Acórdão 670/99/T. Const. - Processo 129/99. - Acordam no plenário do Tribunal Constitucional:
1 - Através da resolução aprovada em 10 de Fevereiro de 1999 e enviada a este Tribunal juntamente com um parecer da 1.ª Comissão Especializada respectiva, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira requereu a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, "da Lei 87-B/98, de 18 de Janeiro - Orçamento do Estado para 1999" (ofício de fl. 2).
Como fundamento, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira invocou que "A Constituição no n.º 2 do artigo 229.º obriga a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas.
A Lei 40/96, de 31 de Agosto, regula essa audição e o seu artigo 9.º aponta, no caso de incumprimento, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade, conforme a natureza dos actos.
A Assembleia da República pediu a esta Assembleia Legislativa o parecer sobre o Orçamento do Estado e Grandes Opções do Plano para 1999, propostas de lei n.os 210/VII e 211/VII, em 24 de Novembro de 1998. Estas propostas de lei foram entregues na Assembleia da República em 13 de Outubro de 1998, conforme é do conhecimento geral.
O Orçamento e Plano em 24 de Novembro de 1998 já tinha sido aprovado pela Assembleia da República.
A 2.ª Comissão Especializada recebeu o pedido de parecer em 25 de Novembro de 1998 e reuniu em 30 de Novembro de 1998 e concluiu pela não emissão de parecer, uma vez que as propostas objecto de parecer já tinham sido aprovadas pela Assembleia da República.
A Comissão solicitou, nessa mesma data, que esta Assembleia Legislativa desse conhecimento desta posição à Assembleia da República e pedisse a S. Ex.ª o Sr. Presidente da República a fiscalização preventiva do documento.
Foi assim violado o artigo 229.º da Constituição e a Lei 40/96, de 31 de Agosto.
Nesta conformidade, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira resolve solicitar ao Tribunal Constitucional que se pronuncie sobre a constitucionalidade da Lei 87-B/98, de 18 de Janeiro" (resolução da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, a fl. 3).
Em resposta ao despacho de fl. 42, que convidou a requerente a corrigir a data da Lei 87-B/98, o Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira veio esclarecer "que o pedido de verificação de constitucionalidade suscitado a esse Alto Tribunal se refere a todo o normativo do Orçamento do Estado para 1999, que é, efectivamente, a Lei 87-B/98, com a data de publicação no jornal oficial de 31 de Dezembro de 1998, e não a que, por lapso dos serviços, sucessivamente reproduzido, consta dos documentos enviados a VV. Exas.".
Notificado "nos termos e para os efeitos dos artigos 54.º e 55.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional", o Presidente da Assembleia da República veio oferecer o merecimento dos autos e juntar "os diários da Assembleia da República contendo os trabalhos preparatórios da referida lei" e "fotocópia autenticada dos faxes enviados, em 24 de Novembro de 1998, aos chefes de gabinete dos presidentes das Assembleias Legislativas Regionais e dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira".
Nos termos previstos no n.º 1 do artigo 63.º da Lei 28/82, de 15 de Novembro, foi distribuído o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal Constitucional, que foi objecto de debate em plenário.
Fixada a orientação a seguir, o processo foi distribuído.
2 - Cumpre começar por verificar que não existem obstáculos de natureza processual ao conhecimento do objecto do presente pedido, que cabe fixar.
Pretende a requerente que o Tribunal julgue inconstitucional toda a Lei 87-B/98, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 1999, por violação do direito de audição da Região Autónoma da Madeira.
Em primeiro lugar, há que esclarecer que, embora a Assembleia Legislativa Regional da Madeira filie esse direito de audição quer na Constituição (no n.º 2 do seu artigo 229.º) quer na Lei 40/96, de 31 de Agosto (que regula a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas), a verdade é que só a Constituição pode, naturalmente, ser tomada como parâmetro de aferição da inconstitucionalidade alegada.
Em segundo lugar, e porque de um julgamento de inconstitucionalidade se trata, torna-se imprescindível determinar a extensão do direito constitucional de audição das Regiões Autónomas, já que só na medida em que eventualmente tiver sido lesado se poderá concluir por um juízo de inconstitucionalidade.
Todavia, e ainda que se conclua no sentido de que a Constituição não impõe a audição das Regiões Autónomas sobre todas as normas do Orçamento do Estado, como entende a requerente, a verdade é que o pedido abrange essa totalidade, assim se definindo o objecto deste processo.
3 - Feitas estas considerações, cumpre então determinar a extensão do direito constitucionalmente reconhecido às Regiões Autónomas pelo (actual) n.º 2 do artigo 229.º da Constituição de serem ouvidas pelos "órgãos de soberania [...], relativamente às questões da sua competência respeitantes às Regiões Autónomas", através dos "órgãos de governo regional". Note-se que este preceito não sofreu alteração de redacção ao longo das diversas revisões constitucionais, apenas passando do n.º 2 do artigo 231.º originário para a numeração actual na última revisão.
Trata-se de uma questão que já foi analisada por diversas vezes, quer pela Comissão Constitucional quer por este Tribunal, não se encontrando razão para afastar a orientação adoptada de forma constante.
Com efeito, desde o parecer 20/77 da Comissão Constitucional (Pareceres da Comissão Constitucional, 2.º vol., pp. 159 e segs.) que se entendeu que "são questões da competência dos órgãos de soberania, mas respeitantes às Regiões Autónomas, aquelas que, excedendo a competência dos órgãos de governo regional:
Respeitem a interesses predominantemente regionais: ou pelo menos mereçam, no plano nacional, um tratamento específico no que toca à sua incidência nas Regiões, em função das particularidades destas e tendo em vista a relevância de que se revestem para esses territórios."
Reconhecendo embora não ser fácil a aplicação deste critério geral, a Comissão Constitucional indicou alguns indícios "capazes de revelarem, no caso concreto, a existência de uma questão respeitante às Regiões Autónomas, no sentido que ficou proposto.
Será, por exemplo, a circunstância de o órgão de soberania, na disciplina que propõe editar para determinada questão, circunscrever tal disciplina ao âmbito regional, ou ainda a circunstância de o órgão de soberania, na regulamentação de determinada questão, se propor adoptar uma solução especial no que toca às Regiões Autónomas, por referência à regulamentação que nessa matéria prevê para o restante território nacional."
Esta orientação foi confirmada em sucessivos pareceres da Comissão Constitucional e em vários acórdãos do Tribunal Constitucional.
De entre aqueles, cabe referir em particular o parecer 17/78 (Pareceres, cit., 5.º vol., pp. 179 e segs.) e o parecer 26/78 (Pareceres, cit., 6.º vol., pp. 321 e segs.). O primeiro, complementando o critério referido, explicita que "é evidente que o dever de audiência (n.º 2 do artigo 231.º da Constituição) não existe naqueles casos em que as Regiões Autónomas são interessadas, apenas na medida em que o é o restante território nacional" e frisa que a resposta a dar, em cada caso, há-de partir da análise do caso concreto. Quanto ao segundo, tratou expressamente a questão da existência e da extensão do direito de audição a propósito do Orçamento do Estado, uma vez que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira solicitara ao Conselho da Revolução que declarasse inconstitucional a Lei 20/78, de 26 de Abril, que aprovara o Orçamento do Estado para o ano de 1978, nomeadamente por violação do n.º 2 do artigo 231.º da Constituição, na sua versão originária. Nele se disse, a dado passo: "Contudo, não se vislumbra facilmente como é que diplomas do género de uma lei do Orçamento e de um orçamento geral do Estado possam corresponder ao conceito do artigo 231.º, n.º 2.
Muito pelo contrário, tomados no seu conjunto, eles visam o todo nacional, visam todo o País, sem excepção de regiões ou parcelas. Ora, sendo assim, não pode a Assembleia Regional, perante diplomas com a função primacial e as características dessa lei e desse decreto-lei, vir argui-los, na sua globalidade, de inconstitucionais, por os órgãos da Região não terem sido ouvidos, sem especificar as 'medidas concretas' 'que se aplicam na Região Autónoma da Madeira'.
De resto, compulsando um e outro diploma, não se encontra nenhuma norma especial ou para a Região ou para as duas Regiões Autónomas portuguesas. Somente um artigo se lhes refere [...]; mas nem sequer este preceito representa uma decisão ou opção inovadora e autónoma [...]"
Esta orientação - a de que só pode considerar-se "questão respeitante às Regiões Autónomas" para o efeito previsto no (actual) n.º 2 do artigo 229.º da Constituição a que, embora englobada na competência dos órgãos de soberania, revele alguma "especificidade ou peculiaridade relevante no que concerne a essas Regiões" (parecer 2/82, Pareceres, cit., 18.º vol., pp. 103 e segs.) - foi seguida posteriormente pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente nos seus Acórdãos n.os 42/85, 284/86 e 403/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.º vol., pp. 181 e segs., 8.º vol., pp. 169 e segs., e 13.º vol., I, pp. 465 e segs., respectivamente).
E o mesmo critério se pode encontrar na doutrina. Assim, Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, III, 4.ª ed., Coimbra, 1998, p. 319, e "Participação das Regiões Autónomas", in A Feitura das Leis, II, Oeiras, 1986, pp. 231 e segs., e 236 e 237), J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., Coimbra, pp. 867 e 868), Carlos Blanco de Morais (A Autonomia Legislativa Regional, Lisboa, 1993, pp. 418 e 419), Maria Lúcia Amaral ("Questões regionais e jurisprudência constitucional: para o estudo de uma actividade conformadora do Tribunal Constitucional", in Estudos em Memória do Professor Josão de Castro Mendes, Lisboa, s. d., pp. 511 e segs. e 532), Pedro Machete ("Elementos para o estudo das relações entre os actos legislativos do Estado e das Regiões Autónomas no quadro da Constituição vigente", in Estudos de Direito Regional, Lisboa, 1997, pp. 89 e segs. e 102 e 103), Rui Medeiros e Jorge Pereira da Silva (Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores - Anotado, Lisboa, 1997, pp. 187 e segs.).
Podemos, assim, concluir que o direito de audição constitucionalmente garantido às Regiões Autónomas pelo n.º 2 do artigo 229.º da Constituição se refere a actos que, sendo da competência dos órgãos de soberania, incidam de forma particular - diferente daquela em que afectam o resto do País - sobre uma ou ambas as Regiões ou versem sobre interesses predominantemente regionais.
4 - Aplicando este critério, verificamos que a primeira das condições está manifestamente preenchida: é da competência de um órgão de soberania, a Assembleia da República, a aprovação da Lei do Orçamento do Estado [alínea g) do artigo 161.º da Constituição].
Já a avaliação da segunda levanta maiores dificuldades. Seguro é que a Lei do Orçamento do Estado, globalmente considerada, não é, manifestamente, uma "questão" respeitante às Regiões Autónomas, ou, em especial, à Região Autónoma da Madeira. Melhor dizendo, nem todas as suas normas se podem considerar respeitantes às Regiões Autónomas, no sentido relevante. Como se escreveu no parecer 26/78 atrás citado, trata-se precisamente de uma lei que, pela sua natureza e pelo seu objecto, se destina a "todo o País, sem excepção de regiões ou parcelas".
O direito constitucional de audição não existe, pois, em relação à Lei do Orçamento do Estado na sua totalidade. E não passa, naturalmente, a existir pela circunstância de a Assembleia Legislativa Regional da Madeira (como, aliás, o respectivo Governo Regional e os órgãos correspondentes da Região Autónoma dos Açores, como se vê nos documentos de fls. 46 a 49) ter sido convidada a emitir parecer sobre essa totalidade.
5 - Tratando-se de um pedido de declaração de inconstitucionalidade, e não incidindo o direito que a requerente diz ter sido violado sobre a globalidade da Lei 87-B/98, competir-lhe-ia ter determinado quais as normas da mesma lei sobre as quais a Constituição lhe confere o direito de se pronunciar.
Não o fez, todavia, a requerente, possivelmente por entender que tal direito abrangia toda a lei; e não tem o Tribunal Constitucional de se lhe substituir nessa indicação. Sempre poderia, no entanto, a título exemplificativo, referir alguns preceitos que se pode considerar conterem normas que regulam questões respeitantes à Região Autónoma da Madeira, ou a ambas as Regiões Autónomas, no sentido atrás fixado.
Assim sucederá, nomeadamente, com as normas contidas nos artigos 6.º, n.os 29 e 33, 8.º e 36.º, n.º 1, alíneas a), b) e c), ou 80.º Em qualquer dos casos, note-se, trata-se de normas que não definem princípios gerais, como se verifica pela sua simples leitura.
6 - De qualquer modo, o direito constitucional de audição em causa neste processo nunca poderia ter sido violado, como sustenta a requerente.
Na resolução transcrita no início, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira, sustenta não ter sido ouvida antes de ter sido aprovada a Lei 87-B/98. Da consulta dos diários da Assembleia da República juntos aos autos resulta, porém, que o pedido de parecer foi recebido entre a aprovação na generalidade da proposta de lei correspondente e a discussão e aprovação na especialidade na Assembleia da República.
Com efeito, o pedido foi enviado por telecópia para o chefe de gabinete do Presidente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira no dia 24 de Novembro de 1998, tendo naturalmente sido recebido nesse mesmo dia (documento de fl. 46); a proposta de lei foi aprovada na generalidade pela Assembleia da República em 13 do mesmo mês de Novembro (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, de 14 de Novembro de 1998); mas a votação e aprovação na especialidade só veio a ocorrer em 10 de Dezembro seguinte, após a discussão iniciada no dia anterior (Diário da Assembleia da República, 1.ª série, respectivamente de 11 e de 10 de Dezembro de 1998).
Verifica-se, pois, que o pedido de parecer foi formulado depois da aprovação da proposta de lei do Orçamento do Estado na generalidade pela Assembleia da República, mas antes da sua discussão e aprovação na especialidade, e que entre os dois momentos medeou um espaço de 16 e 17 dias, consoante se pense no início do debate na especialidade ou na aprovação.
Há, pois, que determinar se é constitucionalmente admissível esta consulta, no momento em que foi formulada, por forma a considerar-se respeitado o dever de audição da Região Autónoma da Madeira (no caso, da sua Assembleia Legislativa Regional).
7 - No fundo, a resposta será afirmativa se puder considerar-se alcançado o objectivo com que a Constituição consagra tal dever. Ou, dito de outra forma, se a Região Autónoma, através dos órgãos competentes, tiver disposto do tempo necessário para se pronunciar cabalmente sobre as questões que lhe respeitam e se o parecer que eventualmente houvesse sido emitido ainda poderia ser considerado na sua aprovação final, por ser conhecido na Assembleia da República em tempo útil.
Para o efeito, torna-se necessário distinguir, dentro do processo legislativo parlamentar, o objecto da votação de uma proposta de lei na generalidade e o que é objecto da posterior discussão e votação na especialidade; e, para além disso, determinar qual seria o prazo constitucionalmente admissível para a emissão do parecer.
Ora, verifica-se, quanto ao primeiro ponto, que a discussão e subsequente aprovação de uma proposta de lei versam sobre "os princípios e o sistema" (respectivos n.º 1 do artigo 157.º do Regimento da Assembleia da República, aprovado pela Resolução 4/93, de 2 de Março). Seguem-se a discussão e a votação na especialidade, pela "comissão competente em razão da matéria" (artigo 158.º), salvo avocação pelo Plenário (artigo 163.º); e, para terminar, realiza-se a "votação final global" (artigo 164.º).
Quanto ao segundo, a primeira verificação a fazer é a de que a Constituição não determina a duração do prazo, e, sobre a necessidade de ser concedido um prazo razoável, já o Tribunal Constitucional teve ocasião de se pronunciar no Acórdão 403/89, atrás citado ("Sem dúvida que o órgão de soberania não está vinculado aos termos da resposta dada. [...] Em todo o caso, subsiste o direito da Região a que o órgão de soberania competente só possa pronunciar-se depois de ter conhecimento do parecer regional, desde que este lhe seja acessível em prazo razoável"). Diferentemente do que sucede desde a data da entrada em vigor da Lei 40/96, porém, não existia, na altura, uma lei que regulasse expressamente o processo de audição das Regiões Autónomas.
Esta lei, cujo objectivo é, justamente, o de regular "a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, nos termos do artigo 231.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa" (artigo 1.º), estabelece que o prazo normal para a emissão de parecer pela Assembleia Legislativa Regional é de 15 dias (artigo 6.º), "sem prejuízo do disposto nos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas ou de prazo mais dilatado previsto no pedido de audição ou mais reduzido, em caso de urgência".
Não consta do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei 13/91, de 5 de Junho, qualquer prazo para este efeito.
Pode, então, tomar-se como medida razoável de prazo para a generalidade dos casos o que a Lei 40/96 definiu como regra - 15 dias.
8 - E, na verdade, há-de reconhecer-se que este prazo regra de 15 dias seria razoável para que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira se tivesse podido pronunciar sobre as questões reguladas na Lei 87-B/98 abrangidas pelo dever constitucional de audição.
Ora, tendo decorrido 15 dias entre o momento em que chegou ao seu poder o pedido de parecer e o início da discussão da proposta de lei na especialidade, a consulta foi efectuada de forma constitucionalmente admissível.
A conclusão só seria outra se o direito de audição incidisse sobre a globalidade da proposta de lei ou sobre os respectivos princípios, já que, nesse caso, o pedido haveria de ter sido formulado com a antecedência suficiente sobre a data do início da discussão na generalidade.
Assim, decide-se não declarar a inconstitucionalidade da Lei 87-B/98, de 31 de Dezembro.
Lisboa, 15 de Dezembro de 1999. - Maria dos Prazeres Beleza (relatora) - Maria Helena Brito - Artur Maurício - Messias Bento - Guilherme da Fonseca - Vítor Nunes de Almeida - José de Sousa e Brito - Paulo Mota Pinto - Alberto Tavares da Costa - Bravo Serra - Maria Fernanda Palma - José Manuel Cardoso da Costa.
