Resolução do Conselho de Ministros n.º 74/2006
A criação e implementação de uma infra-estrutura de comunicações móveis que permita a interligação das diversas entidades responsáveis pela emergência e segurança constitui um instrumento fundamental da política de qualidade, fiabilidade e segurança das comunicações e vem responder à necessidade de assegurar o melhor e mais eficiente emprego de recursos financeiros e a optimização do espectro radioeléctrico.
Através das Resoluções do Conselho de Ministros n.os 26/2002, de 5 de Fevereiro, e 56/2003, de 8 de Abril, foram estabelecidas as condições de instalação do Sistema Integrado das Redes de Emergência e Segurança de Portugal (adiante designado por SIRESP), concebido como uma rede nacional única, em tecnologia trunking digital, partilhada, que permitirá, em caso de emergência, a centralização do comando e da coordenação das diversas forças e serviços de segurança.
A particular complexidade e especificidade da contratação do SIRESP face ao interesse público em presença, que envolve interesses essenciais de segurança do Estado Português, aconselhou a que fosse adoptado, para a sua contratação, um procedimento excepcional, ao abrigo da alínea i) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 77.º do Decreto-Lei 197/99, de 8 de Junho.
Por outro lado, face ao objecto do procedimento e às características do contrato a celebrar, o procedimento foi delineado tendo em conta o Decreto-Lei 86/2003, de 26 de Abril, diploma que define as normas aplicáveis às parcerias público-privadas.
Em conformidade com as disposições deste último diploma, e na sequência da nomeação dos membros da comissão de acompanhamento do projecto e emissão dos respectivos pareceres favoráveis, nos termos do disposto no supracitado Decreto-Lei 86/2003, foram aprovadas as condições de lançamento da parceria, incluindo o respectivo programa de procedimento e caderno de encargos, pelo despacho conjunto 734/2003, de 9 de Julho, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 173, de 29 de Julho de 2003.
Desde a publicação das mencionadas resoluções que o SIRESP foi, e continua a ser, entendido como um projecto prioritário para o Governo.
A contratação do SIRESP permite a disponibilização de serviços de telecomunicações, em tecnologia trunking digital, suportando transmissão de voz, dados e imagem, quer através de grupos fechados de utilizadores, quer através de comunicação com outros grupos.
O SIRESP, ao assegurar comunicações móveis de elevada qualidade aos operadores da área da segurança e emergência, bem como a possibilidade de todos comunicarem entre si, tem vantagens muito importantes em relação à situação actual, tanto para a operação regular destes serviços como para situações extremas de catástrofe.
A tecnologia subjacente corresponde à opção da generalidade dos países ocidentais neste domínio. Outras tecnologias digitais não asseguram plenamente as necessidades de segurança e emergência; do mesmo modo, não há experiência comparada da sua utilização para esse fim na Europa.
Os países que não têm redes nacionais têm redes de âmbito regional ou local ou de âmbito de um só serviço. A opção por uma rede nacional integrando vários ou a totalidade dos serviços corresponde à melhor opção, tendo sido recentemente tomada por diversos países ocidentais como a Áustria, a Alemanha e o Reino Unido.
A utilidade de uma rede única, de resto, foi devidamente assinalada no relatório da COTEC intitulado "Benchmarking de sistemas de prevenção e combate a incêndios florestais».
O procedimento de concurso correu os seus trâmites e, através do despacho conjunto 219/2005, de 23 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 48, de 9 de Março de 2005, os Ministros da Administração Interna e das Finanças e da Administração Pública, quando o governo que integravam se encontrava em gestão, aprovaram o relatório fundamentado com o resumo das negociações, elaborado pela comissão de avaliação, e procederam ao acto de adjudicação.
Tendo sido questionadas as condições em que o procedimento havia sido lançado e adjudicado, entendeu o Ministro de Estado e da Administração Interna do XVII Governo Constitucional, por seu despacho de 30 de Março de 2005, solicitar: i) à Inspecção-Geral de Finanças, o seu parecer sobre a adequação financeira da solução proposta; ii) ao Instituto de Telecomunicações e ao ICP-ANACOM, os seus pareceres sobre a adequação técnica da solução proposta e do próprio caderno de encargos, e iii) ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, a apreciação jurídica do processo.
Através do seu parecer 36/2005, votado em 28 de Abril de 2005, o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República veio a concluir que o procedimento não revelava, até ao acto de adjudicação, a existência de vícios geradores de invalidade dos actos aí praticados susceptíveis de ainda serem tempestivamente impugnados. O mesmo parecer, porém, veio a concluir ser nulo o acto de adjudicação, por considerar que os seus autores, membros de um governo de gestão, em funções após a sua demissão, não seriam competentes para a prática do acto de adjudicação. Em face do teor de tal parecer, o Ministro de Estado e da Administração Interna proferiu, em 4 de Maio de 2005, um despacho de homologação do mesmo e, em consequência, praticou despacho conjunto com o Ministro de Estado e das Finanças, nos termos do qual foi declarada a nulidade do despacho conjunto 219/2005.
Dos pareceres do Instituto das Telecomunicações, de 2 de Maio de 2005, e do ICP-ANACOM, de 6 de Maio de 2005, complementados pelo parecer de 10 de Maio de 2005 do Prof. Doutor Luís Manuel de Jesus Sousa Correia, pôde concluir-se que não foram apontados vícios relevantes do ponto de vista técnico na elaboração do caderno de encargos e na adequação da solução técnica proposta pelo concorrente aos pressupostos do mesmo caderno de encargos.
Finalmente, a Inspecção-Geral de Finanças veio a emitir parecer que levantou diversas objecções, em particular quanto à credibilidade do valor do custo público comparável considerado, à adequação da taxa interna de retorno (TIR) do accionista e à impossibilidade de consubstanciar o valor acrescentado para o Estado, concluindo que a parceria proposta não apresentava vantagens para o Estado, sublinhando-se ainda que, não tendo sido assegurado o enquadramento orçamental plurianual, não era possível proceder à celebração do contrato. O mesmo parecer referia, no entanto, que "se nas vertentes jurídica e técnica se constatarem vantagens que compensem as incertezas económico-financeiras apuradas, o processo poderá prosseguir, devendo [...] ser colmatadas as falhas detectadas».
A declaração de nulidade do acto de adjudicação devolveu aos membros do Governo competentes o poder-dever de tomar uma decisão sobre a sequência a dar ao procedimento. Face ao teor do parecer da Inspecção-Geral de Finanças, considerou-se que não se deveria, sem mais, proceder à adjudicação da proposta tal como resultara da fase de negociações.
Porém, considerando a importância do projecto do SIRESP para o interesse público e, bem assim, o teor dos pareceres técnicos obtidos e a constatação da validade jurídica do procedimento até ao momento da respectiva adjudicação, entendeu-se conveniente retomar o processo e reabrir a fase de negociação, por forma a avaliar a possibilidade de obter do consórcio concorrente uma reformulação da respectiva proposta, de modo que permitisse acautelar os interesses do Estado e, designadamente, colmatar as falhas detectadas no parecer da Inspecção-Geral de Finanças.
Assim, através do despacho 16205/2005, de 12 de Julho, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 142, de 26 de Julho de 2005, determinou o Ministro de Estado e da Administração Interna: i) a reabertura da negociação relativa à contratação do SIRESP com o consórcio concorrente; ii) a recomposição da comissão de avaliação, a qual iria proceder às renegociações com o consórcio concorrente - comissão essa que integrava, nos termos do Decreto-Lei 86/2003, representantes do Ministro de Estado e da Administração Interna e do Ministro de Estado e das Finanças; iii) a subsequente apreciação do resultado da negociação definitiva, e iv) a conclusão das negociações até ao dia 15 de Outubro de 2005.
As referidas negociações vieram a concluir-se em 15 de Outubro de 2005 com a apresentação de uma proposta reformulada pelo concorrente.
Foi solicitada ao consultor financeiro do Estado a apreciação da referida proposta e a actualização do custo público comparável. O consultor concluiu que, do ponto de vista financeiro, a proposta reformulada (consubstanciada no caso base auditado de 14 de Outubro de 2005) apresentava uma redução relativamente à proposta de Janeiro de 2005 de cerca de 14,5% (correspondente a 49,4 milhões de euros - redução de 340,7 milhões de euros para 291,3 milhões de euros) no valor actual líquido dos pagamentos do Estado. Esta proposta, assim reformulada, corresponde a uma significativa diferença de 16,6% face ao custo público comparável.
A proposta resultante da renegociação foi também objecto de parecer da Inspecção-Geral de Finanças, datado de 2 de Dezembro de 2005, no qual se assinala a conclusão favorável desta instituição, referindo que os termos e condições económico-financeiros da proposta renegociada representam um progresso inequívoco face à proposta de Janeiro de 2005 e que a nova proposta "apresenta vantagens para o Estado».
Foi ainda obtido relatório técnico sobre o processo de renegociação elaborado pelo consultor técnico do Estado, datado de Outubro de 2005, que conclui pela adequação da solução proposta às necessidades do Estado face a outras alternativas possíveis e aprecia as vantagens de adjudicação face à proposta renegociada.
Em razão destas conclusões, foi realizada em 10 de Março a sessão a que alude o n.º 27.8 do programa de procedimento, da qual foi lavrada acta com vista à formalização do teor dos acordos atingidos nas renegociações, contendo em apenso, nos termos previstos nesse preceito, um exemplar da minuta do contrato e respectivos anexos e de todas as minutas de contratos ou acordos instrumentais e dele dependentes, devidamente rubricados por representantes da comissão de avaliação e do consórcio proponente. Foram ainda apensas à referida acta cartas de compromisso dos membros do consórcio e dos seus financiadores e um exemplar do caso base, sujeitos apenas aos ajustamentos subsequentes nele previstos.
Refira-se que o caso base datado de 1 de Março de 2006 e constante do CD-ROM rubricado pelo representante comum do agrupamento e pelo presidente da comissão de avaliação corresponde ao caso base auditado datado de 14 de Outubro de 2005 acima referido, com as únicas alterações correspondentes à introdução de um mecanismo designado "Conta de ajuste» e da redução das margens aplicáveis à dívida sénior. Estas alterações permitiram uma redução adicional do valor actual líquido dos pagamentos do Estado, para 290,2 milhões de euros, passando a diferença, face ao custo público comparável, a ser de 16,9%.
Foram ainda solicitados ao consultor financeiro e ao consultor jurídico do Estado relatórios sobre o teor da proposta final e sobre a conformidade desta com o caderno de encargos e com o regime jurídico aplicável às parcerias público-privadas e ainda sobre a validade formal do procedimento subsequente à declaração de nulidade da primeira adjudicação.
A proposta final foi ainda objecto de novo parecer da Inspecção-Geral de Finanças, datado de 14 de Março de 2006, que assinala a conclusão favorável desta instituição, em termos semelhantes aos do parecer emitido a 2 de Dezembro e acima mencionado.
Finalmente, foi presente ao Ministro de Estado e da Administração Interna e ao Ministro de Estado e das Finanças, para aprovação, o relatório da comissão de avaliação, que resume os aspectos mais importantes do procedimento e apresenta o resultado das renegociações, nos termos do n.º 28 do programa de procedimento.
No que se refere aos aspectos técnicos, é afirmado no relatório da comissão de avaliação que a proposta não sofreu, face ao que se propunha em Janeiro de 2005, alterações que modificassem as características essenciais do SIRESP, tal como preconizado no caderno de encargos.
Quanto aos aspectos financeiros, o relatório da comissão de avaliação assinala a redução significativa do valor actual líquido dos pagamentos do Estado relativamente à proposta de Janeiro de 2005 - nos termos já referidos.
Naquele relatório foi ainda considerada a conformidade da proposta com o disposto no n.º 1 do artigo 6.º e no artigo 7.º do Decreto-Lei 86/2003, de 26 de Abril, na medida em que: i) foram atingidos os objectivos da parceria conforme enunciados no estudo estratégico que precedeu o lançamento da parceria e no despacho conjunto que o determinou; ii) a adjudicação da contratação do SIRESP apresenta vantagens para o parceiro público e expectativa de remuneração dos parceiros privados; iii) existe adequação às normas aplicáveis; iv) o exercício do interesse público não é comprometido por excessiva onerosidade ou imprevisibilidade das regras de compensação; v) foram desenvolvidas intensas diligências com vista à obtenção de um resultado negocial economicamente competitivo, e vi) é consagrada uma adequada partilha de riscos, tendo sido também verificadas as menções referidas nas alíneas c) a g) do n.º 10 do artigo 8.º do mesmo diploma legal.
O relatório da comissão de avaliação vem propor a adjudicação da proposta apresentada pelo consórcio composto pelas empresas Motorola, Inc., PT Ventures, SGPS, S. A., SLN - Sociedade Lusa de Negócios, SGPS, S. A., DATACOMP - Sistemas de Informática, S. A., e ESEGUR - Empresa de Segurança, S. A., no âmbito do concurso para celebração do contrato de gestão para a concepção, projecto, fornecimento, montagem, construção, gestão e manutenção do SIRESP, adjudicação esta sujeita às condições estabelecidas no relatório mencionado.
A comissão de avaliação, autora do relatório mencionado, é composta por elementos designados pelo Ministro de Estado e da Administração Interna e pelo Ministro de Estado e das Finanças. Foram, assim, cumpridas as exigências consagradas no artigo 9.º do Decreto-Lei 86/2003, no que se refere à composição da comissão de avaliação.
A prática, pelo Conselho de Ministros, do acto de adjudicação no presente procedimento, se bem que não exigida nos termos da lei e do programa de procedimento, é inteiramente justificada, não determinando qualquer preterição de formalidade legalmente consagrada.
Na verdade, a contratação do SIRESP determina que o adjudicatário disponibilize os serviços de telecomunicações a uma entidade integrada no Ministério da Administração Interna, a "entidade gestora», a qual assumirá perante o adjudicatário a responsabilidade pelos pagamentos devidos nos termos do contrato a celebrar e, por sua vez, disponibilizará a diversas entidades, integradas ou não na Administração Pública, a utilização por aquelas entidades e seus colaboradores, agentes ou trabalhadores dos serviços suportados pela rede SIRESP. Aquelas entidades, nos termos das resoluções do Conselho de Ministros que determinaram o lançamento do SIRESP, deverão suportar os custos inerentes à utilização dos serviços disponibilizados.
Os custos do projecto implicam, a partir de 2007, um aumento da despesa pública considerável, concentrado essencialmente no Ministério da Administração Interna, que tem cerca de 70% dos utilizadores do sector Estado.
Esse aumento da despesa pública do Estado poderá ser reduzido se forem integrados como utilizadores alguns municípios e empresas privadas que têm conveniência em dispor de serviços de telecomunicações de emergência e estar ligados, em situação de emergência, às autoridades de protecção civil.
Encontra-se já praticado o despacho conjunto dos Ministros de Estado e da Administração Interna e de Estado e das Finanças a que se refere o n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei 86/2003. Nesse despacho propõe-se que a decisão de adjudicação, pela sua relevância, seja tomada pelo Conselho de Ministros, o que se afigura inteiramente conforme com as normas aplicáveis.
Com a presente resolução o Conselho de Ministros autoriza também a despesa decorrente do contrato a celebrar com o adjudicatário, de acordo com a programação financeira plurianual consagrada em portaria conjunta de extensão de encargos assinada pelos Ministros de Estado e da Administração Interna e de Estado e das Finanças, em cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 22.º do Decreto-Lei 197/99, de 8 de Junho.
Assim:
Nos termos do n.º 29.1 do programa de procedimento aprovado pelo despacho conjunto 734/2003, de 29 de Julho, do disposto no n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei 86/2003, de 26 de Abril, e da alínea e) do n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei 197/99, de 8 de Junho, e ao abrigo da alínea g) do artigo 199.º e da alínea g) do n.º 1 do artigo 200.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Autorizar a realização da despesa com a aquisição dos serviços de concepção, projecto, fornecimento, montagem, construção, gestão e manutenção do SIRESP, no valor de (euro) 485455000, acrescido do IVA à taxa em vigor, repartida por 15 anos, com início em 2007.
2 - Adjudicar a proposta apresentada pelo consórcio composto pelas empresas Motorola, Inc.; PT Ventures, SGPS, S. A., SLN - Sociedade Lusa de Negócios, SGPS, S. A., DATACOMP - Sistemas de Informática, S. A., e ESEGUR - Empresa de Segurança, S. A., no âmbito do concurso público tendente à celebração do contrato para a aquisição dos serviços referidos no número anterior, nos termos e com os fundamentos constantes do relatório da comissão de avaliação de 5 de Maio de 2006.
Presidência do Conselho de Ministros, 18 de Maio de 2006. - O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.
