Parecer 4/2001. - Parecer sobre a proposta de anteprojecto de decreto-lei que visa aprovar o regime jurídico de criação, alteração, suspensão e extinção de cursos do ensino superior. - 1 - O presente anteprojecto de diploma, elaborado em cumprimento do disposto no artigo 22.º da Lei 26/2000, de 23 de Agosto, sobre a organização e o ordenamento do ensino superior, visa complementar e regulamentar o conjunto dos procedimentos de criação, alteração, suspensão e extinção de cursos do ensino superior, incluindo os cursos de mestrado e de doutoramento, públicos e privados.
2 - O imperativo de assegurar um simultâneo acréscimo de qualidade e de relevância aos cursos de ensino superior implica, em primeiro lugar, o continuado reforço na qualidade científica e pedagógica dos mesmos, com a aproximação progressiva aos padrões internacionais de excelência e com uma permanente atitude para uma cultura de qualidade.
A evolução contínua e a complexidade crescente das necessidades de âmbito social e do mercado de trabalho obrigam a formar para a incerteza e para o exercício da cidadania, o que implica uma permanente consciência prospectiva, que preocupa pelo seu carácter difuso e pouco consistente. Esta realidade impõe a satisfação de necessidades ainda imprevisíveis, no quadro de uma rápida erosão e obsolescência de muitos saberes e face a mutações vertiginosas das técnicas, dos empregos e das competências.
Daí, a imperativa necessidade de privilegiar o rigor na criação dos cursos de ensino superior, tendo em boa atenção os sinais críticos, embora por vezes contraditórios, que nos chegam das famílias e do mundo produtivo em geral quanto à multiplicidade dos cursos existentes em Portugal e, muitas vezes, quanto ao seu perfil universitário em áreas de espectro muito estreito. Esta realidade poderá criar dificuldades de empregabilidade duradoura, uma vez que os diplomados vêem condicionada a reorientação das suas formações especializadas, por força dos necessários reajustes às sucessivas alterações do mercado de trabalho, o que poderia ser atenuado com cursos de graduação com uma maior ênfase em conhecimentos de base e capacidades metodológicas que permitam, uns e outros, o desenvolvimento intelectual e a auto-aprendizagem, imprescindíveis para a aprendizagem ao longo da vida.
Assim, é de saudar uma iniciativa legislativa onde o Estado venha a regular adequadamente o conjunto de matérias relacionadas com a criação, alteração, suspensão e extinção dos cursos de ensino superior, desde que sejam salvaguardados não só os adequados níveis de competência e de intervenção nesta matéria mas também o respeito pela diversidade e pela autonomia própria das instituições de ensino.
3 - Uma regulamentação da criação e registo de cursos no âmbito do ensino superior que se paute pelo exercício equilibrado das funções reguladoras do Estado deverá, desde logo e em matéria tão sensível, observar um conjunto de princípios gerais informadores.
Diga-se, desde já, que a competência para a criação de cursos pertence aos estabelecimentos de ensino superior, estando apenas sujeita a condicionalismos de carácter genérico, como sejam: a sua inserção numa visão estratégica de desenvolvimento institucional traduzida no respectivo plano de desenvolvimento aprovado a médio prazo; a demonstração da valia científica e técnica do curso; a compatibilização da estrutura e da duração do mesmo com o grau académico a conceder; a adequação e a qualificação do corpo docente nas áreas científicas e técnicas do curso; a relevância do plano curricular; a respectiva adequação do mesmo à rede pública predeterminada para o caso dos estabelecimentos de ensino superior público; bem como a previsão razoável de uma procura temporal regular.
Neste âmbito, seria desejável prever igualmente, entre os critérios a atender, o interesse nacional no cultivo de determinadas áreas do saber (com eventual procura ou saída profissional, mais restritas), envolvendo uma concertação das instituições susceptíveis de proporcionar essas formações.
Satisfeitas estas questões de princípio e assegurada a verificação da existência adequada dos meios materiais e financeiros, deverá a intervenção reguladora da tutela confinar-se ao acto do registo dos cursos. Acto esse que se circunscreverá aos elementos caracterizadores estruturantes dos mesmos, como sejam a sua designação, domínio científico dominante, duração, grau académico e estrutura curricular. Estes deverão seguir as tendências europeias recentes sobre a generalização de sistema de créditos, em todos os casos expressa pelo conjunto das áreas científicas que integram o currículo do curso e pelos limites mínimo e máximo de créditos a cumprir em cada uma dessas áreas.
Só aqueles princípios orientadores darão garantias de que o sistema de registo de cursos se enquadra num processo de regulação flexível, com rigoroso respeito do binómio autonomia-responsabilização das instituições de ensino superior. Essa intervenção reguladora deverá exercer-se de forma inovadora e não uniformizadora, numa relação franca e aberta de partilha e de contratualização, não devendo ser ultrapassados critérios saudáveis de razoabilidade.
Não se acrescentará qualidade e relevância ao ensino superior através da consagração de um regime de criação e registo de cursos de elevado grau de complexidade e de pormenorização administrativa e burocrática, com prevalência de uma tentação excessivamente regulamentadora, onde os estabelecimentos de ensino e os serviços do Ministério se verão enredados num complexo circuito processual que, sendo espartilhante, poderá conduzir a perda de iniciativa empreendedora e à consagração rotineira da ausência de decisões e de actos tácitos.
Teme-se que o anteprojecto de diploma legal posto em discussão pelo Ministério da Educação, por contrariar os princípios enunciados, não venha a ser propiciador de uma atitude moderna e inovadora, indo ao arrepio das tendências registadas na maioria dos países, com retrocesso na senda do exercício aperfeiçoável da autonomia, numa lógica que mais parece um ajuste de contas com o passado.
É inaceitável a forma como o texto em análise prevê a centralização da avaliação da valia científica e técnica dos cursos, duvidando-se de que o mesmo não colida objectivamente com o Estatuto da Autonomia Universitária em matéria científica e pedagógica. É igualmente inaceitável propor a uniformização de critérios e metodologias para os diferentes subsistemas, nivelando pela menor autonomia.
Recorde-se que, no País, as competências objectivas de âmbito científico e pedagógico estão sediadas precisamente nas instituições proponentes, devendo ser reconhecidas em processo anterior à decisão da criação dos cursos.
4 - Haverá, naturalmente, que salvaguardar o objectivo de racionalizar a rede do ensino superior tendo presente as suas relações com a malha urbana nacional e com os eixos territoriais de desenvolvimento em que assenta, corrigindo distorções e promovendo políticas que salvaguardem o interesse comum e a coesão social, ao nível nacional. Por outro lado, a desejável racionalização da rede comporta a assunção de orientações e mecanismos que respeitem a articulação entre os diferentes subsistemas do ensino superior, nomeadamente entre o ensino universitário e o ensino politécnico, que, com igual dignidade, apresentam identidades específicas e prosseguem objectivos próprios.
Ora, é pela definição prévia deste quadro que a oferta e o funcionamento das instituições de ensino superior se devem compaginar com os interesses identificáveis da comunidade.
Diga-se, por outro lado, que o conceito de rede pública do ensino superior pressupõe previamente a definição política dos objectivos e metas a serem atingidos em termos de faixa etária, cobertura regional e de grandes áreas do conhecimento, operando-se o desenvolvimento da rede através da contratualização de planos institucionais de desenvolvimento estratégico a médio prazo, com uma clara assunção do papel do sector público ou privado. Nesta matéria, as competências e responsabilidades do Estado não são delegáveis, e seria sua demissão fazer a outorga dessas prerrogativas a um conselho nacional independente, como o que está previsto no projecto de diploma.
Daqui ressalta o óbvio. O Estado não poderá demitir-se quanto às suas responsabilidades na definição da rede pública do ensino superior e dos respectivos deveres de interacção e concertação com as instituições quanto às grandes opções e estratégias, por forma a criar instrumentos de referência credível para a adequação das propostas dos estabelecimentos de ensino quer às necessidades da rede pública quer à viabilidade e continuidade razoavelmente previsível da procura.
É matéria e função governativa, e não se entenderia que pudesse mudar de sede e, muito menos, que fiquem as instituições de ensino superior obrigadas, na elaboração das suas propostas, a fazer aprioristicamente prova da satisfação de condições que são desconhecidas.
5 - Num outro plano, a questão da "viabilidade e continuidade da procura" pressupõe que se saiba prever o indemonstrável, ou seja, a evolução do desenvolvimento económico e social a médio e longo prazos Mesmo não sendo assim, conviria distinguir entre formações graduadas e pós-graduadas. Neste último caso, as formações visam satisfazer, muitas vezes, necessidades de actualização por parte de grupos profissionais diplomados num segmento especializado da sua actividade, e o interesse e a relevância desses cursos (componente curricular dos cursos de mestrado, por exemplo) podem não ter que ver com a continuidade da procura. Noutros casos, o ensino avançado, e que corresponde à elaboração de teses deve ser encarado, também, como índice de vitalidade científica e de credibilidade nacional e internacional dos grupos docentes. Assim, não deveriam ser colocados entraves à prossecução de tais actividades, devendo, pelo contrário, ser acarinhadas através de uma oferta dinâmica e permanentemente actualizada de formações pós-graduadas.
6 - Verifica-se, com grande preocupação, a subalternização (quase esquecimento) a que o CNAVES foi remetido no articulado do projecto de diploma em matérias de avaliação, cometidas a um novo órgão nacional, o Conselho Nacional de Regulação do Ensino Superior.
É nosso entendimento que o CNAVES deverá desempenhar um papel saliente no circuito de decisão sobre a criação, alteração, suspensão e extinção de cursos e respectivo registo.
Em boa verdade, o CNAVES não é expressamente referido e apenas marginalmente se alude aos relatórios de avaliação externa como um dos meios, a par das acções inspectivas, de o Ministério da Educação monitorizar a continuidade da satisfação dos pressupostos de criação de cursos. Seria saudável que o processo de registo de cursos fosse, no mínimo, convenientemente articulado com o sistema nacional de avaliação do ensino superior, desempenhando o seu órgão nacional o papel incontornável, que por direito lhe assiste, no quadro da avaliação, do acompanhamento e da monitorização da qualidade e da relevância dos cursos do ensino superior.
Na nota introdutória à proposta de diploma, é referido que "a avaliação independente da valia científica e pedagógica dos cursos e da adequação às necessidades da rede pública serão asseguradas pelo Conselho Nacional de Regulação do Ensino Superior" e que "a monitorização do sistema em geral será assegurada" pelo mesmo Conselho, o que no articulado do diploma se confirma plenamente no n.º 1 do artigo 21.º, sob o título "Avaliações".
Esta atribuição expressa que o legislador pretendeu outorgar ao Conselho não deriva de qualquer imperativo regulamentador da Lei 26/2000, de 23 de Agosto (Lei da Organização e Ordenamento do Ensino Superior), que no seu artigo 25.º, n.º 1, apenas determina que "sem prejuízo da responsabilidade governamental pela coordenação geral do sistema de ensino superior, é criado o Conselho Nacional de Regulação do Ensino Superior, organismo independente que será presidido por uma personalidade de reconhecido mérito eleita por maioria qualificada pelo Parlamento e que terá composição a fixar por lei" e no seu n.º 2 que "o Conselho Nacional de Regulação do Ensino Superior terá como competência a apresentação de recomendações sobre a evolução do sistema de ensino superior, garantindo a sua coerência, bem como a imparcialidade dos procedimentos de reconhecimento de interesse público dos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo e outros procedimentos públicos respeitantes aos estabelecimentos de ensino superior.
É bom que se recorde que segundo aquela lei (artigo 22.º, n.º 2) "a criação de novos cursos fica dependente da verificação da existência dos necessários recursos materiais e pessoais no estabelecimento respectivo, da avaliação independente da sua valia científica e pedagógica, bem como de estudos idóneos sobre a viabilidade e continuidade da respectiva procura" no seu artigo 23.º, n.º 2, determina que "o sistema oficial de avaliação obedece aos princípios da independência dos respectivos órgãos em relação ao Governo e às entidades proprietárias dos estabelecimentos de ensino superior privado e cooperativo e da participação dos estabelecimentos nos órgãos e nos procedimentos de avaliação".
Assim, no projecto de diploma não apenas se considerou necessário outorgar, agora, ao Conselho de Regulação do Ensino Superior uma competência na esfera da avaliação científica e pedagógica dos cursos de ensino superior, como praticamente esqueceu o CNAVES, órgão nacional de avaliação da qualidade científica e pedagógica dos cursos.
Aliás, não deixa de ser preocupante a atribuição deste tipo de competências a um terceiro organismo de avaliação de âmbito nacional, sem cuidar de salvaguardar a articulação que ele vai manter com os órgãos que detêm competências nessa matéria.
Este problema, de resto, vem acrescer a um outro já emergente, relacionado com a coordenação do objecto, das atribuições e as interacções funcionais do CNAVES com o INAFOP e as outras entidades de acreditação, designadamente, as ordens profissionais.
Preocupações nesta linha de raciocínio já o CNAVES havia claramente exposto aquando da oportunidade de emitir parecer sobre a criação e o regulamento do Instituto Nacional de Acreditação de Professores, que pela sua pertinência se darão aqui por reproduzidos, e onde se afirma que sendo "uma das principais preocupações do sistema nacional de avaliação verificar se as escolas cumprem a sua missão institucional, designadamente, no respeitante à realização de cursos [...] o INAFOP interfere com o processo nacional de avaliação que está a cargo dos Conselhos de Avaliação, aos quais compete a responsabilidade pela apreciação final que é tornada pública e acessível, enviada pelo CNAVES ao Ministério da Educação. Trata-se do imperativo legal de velar pela independência, harmonia e credibilidade do processo, o que não consente interferências intermédias".
No que respeita às ordens e associações profissionais, vem o CNAVES desenvolvendo contactos regulares, designadamente no sentido de em conjunto se melhorarem os processos de articulação entre "avaliação" e "acreditação".
Não poderá deixar de se salientar possíveis "perversões" que muito naturalmente podem vir a ocorrer na multiplicidade de órgãos de matriz independente, no espectro da múltipla actividade de avaliação da qualidade e relevância do ensino superior, por inadequado enquadramento orgânico/funcional e ausência de clarificação dos limites razoáveis de intervenção e que conduzirá a uma sobreposição conflitual de competências e dificuldades operativas nas respectivas acções temporais.
Em suma, será de todo desejável uma articulação institucionalmente reconhecida e legitimada, que respeite e salvaguarde o exercício autonómico e responsável das instituições e dos estabelecimentos de ensino superior.
Convém relembrar que a qualidade está subjacente à missão e à função das próprias instituições de formação que livre e responsavelmente se integram no Sistema Nacional de Avaliação (Lei 38/94, de 21 de Novembro, e Decreto-Lei 205/98, de 11 de Julho), através de um processo de auto-avaliação com reflexão interna das suas próprias actividades e que é testado, validado e monitorizado por comissões independentes de peritos, num processo contínuo de avaliações externas periódicas.
Por outro lado, possuindo o CNAVES um potencial de avaliação técnica, científica e pedagógica em permanência através de centenas de peritos nas diferentes áreas do ensino superior, não se alcança a bondade de atribuir competências a outro órgão nestas áreas e muito menos, ainda, do recurso a avaliadores ad hoc por escolha discricionária dos serviços administrativos do Ministério, para averiguarem da valia científica, pedagógica e técnica dos cursos propostos, na fase de transição prevista no n.º 2 do artigo 54.º do proposto diploma.
7 - Numa outra perspectiva, o diploma não estimula a mobilidade dos docentes e a cooperação interinstitucional, particularmente ao nível das formações pós-graduadas. Não prevê a flexibilidade necessária para uma oferta dinâmica e permanentemente actualizada, dificultando a criação e o desenvolvimento de cursos de pós-graduação inseridos em programas internos de formação do pessoal docente, com recurso a professores colaboradores, durante períodos de duração bem definidos e sempre que se verifique carência em pessoal docente qualificado.
A rigidez que o projecto de diploma tende a consagrar, bem como a sua matriz de comando e controlo, penalizarão, assim, as instituições mais jovens e periféricas necessitadas de contributos e acompanhamento em áreas emergentes do seu projecto educativo e de investigação. O passado demonstrou a mais-valia e o efeito reprodutor dessa mobilidade e cooperação para a viabilização, o crescimento e a afirmação institucionais.
Só pela via do aprofundamento autonómico responsabilizado e de amplas margens de manobra institucional sabiamente reguladas se facilitará a competitividade e eficiência. Só assim se caminhará para uma interface mais saudável com o ambiente económico e produtivo, permitindo os ajustamentos adequados e céleres às ofertas e aos perfis dos cursos, na medida das exigências resultantes da evolução das necessidades.
8 - Apesar de se concordar com as excepções previstas no seu articulado (artigo 15.º), julgamos haver irrealismo nalgumas das exigências regulamentares quanto ao número, qualificação e estatuto do corpo docente para os diferentes níveis de formação, particularmente em áreas científicas mais recentes e inovadoras e face ao actual estádio do nosso desenvolvimento académico e tecnológico.
A satisfação cumulativa dos requisitos mínimos, quanto à qualificação do corpo docente centrada apenas na respectiva graduação académica, apesar da sua pertinência, poderá revelar-se demasiado redutora por não considerar os docentes que integrando os quadros dos estabelecimentos tenham, por exemplo, ascendido a categorias graduadas por força da realização de concursos de provas públicas adequadas, mas não conferentes de grau académico.
9 - Quanto às condições e aos termos a satisfazer para a criação e o funcionamento dos cursos de bacharelato seria avisado que, no que concerne às exigências do corpo docente e por duas razões principais, fossem idênticos às previstas para os cursos de licenciatura.
Em primeiro lugar, e face à recente alteração da Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei 115/97, de 19 de Setembro), a grande maioria dos bacharelatos evolui sequencialmente, ou após um período de ingresso na vida activa, para formações de licenciatura, no quadro das designadas licenciaturas bietápicas.
Em segundo lugar, deve-se ter presente a evolução, num futuro próximo e no quadro da Declaração de Bolonha, de modelos formativos no ensino superior português, com a adopção de um sistema em dois ciclos. O primeiro dos quais será de pré-graduação com duração não inferior a três anos e relevante para o mercado de trabalho na Europa, e o segundo de pós-graduações, conferentes de grau. Com um sistema que aponta para dois níveis, haverá certamente uma reavaliação do nosso sistema quanto ao primeiro, com consequências no patamar de formação que, no presente momento, permite a obtenção de um grau de bacharelato.
10 - O anteprojecto de diploma expressa na sua nota introdutória, e a nosso ver muito bem, o princípio da igualdade de critérios em deliberações ordem genérica tendente ao registo de cursos. No entanto, não se compreende que venha a consagrar, no seu articulado, um tratamento diferenciado para cada um dos subsistemas de ensino superior em matéria de actos tácitos.
Aliás, as omissões do Estado quanto a deliberações a que ele próprio se obriga por via legislativa, sendo reveladora de uma desigualdade de tratamento face aos direitos e deveres das pessoas e das instituições, só poderá ser contornada, com algum sentido de justiça, pela via da figura de deferimento tácito.
Aprovado por unanimidade.
11 de Junho de 2001. - O Presidente, Adriano Moreira.
