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Resolução do Conselho de Ministros 81/2007, de 22 de Junho

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Sumário

Aprova o I Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos (2007-2010), publicado em anexo.

Texto do documento

Resolução do Conselho de Ministros n.º 81/2007

O tráfico de seres humanos é, nos dias de hoje, uma realidade com um impacte económico comparável ao do tráfico de armas e de droga. Estima-se que por ano sejam traficadas milhões de pessoas em todo o mundo. Portugal não está imune a este fenómeno que acarreta consigo um conjunto de causas e consequências problemáticas: o crime organizado, a exploração sexual e laboral, as assimetrias endémicas entre os países mais desenvolvidos e os mais carenciados, questões de género e de direitos humanos, quebra de suportes familiares e comunitários.

Para lá da reconhecida abrangência do fenómeno, são identificados grupos que apresentam uma maior vulnerabilidade à situação de tráfico tais como as mulheres e as crianças. Para tanto contribui a crescente feminização da pobreza que propicia situações de exploração sexual e laboral. No caso das crianças, o fenómeno constitui o mais vil atentado ao direito a crescer livre e num ambiente protegido e acolhedor.

Assistimos, actualmente, a uma mudança recente de perspectiva sobre o fenómeno do tráfico, a uma nova abordagem conceptual e política: uma perspectiva de repressão/punição dá lugar a uma visão integrada contemplando também quer a prevenção quer a vertente de apoio às vítimas.

Numa perspectiva de enquadramento político de combate ao tráfico de seres humanos é importante referir, desde logo, quer o Programa de Governo quer as Grandes Opções do Plano 2005-2009, aprovadas pela Lei 52/2005, de 31 de Agosto.

No primeiro destes documentos, no âmbito do reforço dos meios e programas destinados ao combate à criminalidade organizada surge com especial destaque a referência ao tráfico de seres humanos; já a lei que aprova as Grandes Opções do Plano, na vertente específica do tráfico de mulheres para fins de exploração sexual, refere-se à necessidade de prosseguir um «aprofundamento do conhecimento sobre a prostituição e o tráfico de mulheres com fins de exploração sexual, tendo em vista a protecção e apoio às vítimas e a penalização de quem organize, fomente e tire proveito destas actividades».

Seguindo, agora, as melhores práticas internacionais, adopta-se um plano nacional contra o tráfico de seres humanos enquanto instrumento indispensável na partilha de responsabilidades entre as diversas entidades governamentais e a sociedade civil, numa abordagem holística que permita congregar e acomodar todas estas diferentes estratégias e dimensões de uma forma coordenada e suficientemente eficaz. Este plano, seguindo também a evolução recente na abordagem internacional do fenómeno, não se circunscreve ao tráfico para fins de exploração sexual, contemplando também os aspectos do tráfico vocacionado para a exploração laboral, que tem assumido uma maior visibilidade e incremento nos fluxos migratórios associados ao fenómeno do tráfico. O combate à criminalidade organizada nesta sede só poderá ser eficaz se contemplar todas as suas dimensões. Daí que se incluam ainda medidas especiais de protecção e assistência vocacionadas para as situações de tráfico para exploração laboral e sexual, reconhecendo a sua situação de especial vulnerabilidade.

A adopção deste plano, que decorrerá de 2007 a 2010, encontra-se estruturada em quatro grandes áreas estratégicas de intervenção que se complementam com as respectivas medidas, a saber: 1) conhecer e disseminar informação; 2) prevenir, sensibilizar e formar; 3) proteger, apoiar e integrar; 4) investigar criminalmente e reprimir o tráfico.

Na primeira destas medidas se inclui a manutenção do já referido observatório, cujo compromisso de criação se assume ainda de forma destacada nesta resolução.

A responsabilidade pelo acompanhamento da execução do plano tem de ser atribuída a quem possa simultaneamente dar conta, interna e internacionalmente, de todos os avanços e insuficiências registados nesta matéria. Entendeu-se por bem que o coordenador do plano desempenhe, por inerência, as funções de relator nacional contra o tráfico de seres humanos, dando assim cumprimento às já referidas orientações internacionais.

O presente plano foi submetido a consulta pública.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o I Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos (2007-2010), daqui em diante designado por Plano, publicado em anexo à presente resolução, que dela faz parte integrante.

2 - Designar a Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género (CIG) como entidade responsável pela assistência à coordenação do Plano, com atribuições ao nível da dinamização e acompanhamento da execução das medidas dele constantes, competindo à tutela designar, de entre os seus membros, o competente coordenador.

3 - Determinar que as funções de relator nacional para o tráfico de seres humanos, recaiam no coordenador do Plano.

4 - Determinar que, para o efeito do disposto nos n.os 1 e 3, compete nomeadamente ao coordenador do Plano:

a) Elaborar relatórios anuais sobre o grau de execução do Plano deles dando conhecimento aos membros do Governo de que depende;

b) Acompanhar as medidas constantes do Plano e solicitar às entidades responsáveis informação sobre o grau de execução das mesmas;

c) Promover a realização de estudos ou outras obras de carácter científico que contribuam para um melhor conhecimento na sua área de intervenção;

d) Pronunciar-se, quando solicitado, sobre medidas legislativas relativas ao combate ao tráfico de seres humanos e à protecção das vítimas de tráfico;

e) Desenvolver uma rede de contactos institucionais, envolvendo a sociedade civil que lhe permita um acompanhamento individualizado dos fenómenos de tráfico conhecidos e a identificação das vítimas dos mesmos;

f) Enquanto relator nacional, relacionar-se com entidades congéneres estrangeiras e internacionais ao nível do tráfico de seres humanos;

g) Promover e participar no desenvolvimento de estruturas e redes de informação a nível nacional e internacional;

h) Garantir a avaliação final da execução do Plano por entidade externa.

5 - Determinar a criação de uma comissão técnica de apoio ao coordenador constituída por:

a) Um representante da Presidência do Conselho de Ministros;

b) Um representante do Ministério da Administração Interna;

c) Um representante do Ministério da Justiça;

d) Um representante do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social;

e) Um representante do Ministério dos Negócios Estrangeiros.

6 - Determinar que o exercício de funções na comissão técnica de apoio prevista no número anterior pelos representantes referidos nas alíneas a) a e) pode ser feito mediante recurso a qualquer dos regimes previstos no n.º 4 do artigo 28.º da Lei 4/2004, de 15 de Janeiro.

7 - Determinar que os encargos orçamentais decorrentes da presente resolução são suportados por dotações provenientes dos orçamentos da CIG e da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, nos termos a estabelecer pela tutela, e sem prejuízo de que as medidas a cargo dos departamentos ministeriais identificados correrem pelos orçamentos que os suportam.

8 - Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 6 de Junho de 2007. - O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.

I PLANO NACIONAL CONTRA O TRÁFICO DE SERES HUMANOS (2007-2010)

Sumário executivo

O I Plano Nacional contra o Tráfico de Seres Humanos (2007-2010), foi estruturado segundo um modelo que define 4 Áreas Estratégicas de Intervenção a partir das quais surgem as respectivas medidas para a sua operacionalização. A todas estas medidas estão associadas as entidades responsáveis pela sua execução, os indicadores de processo e os indicadores de resultado.

No I capítulo encontra-se uma fundamentação que sublinha, por um lado, a dimensão assumida pelo tráfico de seres humanos enquanto problemática social e de drama humano e, por outro lado, as medidas políticas e diplomas legais, a nível nacional e internacional, em vigência que se relacionam com o tráfico de seres humanos.

O II capítulo desenvolve as 4 Áreas Estratégicas de Intervenção, a saber: 1) Conhecer e disseminar informação; 2) Prevenir, sensibilizar e formar; 3) Proteger, apoiar e integrar; 4) Investigar criminalmente e reprimir o tráfico.

A primeira Área Estratégica de Intervenção traduz-se em nove medidas.

A segunda área estratégica de Intervenção, nomeadamente, a Prevenção está estruturada em duas vertentes: prevenção nos países de origem, com 2 medidas; e a Prevenção em Portugal, com 4 medidas. Seguidamente, a Sensibilização conta com 10 medidas. Ao nível da Formação contempla-se a Formação inicial, com 7 medidas, e a Formação contínua, com 2 medidas.

A terceira Área Estratégica de Intervenção sub-divide-se em: Proteger, com 3 medidas; Apoiar, com 15 medidas; e Integrar, com 3 medidas.

Por fim, a quarta Área Estratégica de Intervenção consiste em Investigar criminalmente (contemplando seis medidas) e reprimir o tráfico (composta por 2 medidas).

I Introdução

O tráfico de seres humanos é, hoje em dia, uma realidade com um impacto económico comparável com o tráfico de armas e de droga. Segundo o U.S. Federal Bureau of Investigation, esta criminalidade gera por ano cerca de 9.5 mil milhões de dólares. Abrange toda uma diversidade de problemas e realidades como a migração, o crime organizado, a exploração sexual e laboral, as assimetrias endémicas entre os países mais desenvolvidos e os mais carenciados, questões de género, direitos humanos, quebra de suporte familiares e comunitários, entre outros.

Apesar de ser um fenómeno abrangente existem grupos que apresentam uma maior vulnerabilidade a tornarem-se vítimas de tráfico. É o caso das mulheres que, em virtude de uma crescente feminização da pobreza, estão mais expostas a situações de exploração sexual e laboral. As crianças apresentam-se também como um grupo mais vulnerável, sendo esta realidade um atentado ao direito inalienável de crescer num ambiente protegido e acolhedor e de ser livre de qualquer forma de abuso e/ou exploração.

Até há pouco tempo, os Estados adoptavam medidas essencialmente de carácter repressivo e desenvolviam políticas de imigração, quando se abordavam as questões do tráfico. A adopção de políticas meramente punitivas em relação à problemática e a visão acessória exclusivamente centrada na relevância jurídico processual das vítimas de tráfico enquanto testemunhas, tem sido paulatinamente alterada para uma abordagem mais holística da mesma, focalizada na dimensão humana do problema, não se circunscrevendo simplesmente a um problema de migração, de ordem pública ou de crime organizado. Para combater eficazmente esta realidade complexa e multifacetada, urge uma abordagem integrada que tenha sempre como acento tónico a perspectiva dos direitos humanos. Nesse sentido, é importante que exista uma harmonização entre a vertente repressiva de combate ao tráfico de seres humanos, que é obviamente norteada pela punição dos traficantes, caldeada por estratégias de prevenção, de apoio, empowerment e inclusão das vítimas de tráfico. Tem sido notória, no que concerne às diferentes áreas de intervenção, a existência de um amplo consenso a nível internacional que se encontra alicerçado na inclusão da perspectiva dos direitos humanos como elemento central que perpassa todos os documentos, independentemente da instância internacional de onde provenham.

Por conseguinte, o tráfico de seres humanos, tem vindo a assumir, recentemente, uma abordagem conceptual clara e inequívoca dessa premissa que urge ser implementada ao nível do desenvolvimento de políticas e estratégias entre os Estados.

A implementação de uma perspectiva de direitos humanos em relação ao tráfico de seres humanos, torna-se fundamental para uma análise compreensiva da problemática e para o desenvolvimento de uma resposta e combate efectivo ao mesmo. O ordenamento jurídico de cada país deve, por conseguinte, acomodar áreas de carácter político, legislativo e administrativo que promovam uma efectiva abordagem multifacetada das suas diversas dimensões, com uma cooperação multidisciplinar entre os diversos agentes envolvidos, sempre numa óptica do respeito e promoção dos direitos humanos.

Em Novembro de 2000, a Convenção contra a Criminalidade Organizada Transnacional e o Protocolo Adicional Relativo à Prevenção, à Repressão e à Punição do Tráfico de Pessoas, em especial de Mulheres e Crianças, das Nações Unidas, (aprovada por Portugal pela Resolução nº32/2004 da Assembleia da República e ratificada pelo Decreto do Presidente da República nº19/2004, de 2 de Abril) surge como o primeiro documento internacional com uma definição clara de tráfico para fins de exploração. Desde então diversas organizações internacionais têm trilhado novos horizontes no que diz respeito a uma abordagem mais integrada e eficaz no combate a esta problemática.

Ao nível da União Europeia, e no seguimento da Convenção das Nações Unidas, foi adoptada a Decisão-Quadro do Conselho de 19 de Julho de 2002, relativa à luta contra o tráfico de seres humanos.

A Declaração de Bruxelas contra o Tráfico de Seres Humanos e a constituição de um Grupo de Peritos em Tráfico de Seres Humanos da Comissão Europeia, ao qual compete elaborar recomendações a serem adoptadas pelos Estados-Membros da União Europeia, são outros marcos importantes que atestam a relevância e a prioridade que têm assumido estas questões no contexto internacional. Cumpre igualmente referir a Directiva do Conselho 2004/81/EC, de 29 de Abril de 2004 relativa a autorização de residência emitida a nacionais de países terceiros que sejam vítimas de tráfico de seres humanos ou tenham sido sujeitos a uma acção para facilitar a imigração ilegal, que cooperem com as autoridades competentes.

No que se refere à Organização de Segurança e Cooperação Europeia (OSCE), e como documento de relevo no contexto internacional, podemos referir o Plano de Acção Contra o Tráfico de Seres Humanos de 2003. Este conjunto de medidas apela a adopção de novas estratégias contra o tráfico ao nível nacional e internacional. Toda uma gama de recomendações são preconizadas, em especial, na área da protecção, acolhimento e repatriamento e no estabelecimento de unidades especiais no combate ao tráfico, quer nos países de origem quer nos de destino. Também as áreas de carácter social e económico são citadas no apoio a estas vítimas.

A recente Convenção contra o Tráfico de Seres Humanos do Conselho da Europa, assinada em Varsóvia em 16 de Maio de 2005, constitui um marco importante, integrando uma abordagem mais ambiciosa e aprofundada sobre esta temática, uma vez que é o primeiro documento internacional que contém uma clara definição de vítima de tráfico com uma acentuada relevância na questão dos direitos humanos.

Portugal deve, neste contexto concluir os procedimentos internos necessários à aprovação e subsequente ratificação da referida Convenção.

Mais recentemente, o Plano de Acção da União Europeia sobre boas práticas, normas e procedimentos para combate e prevenção do tráfico de seres humanos, adoptado em Dezembro de 2005, (JO C 311 de 9.12.2005), apresenta uma tabela de áreas/acções a serem regularmente revistas e actualizadas.

Ao nível da OIT, não se pode deixar de referenciar a Convenção (n.º 29) sobre trabalho forçado de 1930, a qual proíbe toda e qualquer forma de trabalho forçado ou obrigatório. Esta convenção especifica, igualmente, que o facto de se exigir ilegalmente um trabalho forçado ou obrigatório deve ser passível de sanção penal.

No contexto nacional, é importante referenciar as Grandes Opções do Plano - 2005-2009 - Principais linhas de acção e áreas em 2005-2006 - em que é contemplado, na vertente específica do tráfico de mulheres para fins de exploração sexual, para além de um maior conhecimento sobre o fenómeno do tráfico, a implementação de medidas de protecção e apoio às vítimas, bem como a penalização dos/as prevaricadores/as.

A adopção do I Plano Nacional Contra o Tráfico de Seres Humanos, apresenta-se como instrumento indispensável na partilha de responsabilidades entre as diversas entidades governamentais e a sociedade civil, numa abordagem holística que permita congregar e acomodar todas estas diferentes estratégias e dimensões de uma forma coordenada e eficaz. A adopção deste Plano, que terá a duração de 3 anos, encontra-se estruturada em quatro grandes áreas estratégicas de intervenção que se complementam com as respectivas áreas operacionais, a saber:

Conhecer e disseminar informação Prevenir, sensibilizar e formar Proteger apoiar e integrar Investigar criminalmente e reprimir o tráfico O Tráfico de Seres Humanos permanece, no contexto português, como um fenómeno oculto, cujas dinâmicas e elementos identificadores não têm sido objecto de uma análise profunda nas suas diversas vertentes. Para se actuar e combater este fenómeno social que avilta a dignidade humana e que tem uma acentuada vertente transnacional em constante mutação, exige-se um conhecimento dos seus contornos, daí a opção, como área estruturante, pelo «Conhecer e disseminar informação». Esse maior conhecimento certamente desembocará numa melhor e maior adequação e adaptação das diversas medidas a implementar à nossa realidade, permitindo, deste modo, aferir e mitigar o impacto deste flagelo na nossa sociedade.

Nesse sentido, a adopção de instrumentos de referência nacionais, tais como o guia de registo, e a criação de um observatório em relação às questões do tráfico, bem como a realização de um fórum alargado a todos os agentes envolvidos nesta temática com a periodicidade anual, revelar-se-ão, entre outros pontos a serem contemplados, importantes mecanismos de diagnóstico e conhecimento das suas especificidades em Portugal enquanto país de origem, de trânsito e de destino.

Na segunda área estruturante, optou-se por incluir a temática «Prevenir, sensibilizar e formar». A prevenção e sensibilização assumem-se como ferramentas imprescindíveis no combate a este fenómeno na sua fase inicial. A sensibilização da sociedade em geral através de campanhas de informação revela-se como um elemento de responsabilização e exercício de cidadania. Acresce que, se atentarmos no artigo 160.º do Código Penal, para além da expressa criminalização do cliente que se encontra prevista, mais do que punir eventuais situações, pretende-se enviar uma mensagem clara à sociedade de responsabilização colectiva e recusa de qualquer comportamento permissivo/omisso perante o conhecimento/identificação de situações de tráfico. A vertente da formação revela-se igualmente como um elemento chave se pretendemos obter resultados consistentes e eficazes. Esta, deve abranger de uma forma mais alargada possível, todos os agentes que tenham uma relação directa com esta realidade, permitindo assim um maior grau de especialização e uniformização de critérios e metodologias.

A «Protecção, Apoio e Integração» das vítimas de tráfico apresenta-se como outra área de extrema importância. No sentido de promover um combate eficaz ao mesmo, torna-se fulcral a adopção de um conjunto de áreas que tenham como denominador comum o interesse da vítima. A concessão de uma autorização de residência, o apoio psicológico e jurídico, o acesso a programas oficiais para a sua inserção na vida social e a possibilidade do retorno voluntário e securizante ao seu país de origem, apresentam-se, entre outros, como elementos indispensáveis para promover uma efectiva política de direitos humanos. O assegurar mecanismos mais adequados de protecção às testemunhas em sede de investigação/processo judicial, é outro dos aspectos a ter em conta para promover um cabal e eficaz combate ao tráfico de seres humanos.

Finalmente, esta temática não pode ignorar a investigação criminal e repressão do tráfico. A forte componente transnacional desta problemática impõe não só a necessidade de aprofundar a cooperação com instituições internacionais, como a Europol e a Interpol, no combate ao crime organizado, bem como a canalização de meios humanos e recursos financeiros para a enfrentar. Uma revisão do regime sancionatório em relação às pessoas colectivas é outro dos aspectos contemplados neste Plano no sentido de extirpar do tecido sócio-económico português, entidades que operam em lógicas de economia paralela e ilegal.

O Plano que agora é apresentado, abrange toda uma série de situações de exploração, não se circunscrevendo unicamente às questões da exploração sexual.

Tal opção encontra-se alicerçada nos diversos instrumentos e fora internacionais que, ao abordarem a temática do tráfico de seres humanos, têm vindo a incluir não só as situações de exploração sexual, bem como as de natureza laboral. Com efeito, recentemente tem sido dado um maior enfoque a outras formas de exploração forçada que envolvem tráfico, sendo notória, por conseguinte, uma clara inflexão, ao nível internacional, de áreas que estavam exclusivamente vocacionadas ao combate para o tráfico para fins de exploração sexual. Nesse sentido, como a componente laboral tem assumido uma maior visibilidade e incremento nos fluxos migratórios associada ao fenómeno de tráfico, o combate à criminalidade organizada na vertente do tráfico de seres humanos só será eficaz se contemplar todas as dimensões em que se manifesta. Esta perspectiva integrada vem também de encontro ao proposto no que se encontra plasmado na proposta do novo artigo 160.º do Código Penal, em que as várias situações de tráfico passaram a estar incluídas no crime de tráfico de seres humanos.

As situações de tráfico de crianças para exploração sexual e laboral devem ser objecto de especiais áreas de assistência e protecção. Segundo estimativas da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), as crianças representam mais de 30% do tráfico de seres humanos no mundo, estimando-se que 1,2 milhões são vendidas anualmente para mão-de-obra na agricultura, minas ou para exploração sexual. Nesse sentido, este Plano contempla áreas específicas para as crianças e menores atendendo a que estes/as se encontram em situações de especial vulnerabilidade.

II - Áreas Estratégicas de Intervenção

(ver documento original)

1 - Conhecer e disseminar informação

Medidas

(ver documento original)

2 - Prevenir, sensibilizar e formar

Medidas

Prevenir

- Prevenção nos países de origem (ver documento original) - Prevenção em Portugal (ver documento original)

Sensibilizar

(ver documento original)

Formar

- Formação Inicial (ver documento original) - Formação Contínua (ver documento original)

3 - Proteger, apoiar e integrar

Medidas

Proteger

(ver documento original)

Apoiar

(ver documento original)

Integrar

(ver documento original)

4 - Investigar criminalmente e reprimir

Medidas

Investigar Criminalmente

(ver documento original)

Reprimir

(ver documento original)

Siglas usadas

ACIDI - Alto Comissariado para a Imigração e Diálogo Intercultural.

ACT - Autoridade para as Condições do Trabalho.

ANP - Associação Nacional de Professores.

ASAE - Autoridade para a Segurança Alimentar e Económica.

CIG - Comissão para a Cidadania e Igualdade de Género.

CNPCJR - Comissão Nacional de Protecção de Crianças e Jovens em Risco.

CONFAP - Confederação Nacional das Associações de Pais.

FCT - Fundação para a Ciência e para a Tecnologia.

GMCS - Gabinete para os Meios de Comunicação Social.

ICS - Instituto da Comunicação Social.

INE - Instituto Nacional de Estatística.

MAI - Ministério da Administração Interna.

MC - Ministério da Cultura.

MCTES - Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior.

MDN - Ministério da Defesa Nacional.

ME - Ministério da Educação.

MEI - Ministério da Economia e da Inovação.

MJ - Ministério da Justiça.

MNE - Ministério dos Negócios Estrangeiros.

MOPTC - Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

MS - Ministério da Saúde.

MTSS - Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social.

OA - Ordem dos Advogados.

ONG - Organização Não Governamental.

PCM - Presidência do Conselho de Ministros.

PGR - Procuradoria-Geral da República.

SET - Secretaria de Estado do Turismo.

UMIC - Agência para a Sociedade do Conhecimento, I. P.

Anexos

  • Texto integral do documento: https://dre.tretas.org/pdfs/2007/06/22/plain-214338.pdf ;
  • Extracto do Diário da República original: https://dre.tretas.org/dre/214338.dre.pdf .

Ligações deste documento

Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

  • Tem documento Em vigor 2004-01-15 - Lei 4/2004 - Assembleia da República

    Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado.

  • Tem documento Em vigor 2005-08-31 - Lei 52/2005 - Assembleia da República

    Aprova as Grandes Opções do Plano para 2005-2009, publicadas em anexo.

Aviso

NOTA IMPORTANTE - a consulta deste documento não substitui a leitura do Diário da República correspondente. Não nos responsabilizamos por quaisquer incorrecções produzidas na transcrição do original para este formato.

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