso os titulares de qualificações pós-secundárias apropriadas. Neste caso, supõe-se que os estudantes serão já possuidores do ensino secundário, pelo que não se com preende por que razão será necessário explicitar a titularidade de qualificações pós-secundárias como condição de acesso.
Neste ponto, considera-se que é mais feliz a redacção contida nos projectos do PSD e do PP (respectivamente no n.º 2 do seu artigo 19.º e no n.º 2 do seu artigo 12.º):
"Têm igualmente acesso ao ensino superior os indivíduos habilitados maiores de 23 anos de idade que, não estando habilitados com um curso de ensino secundário ou equivalente, e não sendo titulares de um curso do ensino superior, façam prova, especialmente adequada, da capacidade para a sua frequência, permitindo a valorização de competências adquiridas através de diferentes percursos formativos e experiências de trabalho."
Com pequenas diferenças, os projectos dos restantes partidos não nos parecem ser divergentes deste teor.
A par destes aspectos, entendemos que valeria a pena considerar devidamente a questão do acesso ao ensino superior por parte de cidadãos estrangeiros, seja na perspectiva da mobilidade de estudantes no quadro europeu, seja no sentido de favorecer a capacidade de acolhimento e atractividade do sistema relativamente a estudantes de países terceiros.
3 - Organização da formação, reconhecimento e mobilidade
3.1 - Sistema de créditos
Reconhece-se expressamente e de forma consensual o sistema europeu de créditos preconizados pelo Processo de Bolonha - european credit transfer system (ECTS) - como forma de organizar e quantificar a aprendizagem (carga de trabalho do aluno), e não as cargas lectivas presenciais na organização curricular do ensino superior. Este facto, aliado à diversidade de tarefas e situações de aprendizagem (aulas, contactos, estágios, projectos, estudo autónomo, avaliação, etc.) conferentes de tais créditos, pode proporcionar uma mudança muito significativa nas formas de ensinar, de aprender e de avaliar/certificar. Tal sistema de créditos assume um papel fundamental na comparabilidade, transferibilidade e acumulação das aprendizagens, bem como a consequente mobilidade dos estudantes.
Entende o CNE que, para efeitos de acesso e ingresso no ensino superior, as instituições de ensino superior poderão criar processos de reconhecimento, validação e certificação de competências adquiridas em cursos não conferentes de grau académico externos ao sistema formal de ensino, podendo a formação neles realizada vir a ser creditada, tendo em vista a frequência de cursos superiores pelos seus titulares, à semelhança do que está previsto para os cursos pós-secundários.
3.2 - Graus académicos
Como já referíamos no parecer 1/2004, a principal diferença estrutural entre o actual sistema de ensino superior e as propostas em apreço consiste na eliminação do grau de bacharel. As propostas aceitam a organização dos cursos do ensino superior conferentes de grau em três ciclos de formação: licenciatura, mestrado e doutoramento (excepto a designação proposta pelo BE para o primeiro ciclo - diploma de estudos superiores). Na exposição de motivos da proposta do Governo admite-se que as denominações propostas sejam acompanhadas das designações correspondentes adoptadas internacionalmente, o que parece ser razoável, mas tal proposta não se encontra plasmada no articulado.
A escolha da designação de licenciatura, nos casos em que a formação do primeiro ciclo assuma a duração de três anos, introduz aqui alguma dificuldade de inteligibilidade deste grau em face do nosso passado próximo e poderá ser indutora de um conflito social quanto ao valor dessa designação. Com efeito, mais que uma licenciatura, a formação inicial de três anos foi entre nós conferente do bacharelato. A opção pela designação de bacharelato, em consonância com a tradição mais difundida ao nível europeu, poderia resultar na desvantagem inversa, isto é, a ser percebida como uma desvalorização dos cursos até agora designados como licenciaturas e com a duração de quatro ou cinco anos. Por seu turno, a proposta do Bloco de Esquerda apresenta a vantagem de ultrapassar este dilema, mas é passível de alguma confusão com a panóplia de outros "diplomas" não conferentes de grau académico.
Sopesando vantagens e inconvenientes e considerando que a tradição nacional consagra a designação de licenciado para primeiro grau do ensino superior, parece-nos adequada a opção.
Âmbito de intervenção e responsabilidade social das instituições do ensino superior
As propostas apresentam-se bastante consensuais quanto à responsabilidade que devem assumir as instituições de ensino superior na elevação da qualificação académica da população portuguesa e na criação de oportunidades para a formação ao longo da vida, alargando as fronteiras das suas missões e dos seus públicos alvo tradicionais. Várias medidas são propostas nesse sentido, traduzindo posturas relativamente novas e a incentivar. Em primeiro lugar, a aposta na formação contínua de adultos, incluindo a certificação das suas competências prévias e a sua actualização através de cursos/acções não conferentes de grau. Os diplomas, e respectivas unidades de crédito, assim obtidos podem vir a ser transferidos para a frequência de cursos conferentes de grau académico. Em segundo lugar, e na linha da prática recente de algumas instituições do ensino superior, consagra-se a possibilidade de estas assegurarem formação pós-secundária, certificando-se tais competências para efeitos do emprego e do prosseguimento de estudos. Por último, mencionaríamos o consenso em torno da passagem dos 25 para os 23 anos e da possibilidade de acesso à universidade de candidatos não detentores das habilitações normais de acesso. Nas propostas em análise, na avaliação das condições de acesso acentuam-se as competências adquiridas e atribui-se às próprias instituições a responsabilidade de condução desse processo, mesmo se pode fazer sentido haver orientações nacionais sobre esta matéria.
O CNE entende como muito positivas estas alterações, considerando estarem assim acolhidas as sugestões constantes do n.º 34 do seu parecer 1/2004:
"Do mesmo modo deveria a lei dar destaque aos novos públicos do ensino superior e às novas missões destas instituições ao nível da transferência e divulgação de conhecimentos e saberes. O cerne da questão enquadra-se no conceito de formação ao longo da vida, que passou, e sem retorno, de princípio orientador desejável a condição de sobrevivência individual e colectiva. A mundialização exige, com os seus renovados desafios, complementar e actualizar as aprendizagens formais e não formais. O desenvolvimento pessoal e a flexibilidade profissional passam, também, pela frequência de formação a nível avançado, para o que o ensino superior dispõe de recursos humanos e materiais, devendo aparecer consignado na lei de bases."
II - Pontos de menor consenso nas propostas
1 - Atribuição dos graus por parte das instituições do ensino superior
Atribui-se às instituições do ensino politécnico e universitário a faculdade de conferir os graus de licenciado e de mestre. A atribuição do grau de doutor é reservada ao ensino universitário, quer na proposta do Governo, quer na proposta do PSD, embora o primeiro ressalve, em sede da exposição de motivos, a possibilidade de se poder vir a prever, na regulamentação do sistema de graus, a desejável cooperação entre universidades e politécnicos no ciclo de estudos conducentes ao grau de doutor. Os projectos dos restantes partidos, ao não distinguirem as instituições do ensino superior que poderão conferir este grau, implicitamente admitem que o mesmo possa ser atribuído quer num quer noutro sistema.
Reconhece-se como positiva a associação de instituições de ensino superior para atribuir os vários graus, incluindo o doutoramento, tal como proposta no n.º 6 do artigo 24.º do projecto do PSD. Ao envolver, implicitamente, as instituições de ensino politécnico, reconhece-se a existência de condições para participar em programas de doutoramento em diversas escolas do ensino politécnico. Neste sentido, a intenção também manifestada na exposição de motivos da proposta do Governo deveria ser explicitada no articulado.
Sem prejuízo desta possibilidade, entendemos que no estabelecimento destas parcerias entre instituições do ensino superior para a concessão do grau de doutor deverá verificar-se a conformidade de cada uma delas em relação aos critérios de qualidade exigidos para tal fim.
2 - Duração dos graus
As normas estabelecidas para a duração dos diversos graus - expressa em semestres ou no seu equivalente de 30 ECTS - são adequadas e conformes com a Declaração de Bolonha. Assume-se que, sendo a licenciatura o primeiro grau a conferir pelas instituições, este não deve ser inferior a três anos ou seis semestres (180 ETCS). Fica em aberto a possibilidade de formações de 1.º ciclo com três e quatro anos, assim como "mestrado integrado" nalgumas áreas com cinco ou seis anos (áreas não conferentes do 1.º grau), deixando liberdade para se estabelecerem as durações específicas que a prática do ensino em cada uma das áreas vier a definir. O amplo estudo e debate que se realizou ao nível nacional e internacional já mostrou que efectivamente não é possível adoptar uma solução uniformizadora nesta questão.
Não obstante, considera o CNE que são necessárias orientações nacionais nesta matéria, justificando-o a sociedade no seu todo e, em particular, as famílias e os estudantes. Trata-se de um assunto a merecer maior consenso nacional, devendo assegurar-se o máximo de convergência possível entre os mesmos cursos/áreas de conhecimento, designadamente através do diálogo Governo-instituições-associações profissionais. Tais propostas deverão necessariamente tomar em consideração, mesmo que adaptando, a prática consolidada e as normas legais em vigor ao nível nacional, em complemento das vigentes na União Europeia para o exercício de uma determinada actividade profissional.
Ao comprometer-se a assegurar o financiamento da formação completa, que poderá envolver, nalguns casos, o 1.º e o 2.º graus, o Governo desligou acertadamente a questão da duração das formações da questão do financiamento.
Quanto à duração do 2.º ciclo de formação (mestrado) parece ser mais adequada a redacção proposta pelo PSD, no n.º 2 do artigo 22.º, de 2 a 4 semestres, uma vez que a duração de 3 a 4 semestres contida na proposta do Governo pode contradizer a possibilidade, que é admitida na mesma proposta, de se ter uma licenciatura com 8 semestres e um mestrado com um total 10 semestres. Deveria, também, fixar-se o número de 10 semestres como mínimo para a obtenção deste grau, o que não fica claro na proposta do Governo. Esta proposta não explicita que a obtenção do grau de mestre pressupõe a elaboração e discussão de uma dissertação original, como é proposto por outros partidos, com o que o CNE está de acordo.
A proposta do Governo é omissa em relação à duração do 3.º ciclo de formação (doutoramento). Parece-nos que deverá ser acolhida a proposta do PSD de estabelecer um mínimo de 16 semestres de formação superior como requisito para a obtenção deste grau. Deverá também ser acolhida a proposta de atribuição de um diploma de especialização avançada à parte escolar do curso conducente ao grau de doutor.
3 - Financiamento
As posições oscilam entre uma gratuitidade geral ao nível do 1.º e 2.º ciclos e a proposta de manutenção do actual sistema de propinas. A proposta do Governo estende este regime de propinas ao 2.º ciclo, incluindo os estudantes de mestrado, na fórmula de financiamento.
Sobre o financiamento público do ensino superior, a proposta do Governo assume, na sua exposição de motivos, o compromisso de não ser reduzido o financiamento global disponibilizado aos estabelecimentos de ensino superior pela mera adopção da nova estrutura de graus. Em termos de financiamento equipara-se o ciclo da licenciatura ao do mestrado para efeitos do cálculo da propina e dos montantes de financiamento público.
O financiamento por parte do Estado do 2.º ciclo fica no entanto condicionado ao carácter obrigatório deste 2.º ciclo de formação para o acesso do exercício da profissão. Esta cláusula pode, na prática, limitar o financiamento público no caso das licenciaturas que, para aplicação das recomendações do Processo de Bolonha, venham a reduzir a sua duração e que não consigam demonstrar que, por força das normas legais da União Europeia ou de uma prática estável e consolidada na União Europeia, o 2.º ciclo é, de facto, requisito indispensável para o acesso ao exercício profissional. Nestes casos, parece ser óbvio que a aplicação desta lei irá resultar numa redução efectiva do financiamento público. Este facto poderá ter reflexos na decisão das instituições a respeito da duração das respectivas formações face a considerações de ordem financeira.
Pelos motivos expostos, o CNE é de parecer que o financiamento público deve abranger os dois ciclos do ensino superior em moldes semelhantes.
A proposta do Governo mantém cometida aos estabelecimentos de ensino superior a fixação do valor das propinas, embora limitada por valores mínimos e máximos estabelecidos anualmente pelo Governo. Sendo este um elemento que tem trazido alguma instabilidade e conflitualidade consideradas desnecessárias, existem propostas de que o montante das propinas seja fixado pelo Governo ou pela Assembleia da República, em sede da definição política orçamental, e que seja considerada a possibilidade de uma actualização automática das propinas por aplicação do mecanismo previsto na lei. Considerando a minimização destes inconvenientes e o facto de não ser posta em causa a efectiva autonomia das instituições, dada a reduzida margem de manobra que caracteriza o actual processo, o CNE é de parecer que estas propostas deveriam ser consideradas nesta alteração legislativa.
A proposta do Governo altera a fixação das propinas de mestrado, distinguindo as regras para o caso do mestrado integrado (exigido para o acesso ao exercício profissional) e para o mestrado complementar. No primeiro caso serão aplicáveis as mesmas normas que para a licenciatura, enquanto para o segundo se deixa uma maior latitude aos estabelecimentos de ensino, embora balizada por termos a definir pelo Governo.
Na alteração legislativa proposta não existe menção ao sistema de avaliação do ensino superior, que terá certamente reflexos nos montantes de financiamento a atribuir pelo Estado. Torna-se difícil avaliar o alcance das medidas agora propostas sem conhecer todas as suas componentes, pelo que se aguarda a proposição das alterações ao sistema de avaliação para uma tomada de posição mais definitiva sobre esta matéria.
Qualquer que venha a ser a opção, importa que o Governo efectivamente assegure o financiamento necessário à existência e qualidade das instituições, salvaguardando a equidade no acesso da população portuguesa a este nível de ensino e minimizando os constrangimentos associados às condições sócio-económicas das famílias.
Neste contexto, o CNE reitera as posições já apresentadas no seu mais recente parecer sobre este tema (parecer 4/2003, sobre a proposta de lei 65/IX - Estabelece as bases de financiamento do ensino superior, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 179, de 5 de Agosto).
4 - Numerus clausus
A praxis actual de definição de numerus clausus divide as propostas. A par daqueles que defendem a sua manutenção como factor de regulação, seja por via das próprias instituições ou por via do Estado, outras propostas sugerem a sua eliminação total, progressiva ou imediata.
A este respeito, mutatis mutandis, relembramos o já afirmado no parecer 1/2004 do CNE (n.º 30):
"Na referência ao numerus clausus a proposta do Governo indica a sua imposição como sendo uma possibilidade que os estabelecimentos de ensino superior têm, seja para salvaguardar o interesse público e a qualidade do ensino, seja para cumprir directivas ou compromissos de ordem superior. Esta formulação não exclui a proposta de uma eliminação tendencial do numerus clausus, contida noutros projectos, se bem que não a acolha explicitamente. A proposta de eliminação tem por base o respeito pela liberdade de escolha dos cursos pelos potenciais candidatos. Numa situação ideal, em que a procura dos cursos pelos candidatos estivesse em harmonia com as necessidades do sistema económico e social, bem como com a capacidade de oferta por parte do sistema de ensino, o estabelecimento do numerus clausus seria desnecessário. A prática passada mostra, no entanto, que tal nem sempre acontece e que existe a necessidade de introduzir algum mecanismo correctivo no processo, tal como o numerus clausus. No entanto, em sede de LBE não se torna necessário proceder a qualquer disposição relativa ao numerus clausus, matéria mais apropriada às tarefas da governação."
É ainda parecer do CNE que o acesso ao 2.º ciclo, para os casos em que a sua obtenção seja exigida para o acesso ao exercício da profissão (mestrado integrado obrigatório ou como complemento obrigatório), não deva ser sujeito a restrições deste tipo.
5 - Formação de educadores, professores e formadores
Relativamente à formação de professores, as propostas diferenciam-se bastante.
O Governo propõe a alteração do artigo 31.º, dando-lhe uma redacção que abre todas as possibilidades de interpretação, desde uma desqualificação geral de todos os docentes, à desqualificação de alguns deles, até uma visão optimista que pode ler na designação de curso superior a obtenção de uma licenciatura complementada por formação pedagógica conducente a um mestrado ou diploma pós-licenciatura de natureza profissional equivalente, ou ainda à possibilidade de esta ser uma profissão que exige os cinco anos de formação científica pedagógica e de prática profissional supervisionada e que se enquadraria num mestrado integrado. Uma tal abertura de hipóteses significa que o artigo 31.º, tal como está, não serve de orientação numa matéria que tem a maior importância, perdendo-se uma grande oportunidade de estabelecer uma orientação, tendo em vista uma justa e adequada qualificação dos docentes. De facto, não se verificando, no presente, a pressão de formar docentes com urgência para corresponder à expansão quantitativa do sistema, como aconteceu no passado, poderia agora esta formação ser estruturada de modo a melhor corresponder às expectativas sociais sobre o desempenho destes profissionais.
O BE não propõe alterações ao artigo 31.º
Também o CDS-PP não propõe alterações neste campo específico da formação dos professores.
Já o PCP propõe que a qualificação profissional deve passar pela obtenção do grau de licenciado ou de mestre, conforme as necessidades de desempenho profissional no respectivo nível de educação e ensino, e acrescenta que essa formação se deve poder fazer, para qualquer dos níveis, em qualquer dos sistemas do ensino superior. No entanto, faz depender esta possibilidade da definição, pelo Governo, dos requisitos em recursos humanos e materiais das instituições. Acrescenta, ainda, explicitando claramente, que a formação pode ser obtida através de um mestrado que proporcione a formação pedagógica obtido após uma licenciatura na área específica da docência e clarifica que os perfis profissionais são definidos por decreto-lei específico, o que pode garantir formas de regulação absolutamente necessárias.
O PSD avança com três artigos (artigos 48.º, 49.º e 50.º) que especificam com detalhe aspectos da qualificação profissional e princípios de formação. Entende que o grau exigido para todos é o de licenciatura, mas os professores do secundário (que nesta proposta é do 7.º ao 12.º ano de escolaridade) só podem ser formados no ensino universitário. Nos casos em que a licenciatura não inclui a formação pedagógica adequada, fala-se da necessidade de a adquirir, mas fica também o vazio sobre o grau ou diploma a que a mesma deve conduzir. Neste projecto, avança-se com a hipótese de ser necessário um período de indução, o que poderá corresponder a um processo de co-responsabilização das instituições de ensino superior no acompanhamento dos professores nos seus primeiros anos de exercício. O projecto regista ainda a necessidade de um processo de acreditação e de certificação externa para a docência e para o exercício de outras funções educativas, desde a educação especial à supervisão pedagógica, passando por outras como a administração educacional e a orientação educativa. Neste projecto, estão também consagrados princípios para as carreiras, nomeadamente a dependência da progressão da avaliação de desempenho, bem como o direito à formação contínua.
Nenhum dos projectos faz referência explícita à necessidade de a formação para a profissão exigir uma prática pedagógica supervisionada, o que pode conduzir a que a mesma deixe de ser considerada como uma das mais-valias, extremamente relevante, no projecto de formação. O argumento dos custos financeiros que o actual modelo acarreta para o Estado não deve ser um obstáculo a que a mesma seja concretizada, devendo consagrar-se que a mesma deve existir, mesmo que em condições diferentes das actuais, eventualmente mais restritivas do ponto de vista do financiamento. O CNE é assim de parecer que a prática pedagógica supervisionada deve ser considerada como imprescindível no projecto de formação e fazer parte de um 2.º ciclo (integrado ou complementar) considerado como necessário para o exercício desta profissão.
Entre um articulado demasiado genérico que tudo permite, mas nada garante, e um articulado demasiado específico que introduza especificações sem horizonte, será necessário encontrar um equilíbrio que defina claramente o caminho da qualificação dos professores como uma opção educativa da maior importância para um país que tem de apostar na educação, onde os professores são a principal mais-valia para o seu desenvolvimento.
É importante que a redacção do artigo 31.º seja revista, introduzindo nele referências a aspectos de garantia futura quanto aos modos de formação, suas exigências curriculares e formas de certificação da formação.
No que diz respeito à formação dos formadores das áreas profissionais, vocacionais ou artísticas, importa salvaguardar o reconhecimento de competências técnicas desenvolvidas fora do sistema formal de ensino.
III - Preocupações não suficientemente contempladas
1 - Investigação
Reiteramos aqui o que já afirmávamos no n.º 33 do parecer 1/2004:
"A investigação científica constitui uma dimensão importante do sistema de ensino superior e mereceria por isso um desenvolvimento e concretização maiores nas propostas em apreço."
Sendo a investigação aplicada, nos dias de hoje, condição de competitividade, reitera-se, ainda, que "o serviço ao mercado e à competição que os textos do governo comunitário da União Europeia referem é apenas uma parcela do serviço à comunidade e não pode impedir o fortalecimento de outro sector que é o da criatividade, da inovação, do risco inerente à investigação [...] A liberdade da investigação desinteressada é por isso irrenunciável". (parecer do CNE sobre o Processo de Bolonha, 2004).
2 - Sistema binário
Nas propostas entregues é insuficiente a abordagem, e menos ainda a clarificação, da co-existência dos dois subsistemas do ensino superior em Portugal: ensino politécnico e ensino universitário. Parece-nos pouco para dois subsistemas sempre justificados numa lógica de objectivos próprios. Vamos continuando a assumir a existência de dois sistemas, sem nunca chegar a clarificar-se verdadeiramente o que os distingue, pelo que valeria a pena enfrentar, de modo mais claro e decidido, a resolução desta persistente ambiguidade.
Para além da questão de fundo, como se refere no parecer do CNE sobre o Processo de Bolonha, é aconselhável "encarar o Processo, do ponto de vista português, com uma solução prévia e interna sobre a articulação do subsistema universitário com o subsistema politécnico [...] Este esclarecimento, que diz mais respeito aos programas de governo do que a dificuldades de sistematização, precede o distinto problema da articulação programada entre ambos os subsistemas e também serve para introduzir clareza no Processo de Bolonha".
Para além do que acima fica dito, reitera-se, igualmente, o já afirmado no parecer 1/2004, nos seus n.os 26 a 28:
"26 - Quer a proposta do Governo quer os restantes projectos (exceptuando o do Partido Comunista Português) estabelecem uma estrutura binária para o sistema de ensino superior, com os dois subsistemas universitário e politécnico. Respeitando a tradição do nosso país e em reconhecimento da necessidade de existirem formações diferenciadas de nível superior para satisfazer necessidades específicas da sociedade moderna, considera-se que se deve manter o sistema binário proposto. Em nosso entender, deve-se realçar e valorizar o papel, dignidade e complementaridade de cada um dos subsistemas, dentro do respeito pelas respectivas funções e especificidades.
Para benefício de todos os utentes do sistema de ensino superior, incluindo os potenciais empregadores e a população em geral, considera-se que a distinção entre os dois subsistemas de ensino deveria ser feita de um modo mais facilmente legível.
27 - O diploma relativo à autonomia do ensino superior, recentemente apreciado pelo CNE, confere às duas modalidades de ensino superior igual autonomia e responsabilidade. Importa, no entanto, clarificar a respectiva diferenciação como forma da sociedade poder beneficiar da respectiva complementaridade. Esta clarificação deve nascer de uma reflexão aprofundada sobre os modelos organizativos, os objectivos formativos, os conteúdos curriculares e as modalidades de ensino e aprendizagem, entre outros, dos dois subsistemas de ensino superior.
28 - Reconhecendo que a diversidade de objectivos formativos entre os dois subsistemas deverá corresponder a uma diferente opção vocacional por parte dos estudantes candidatos, propõe-se que os respectivos estabelecimentos de ensino assumam maior protagonismo na definição de parâmetros e processo de avaliação da capacidade de frequência, de selecção e de seriação dos candidatos."
3 - Conteúdos e perfis
O modo como a concretização das orientações de Bolonha se tem vindo a processar e as propostas/projectos de lei em apreço fazem-nos temer uma certa inversão do método de trabalho, relegando para uma etapa posterior a clarificação dos objectivos e natureza dos cursos e dos graus de acordo com os respectivos objectivos, com base nas competências e conhecimentos a adquirir. Parte-se "da duração dos ciclos para a distribuição dos conteúdos e créditos", esquecendo que "o objectivo da excelência do ensino exige que a definição dos conteúdos preceda a decisão sobre a preferência pela duração dos ciclos" (parecer sobre o Processo de Bolonha, CNE, 2004).
Esta será, pois, uma oportunidade perdida se formos relegando esta vertente para um plano menor. Reconhecendo-se que o principal esforço caberá, sem dúvida, a cada instituição, a este nível, fulcral a articulação entre a rede de instituições de ensino superior e outras instâncias, ao nível nacional e europeu, por ramo de saber, em especial para a definição dos parâmetros relativos ao 1.º grau, devendo ser rentabilizado todo o trabalho já feito pelas comissões especializadas entretanto criadas.
4 - Regulação da oferta e sistema de avaliação da qualidade
A par de outros aspectos da regulação a que já se alude atrás, pensamos que as propostas/projectos são pouco ousados no que se refere à definição de responsabilidades e princípios gerais da regulação da oferta e garantia da sua qualidade, no respeito pela autonomia das instituições.
A este respeito, o CNE é de parecer que devem ser definidos e implementados sistemas e dispositivos de acreditação de cursos, de observação e estudo prospectivo sistemático da evolução das necessidades de formação e perfis profissionais, bem como um sistema nacional de garantia de qualidade do ensino superior, articulado com as exigências europeias para a sua salvaguarda e promoção.
1 de Junho de 2005. - O Presidente, Manuel Carlos Lopes Porto.
Declaração de voto
Justificamos a nossa abstenção com a seguinte declaração de voto. Apesar de reconhecermos e enaltecermos o esforço e o trabalho desenvolvidos pela comissão dos relatores do projecto apresentado, não foram acauteladas as condições mínimas de trabalho para, construtiva e fundamentadamente, ser elaborado parecer consensual e consolidado.
Davide Castro Dias - Conceição Dinis.
Declaração de voto
O parecer do CNE sobre as propostas de alteração à Lei de Bases do Sistema Educativo mereceu o nosso apoio na votação na gene ralidade, considerando a importância da intervenção do órgão no processo legislativo em curso, o acordo e a relevância de algumas das questões levantadas e o esforço realizado pelos Srs. Redactores na construção do parecer e na inclusão de diversas propostas.
Contudo, gostaríamos de salientar alguns pontos que nos parece importante referir ou por não terem sido incluídos ou por não se encontrarem redigidos com a clareza que pretenderíamos:
Financiamento: no quadro da implementação do Processo de Bolonha que, nas palavras dos seus múltiplos agentes, pretende melhorar o acesso, frequência e sucesso dos estudantes do ensino superior, alargando tanto em quantidade, como em variedade social, ao mesmo tempo que se encurta e (em alguns casos) diminui a qualificação dos cursos, não se compreende que não se assuma um compromisso de financiamento estatal nas mesmas condições para ambos os ciclos e para todas as áreas científicas.
Essa ausência de compromisso, que pode constituir um condicionamento sério à verdadeira implementação do Processo de Bolonha em algumas instituições, torna-se mais grave quando se lê na proposta do Governo que se procede a uma discriminação também na fixação do valor da propina. A manter-se a exigência do pagamento de propina (e seria conveniente voltar a discutir-se a pertinência e as consequências que o pagamento das propinas tem para o ensino superior), esta deve ter o mesmo montante tanto para o 1.º como para o 2.º ciclo em todas as áreas científicas, evitando que uma diferenciação de valor possa constituir um entrave ao acesso e frequência do segundo ciclo em vários sectores sociais e económicos. A necessidade de ultrapassar atrasos na generalização da qualificação superior dos portugueses é transversal e não se pode limitar apenas a algumas áreas com base em regras europeias ou exigências mais organizadas por parte de sectores sócio-profissionais e do mercado de trabalho.
Finalmente, a fixação do valor da propina continua a ser matéria eminentemente política e a sua decisão deve regressar ao seio do Governo e da Assembleia da República, afastando das instituições um debate desestabilizador e um factor de desagregação das solidariedades entre corpos de que as instituições necessitam para o seu desenvolvimento.
Acesso aos diversos graus: Não pode haver acordo com o teor do parecer no que diz respeito ao numerus clausus, sobretudo porque assume um articulado excessivamente permissivo, atribui exclusivamente ao Governo a definição desta matéria (num momento em que muda o paradigma de ensino superior e se propõe promover um alargamento e elevação da qualificação da população e da mão-de-obra) e não faz qualquer referência à necessidade de garantir que não há impedimentos na passagem do 1.º para o 2.º ciclo.
Formação ao longo da vida: Embora seja positiva e essencial a inclusão de medidas de admissão do reconhecimento e certificação de competências prévias de cidadãos integrados na vida activa (muitas vezes sem formação secundária), competências essas adquiridas em formações informais e não formais, o parecer não faz qualquer referência à indispensável necessidade de completar estas iniciativas jurídicas com uma política integrada para a remoção dos obstáculos de origem sócio-económica, de modo a atrair eficazmente este grupo social para o ensino superior e promover a elevação geral da qualificação dos portugueses.
Atribuição de graus: Longe de centrar a questão da atribuição de graus por parte dos estabelecimentos do ensino superior na discussão ou afirmação das capacidades (em recursos humanos qualificados e em meios próprios) do ensino superior politécnico para poder ministrar cursos conferentes do grau de Doutor, parece-nos mais adequado defender que a possibilidade de qualquer instituição poder ministrar cursos conferentes de qualquer grau deve ficar exclusivamente dependente da avaliação e certificação dos meios e das garantias da qualidade da formação ministrada, e não do eventual estatuto dessa instituição. Um critério diferente, nomeadamente um que assente na diferenciação com base no estatuto das instituições, não só é débil na fundamentação e na justificação, como não encontra qualquer documento ou conclusão do Processo de Bolonha em seu apoio. Neste sentido, a abordagem que o CNE faz a este tema no n.º 29 do parecer 1/2004 parece-nos mais consentânea com uma perspectiva defensora de uma cultura de avaliação e de uma autonomia responsabilizadora e dignificada.
Bruno Carapinha.
Declaração de voto
Reconheço o trabalho sério e fundamentado da Comissão do CNE que elaborou o parecer sobre as alterações à Lei de Bases do Sistema Educativo, nomeadamente no que diz respeito à investigação científica e à definição de conteúdos e perfis (parte III). Subscrevo igualmente algumas das preocupações manifestadas, nomeadamente as que concernem a redução efectiva do financiamento público que decorre necessariamente da redução da duração do número de anos das actuais licenciaturas. No entanto, abstive-me porque não me revejo nalgumas das posições assumidas pelo parecer: aceitação tácita do sistema de propinas e redução do número de anos da actual licenciatura.
Reconheço as potencialidades do chamado Processo de Bolonha, que promove o intercâmbio de saberes e a mobilidade no espaço europeu, defendendo um ensino centrado na aprendizagem dos alunos e das alunas; no entanto, o que parece mais importante é normalmente o mais esquecido não só pela maioria dos governos europeus em geral, que se têm servido deste processo para aplicar as suas próprias políticas, reduzindo o financiamento, mas também pelos governos portugueses, em particular o anterior, que tentou impor um modelo neoliberal para o ensino superior.
Pelo contrário, a aplicação dos princípios de Bolonha exigiria um financiamento suplementar, a revisão dos ratios actualmente em vigor e uma preocupação com a sensibilização e a formação do corpo docente, mais habituado a transmitir conhecimentos do que a estimular a aprendizagem dos alunos e das alunas. Por outras palavras, a aplicação do Processo de Bolonha é incompatível com o financiamento zero para o ensino superior, sobretudo se considerarmos o caso português face ao sistema europeu, já de si subfinanciado. A actual proposta do Governo manifesta preocupações, mas não as traduz na prática; afirma que pretende financiar o 2.º ciclo (e o 3.º?), mas é ambígua, vaga e refere-se a legislação ainda não conhecida.
Assim e considerando também o que a seguir se espera - um sistema europeu de avaliação e acreditação dos 2.º e 3.º ciclos -, creio que o ensino superior português, subfinanciado e com erros de funcionamento nunca corrigidos, corre sérios riscos que, em última análise, poderão ameaçar a existência de formações pós-graduadas em muitas áreas do saber.
Teresa Sousa de Almeida.
Declaração de voto
A proposta agora em discussão tem um âmbito muito restrito, limitando-se a propor alterações aos artigos 12.º, 13.º e 31.º da Lei de Bases do Sistema Educativo e ao artigo 16.º da Lei 37/2003. Compreendendo as razões que levaram a esta opção não podemos deixar de começar salientando a necessidade de levar a cabo uma alteração da lei de bases que, de forma coerente, adapte a lei aos desafios da educação na sociedade actual.
Dividiremos a declaração de voto em duas partes, uma relativa às propostas de alteração dos artigos 12.º e 13.º da Lei de Bases e outro ponto relativo às propostas de alteração do artigo 31.º
A - Propostas de alteração dos artigos 12.º e 13.º da Lei de Bases
1 - Objectivos do ensino superior: Não se compreende que a introdução do sistema de créditos europeu, que transporta consigo uma mudança no ensino superior do paradigma centrado na leccionação para o paradigma centrado na actividade de aprendizagem do estudante, não tenha tradução na reformulação do artigo 11.º, "Objectivos do ensino superior", da proposta do Governo. Neste ponto, a proposta do BE é mais adequada às novas missões do ensino superior;
2 - Comparabilidade das formações: Partilhamos a convicção de que o ensino superior português ganhará com todas as medidas conducentes a facilitar a comparabilidade das formações. Mas consideramos também que esta comparabilidade não se consegue através de uma lógica de unicidade do modelo de estrutura de graus. Um princípio de uniformização da estrutura de graus que não tenha em linha de conta a especificidade cultural do País merece a nossa discordância. Defendemos a comparabilidade, mas afirmamos que ela não implica necessariamente a uniformidade de organização de graus. Discordamos de uma lógica de submissão aos critérios de instâncias europeias como a que se manifesta nos critérios que abrem a possibilidade de organização de "mestrados integrados" (com as consequentes implicações previstas na proposta de alteração do artigo 16.º da Lei 37/2003). Esta proposta de alteração apenas admite duas alíneas, a saber, "normas legais da União Europeia" - leia-se farmácia, engenharia e arquitectura - e "uma prática estável e consolidada na União Europeia" - leia-se medicina -. Propomos uma de duas alternativas: ou se retire da 2.ª alínea a expressão "na União Europeia" ou se introduza uma alínea que releve da prática consolidada em Portugal.
3 - Competitividade, qualidade e duração de cursos: Registando-se um considerável consenso sobre a urgência de preparar o ensino superior português para a competitividade da sociedade globalizada e de conhecimento, é urgente a clarificação do que está efectivamente em causa nessa competitividade das instituições do ensino superior. A competitividade é uma questão de duração de cursos ou de competências adquiridas pelos estudantes? Muitos conjugam a competitividade do ensino superior com a duração dos cursos justificando que as formações em Portugal não podem ser mais longas do que as dos outros países, porque "os nossos jovens ficariam prejudicados", e o ensino superior português perderia competitividade. No nosso parecer, a competitividade no âmbito do ensino superior actual vai estar directamente ligada às competências dos diplomados. E a acre ditação dos cursos das instituições vai reflectir isso mesmo. Estar centrado na duração dos cursos, e não nas estratégias conducentes a uma efectiva aquisição de competências, será um logro que a muito curto prazo nos relegará para as últimas posições dos rankings de cursos do espaço europeu que não tardarão a surgir. A promoção da competitividade dos diplomados pelas universidades e politécnicos portugueses em relação aos diplomados por instituições de outros países far-se-á primordialmente pelas competências que estes revelem no final da formação. Aliás o princípio das agências de acreditação dos cursos já indicia que o que vai ser, em definitivo, relevante são as competências dos diplomados.
4 - A interdependência entre os vários níveis de ensino: Alterações no ensino superior não podem ser pensadas sem articular as mudanças que urge introduzir de forma coerente e não avulsa nos ensinos básico e secundário. O sucesso e ou insucesso do ensino superior e das suas instituições está fortemente interdependente do sucesso dos ensinos básico e secundário, assim como da rede de formação profissional. O sistema de ensino em Portugal, de acordo com todas as análises comparativas internacionais, quer ao nível do básico e secundário quer ao nível do ensino superior, tem níveis de proficiência muito baixos. Por um lado, o ensino superior está condicionado directamente pelo nível académico dos diplomados do ensino secundário que ingressam nas suas instituições. Por outro lado, é o ensino superior que forma (na formação inicial, na formação especializada e também em alguma medida na formação contínua) os docentes que leccionam no ensino básico e secundário e nessa medida não se pode desresponsabilizar da qualidade dos docentes desses ciclos de ensino. Se o objectivo é dar um salto decisivo na linha do sucesso dos alunos e das instituições, Portugal pode ter que aceitar, pelo menos transitoriamente, formações mais longas do que os seus parceiros, que têm indicadores de aprendizagem mais positivos no final do secundário.
5 - A denominação dos graus e a sua ressonância na sociedade portuguesa: em nosso entender, em Portugal a denominação dos graus não será um aspecto de pormenor na estratégia de mudança da organização dos graus do ensino superior. A denominação de aspectos da realidade releva sempre da dimensão simbólica dessa mesma realidade. E esta dimensão simbólica é particularmente relevante quando se quer alterar a denominação de graus que, na cultura portuguesa de forma especial, são referenciais de posições sociais. O sistema europeu prevê para os 1.º, 2.º e 3.º ciclos do ensino superior as denominações de licenciatura, mestrado e doutoramento. Dada a tradição da cultura portuguesa, consideramos infelizes e inadequadas as denominações propostas para os dois graus iniciais. A infelicidade decorre de as denominações que se pretende introduzir para os novos graus corresponderem a denominações actualmente em uso, mas que passarão a designar graus com menor duração e menor exigência. O caso mais sensível, porque com raízes muito mais antigas, é a denominação da licenciatura que em Portugal é uma expressão muito densa simbolicamente, sendo usada socialmente como referencial de sentidos de pertença e de estratificação social e de prestígio. Chamamos a atenção para a situação problemática que será desencadeada se, por uma subordinação a uma uniformização de designações, não se atender à tradição portuguesa dessas mesmas designações. Propomos pois que, a reter-se uma denominação dos dois graus iniciais do ensino superior, essa denominação não se preste a equívocos com as designações actualmente em uso. Não deverá dar-se a denominação de licenciatura a um grau com menos de quatro anos.
6 - Instituições e graus: Defendemos desde sempre que os ensinos universitário e politécnico tenham a mesma dignidade. Mas a explicitação que é feita, tanto num caso como noutro, da identidade e especificidade de cada um dos subsistemas está longe de ter resolvido as ambiguidades que tradicionalmente caracterizam as distinções formuladas. Não acompanhamos as propostas que reservam o grau de doutor às instituições universitárias. Admitimos que na fase actual do desenvolvimento das instituições de ensino politécnico não estejam reunidos (nem num horizonte próximo venham a estar) os requisitos específicos previstos. Mas, sendo a lei de bases um diploma que é suposto ter um período considerável de vigência, não vemos porque se há-se coarctar à partida essa possibilidade a instituições politécnicas que se afirmem na sua área e que satisfaçam os requisitos exigíveis na lei.
B - Propostas de alteração do artigo 31.º
1 - A formação de professores e educadores de infância tem merecido níveis de consenso assinaláveis em Portugal, pelo que discordamos que a formulação encontrada não consubstancie essa realidade.
2 - As funções que são cometidas à escola, e dentro destas aos professores, não param de crescer e de alargar o seu âmbito. Cada novo problema que surge na sociedade e particularmente cada vez que se torna patente a falta de consenso social acerca de aspectos da vida em comum, de imediato se atribui à escola novas missões. A controvérsia que atravessa actualmente a sociedade portuguesa sobre a educação sexual é disso exemplo. Este alargamento de funções, acrescido da impossibilidade de continuar a fazer formação de educadores e professores para os 1.º e 2.º ciclos integrando prática supervisionada de qualidade faz que se imponha a necessidade de a formação destes profissionais de educação se situar, para todos, ao nível de 2.º ciclo.
3 - Importaria ainda prever uma instância que se tenha a missão de monitorar com cenários de antecipação das necessidades de professores com a respectiva publicitação para candidatos ao ensino superior e respectivas famílias. Actualmente os candidatos ao ensino superior apenas têm o alarmismo da comunicação social como fonte de informação sobre os cenários das necessidades de docentes a prazo a mais ou menos curto.
João Dias da Silva - Maria da Conceição Alves Pinto.
Declaração de voto
Votei contra a formulação adoptada no parecer acerca da atribuição de grau de doutor por parte dos estabelecimentos do ensino superior por considerar que não acautela suficientemente situações que ocorrem e tenderão a reproduzir-se a ritmo alucinante. Relativamente a este ponto, propus a seguinte redacção, que votei favoravelmente:
"Rompendo com a prática actual, a proposta de lei do Governo, bem como os restantes projectos em análise, preconizam que, além da licenciatura, os institutos politécnicos possam conferir também o grau de mestre, correspondente ao 2.º ciclo de formação ministrada no sistema de ensino superior. Tal possibilidade constitui um reconhecimento da capacidade já existente ou em vias de existir em alguns estabelecimentos de ensino superior politécnico para conferir este grau, dado o nível de preparação alcançado pelo respectivo corpo docente e a qualidade dos recursos de que dispõem para este efeito. O CNE reconhece que esta perspectiva é adequada e sublinha que devem ser critérios de qualidade a presidir ao estabelecimento dos requisitos, em termos de recursos próprios, reais, quanto à qualificação dos institutos politécnicos para efeitos de atribuição do grau de mestre e das universidades para efeitos da atribuição do grau de Doutor, e casuisticamente".
Maria José Miranda.
Declaração de voto
Abstive-me na votação do parecer do CNE sobre a matéria em epígrafe. Não porque as considerações e propostas nele contidas não apontem em sentidos geralmente correctos, mas porque, no meu entender, o sentido geral do parecer falha o mais importante, o grave e negativo passo que as alterações propostas comportam.
As alterações à LBSE desencadeadas por proposta governativa incidem exclusivamente sobre matéria relativa ao ensino superior. E são apresentadas como passo necessário para cumprir os objectivos do Processo de Bolonha.
Ora o Processo de Bolonha é um processo de reformas, no respeito pelas diferenças nacionais, que não requer por si alterações à LBSE. Nos últimos anos vários estabelecimentos de ensino superior reflectiram os objectivos da Declaração de Bolonha e as vias de concretização do espaço europeu do ensino superior, tal como nos meses recentes alguns diplomas legais foram publicados que resolvem aspectos instrumentais de tais reformas, sem que a LBSE tenha sido ou se vislumbre estar a ser um constrangimento.
A alteração à LBSE proposta pelo Governo, à qual o parecer se cinge por de mais, apresenta graves insuficiências abundantemente invocadas e ilustradas por diversos Sr.ªs e Srs. Conselheiros nas suas intervenções em plenário.
O tratamento da investigação científica é aí subalternizada quando, pelo contrário, as universidades portuguesas detêm a maior parcela de responsabilidade em conduzirem a I&D que se faz no nosso país, e os espaços europeus do ensino superior e da investigação serão assumidamente convergentes.
A formação de professores de todos os níveis, questão central da sustentabilidade da arquitectura e do funcionamento de todo o sistema de ensino, é tratada de forma menor e por de mais confusa.
A avaliação institucional de domínios científicos e de formações é gravemente descurada, quando é estruturante para o conhecimento objectivo do sistema, sua condução e planeamento do curso das reformas. Aliás, é esse o instrumento crucial para o aperfeiçoamento do nosso sistema de ensino e do seu posicionamento digno no quadro da construção do espaço europeu de ensino superior.
A preocupação recorrente em definir o sistema binário de ensino superior (pela discriminação negativa), perpetua o erro de iludir a realidade com as aparências, de negligenciar a objectividade do reconhecimento e da acreditação de instituições e suas actividades.
A preocupação de fixar limites numéricos para a duração de formações, em transposições abstractas (que se tornam absurdas em vista da diversidade de domínios de conhecimento, de actividades profis sionais e de práticas consolidadas, umas, ou emergentes, outras), é uma via perigosíssima para, aqui também, iludir a realidade com as aparências e confundir meios com fins.
As alterações propostas são desnecessárias e até são contraproducentes. Se o quadro conceptual não progride, poderemos recear que o âmbito das políticas concretas regrida.
Não há nenhum tratado internacional que force o nosso país a estas alterações formais. Haverá, talvez sim, um quadro conceptual internacional que exija reformas pensadas por dentro e construídas com as experiências acumuladas e por vontades autónomas. A dura realidade será o nível de desenvolvimento e bem-estar absoluto e relativo do nosso país, daqui a cinco anos, em particular no que respeita ao nível de desenvolvimento do nosso sistema de ensino superior e de qualificação da população residente, duramente aferidos em termos de padrões e agências europeias de avaliação de instituições de ensino e de certificação de habilitações.
Sendo estas alterações desnecessárias e falhando meios e fins concretos de aperfeiçoamento do sistema de ensino superior, elas poderão ter como finalidades concretas ou inclinações fortuitas a redução da fundamentação pedagógica e cognitiva em todos os níveis de ensino, a debilitação da capacitação e estatuto profissional de investigadores, professores e educadores, o agravamento das contribuições directas dos estudantes para o financiamento do sistema, a desqualificação em geral das formações proporcionadas ainda que "equilibrada" com a elitização de algumas saídas profissionais.
O CNE foi confrontado com um pedido de parecer relativamente apressado sobre alterações com incidência parcelar na LBSE. Esta lei rege matérias consabidamente complexas pelas muitas interconexões entre diferentes níveis de ensino e partes envolvidas, interacções com o contexto demográfico e sócio-económico, e intrínseca inércia temporal das transformações suportáveis pelo sistema. Alterações a esta lei deveriam ser muito meditadas, ditadas por vontade autónoma, e procurar consensos.
Face ao que, o parecer mais sensato deste Conselho seria, em minha opinião, aconselhar a Assembleia da República a não aprovar alterações parciais e apressadas à LBSE.
Rui Namorado Rosa.
Declaração de voto
Por elementar dever de justiça, começo por felicitar os relatores do parecer pela qualidade do seu trabalho, produzido em prazos curtíssimos, e pelo modo como souberam integrar substantivamente alguns contributos provindos do plenário do CNE, realizado no dia 1 de Junho.
Atendendo, porém, a alguns enunciados do parecer que pecam por falta de argumentação mais desenvolvida e outros, como o relativo à "atribuição dos graus por parte dos estabelecimentos de ensino superior", se mostram imbuídos de alguma contradição ou facilitadores de resultados futuros de algum modo "perversos", como foi lucidamente demonstrado no decurso do plenário, decidi que o meu voto seria de abstenção.
Deixo, finalmente, de forma sintética, algumas considerações sobre a proposta de lei do Governo que altera a Lei de Bases do Sistema Educativo e a Lei do Financiamento do Ensino Superior.
Pontos positivos
1 - A redução para os 23 anos da idade para o ingresso no ensino superior de não titulares de habilitação de acesso.
2 - A adopção do sistema europeu de créditos e, em particular, o reconhecimento de qualificações obtidas de modo não formal.
3 - A flexibilidade proposta para a duração do 1.º ciclo de estudos: 6 a 8 semestres, permitindo assim a acomodação das necessidades formativas da maioria das áreas.
4 - A capacidade conferida aos institutos politécnicos para atribuírem o grau de mestre, embora sem grandes efeitos práticos, dada a previsível elevação de muitas licenciaturas a mestrados, sem significativas alterações curriculares.
5 - A possibilidade, nos casos considerados na proposta, de se criarem mestrados "integrados" com uma duração de 10 a 12 semestres curriculares.
6 - A consagração da possibilidade de realização, pelos estabelecimentos de ensino superior, de cursos pós-secundários com parte da formação creditável para o acesso a cursos superiores dos titulares de qualificações pós-secundárias apropriadas.
7 - A proposta de que a atribuição do grau de Doutor seja condicionada à adequada qualificação dos recursos humanos e à efectiva realização de investigação relevante.
8 - A fixação, para os mestrados "integrados", de propinas de valor igual às que vigoram para as actuais licenciaturas, desde que a medida não vise apenas um ou dois cursos mas todos os que o justifiquem como os da formação de educadores de infância e de professores dos ensinos básico e secundário.
Pontos negativos
1 - A indefinição que se verifica na proposta no que se refere às exigências formativas (grau académico e respectiva duração) para a qualificação profissional dos educadores de infância e dos professores dos ensinos básico e secundário, deixando-se em aberto a possibilidade de poderem ser cursos superiores não conferentes de grau ou de serem de grau ou duração diferenciados consoante o nível de ensino a que se destinem.
Parece pertinente lembrar que a FENPROF se congratulou com a anterior alteração à Lei de Bases do Sistema Educativo que introduziu o grau de licenciatura como habilitação profissional para os educadores de infância e para os professores dos ensinos básico e secundário, acabando com as duas formações até aí existentes - bacharelato para educadores de infância e professores do 1.º ciclo do ensino básico e licenciatura para os restantes docentes.
Atendendo à importância que a educação pré-escolar e o 1.º ciclo do ensino básico têm no futuro sucesso educativo dos alunos seria, em nosso entender, de todo errado diminuir a formação destes profissionais relativamente à dos outros docentes.
Cuidamos que não é garantia de qualidade uma formação inferior a cinco anos (10 semestres) para os educadores de infância e para os professores do 1.º ciclo do ensino básico; o que nos parece desejável é que o perfil profissional destes docentes seja altamente exigente, nomeadamente quanto às metodologias e didácticas a utilizar em processos de aprendizagem tão complexos como a iniciação à leitura, à escrita e ao cálculo, de uma população escolar em que parte significativa provém de meios muito desfavorecidos do ponto de vista social, económico e cultural.
2 - A manutenção do impedimento de os institutos politécnicos quanto a poderem atribuir doutoramentos mesmo nas áreas científicas em que disponham, ou venham a dispor, de iguais ou melhores recursos humanos e de igual ou melhor actividade de investigação do que em universidades que cumpram, ou venham a cumprir, os requisitos de qualidade exigidos.
3 - A criação de uma desigualdade nos montantes de propinas de mestrado a pagar entre estudantes de diferentes áreas disciplinares: os daquelas em que haja mestrados integrados e os daquelas em que estes estejam vedados, situação que poderá condicionar as decisões das instituições quanto ao encurtamento das actuais licenciaturas, levando a que considerações de solvência financeira, ou de objectivos do respectivo desenvolvimento, venham a prevalecer sobre preocupações de relevância social das formações, ou da sua maior eficácia.
4 - A não atribuição (de novo) ao Governo da responsabilidade pela fixação das propinas de licenciatura, mantendo-se a situação perversa de lançar sobre as instituições responsabilidades que deveriam ser do poder político.
Paulo Sucena.
