Acórdão 349/99/T. Const. - Processo 136/99. - Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:

1 - FUTRA - Fundições do Tramagal, Lda., reclama da decisão sumária de fl. 146 que, remetendo para os termos e fundamentos do Acórdão 84/99 de que se juntou fotocópia, negou provimento ao recurso por aquela interposto do acórdão do Pleno do STA a fls. 122 e seguintes.

Alega a reclamante o seguinte:

"1 - A questão jurisdicionalmente apreciada no Acórdão 84/99 refere-se a uma acção para reconhecimento de um direito; ora, a presente acção é de condenação, como logo foi referido na petição inicial.

2 - O tribunal recorrido considerou inidóneo o meio processual utilizado, por não ter sido interposto recurso contencioso da decisão de arquivar o pedido de financiamento. Ora essa decisão não era em si susceptível de recurso contencioso directo de anulação.

3 - E além disso tinha-se formado na esfera jurídica da recorrente caso decidido ou caso resolvido sobre a questão invocada como fundamento da decisão de arquivamento.

4 - Tal como foi expressamente alegado logo no artigo 22.º da petição inicial, visto que a Administração na mesmíssima situação contributiva perante a segurança social aprovou e efectuou o financiamento do curso de 'mandriladores' e recusou o do curso de 'soldadores'.

5 - Cujas datas de apresentação de candidatura e de realização foram rigorosamente as mesmas - cf. o artigo 22.º da petição inicial.

6 - Por isso assistia à A. o direito de propor a presente acção nos termos em que o fez, nunca podendo deixar de considerar que, a manter-se o decidido, resultará consagrado o triunfo do arbítrio da Administração Pública contra os princípios da certeza e da segurança jurídicas que a administração da justiça deve assegurar.

7 - A norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo é a respeitante ao exercício dos meios processuais administrativos, constante do artigo 2.º da LPTA, posteriormente à 2.ª revisão constitucional.

8 - Norma essa cuja aplicação no caso sub judice, para impedir o direito de acção por parte da recorrente quando já se tinha formado caso julgado sobre a questão que poderia ser suscitada no recurso contencioso, se traduz em frontal violação da garantia da tutela jurisdicional administrativa plena, consagrada no artigo 268.º, n.º 5, da Constituição.

9 - E, embora o R. tivesse impugnado formalmente o alegado no artigo 22.º da petição inicial sobre a matéria do 'caso decidido', tal impugnação era inconsequente e meramente conclusiva, destituída de qualquer alegação de factos sobre essa matéria, que sendo de natureza pessoal do R., haveria de ter-se imediatamente como provada.

10 - Com estes fundamentos, requer a prolação de um acórdão - artigo 700.º, n.º 3, do CPC."

O recorrido Instituto do Emprego e Formação Profissional sustenta, na sua resposta, a improcedência da reclamação.

Cumpre decidir.

2 - Corrige-se, desde já, um lapso manifesto da reclamante ao assentar a sua reclamação no disposto no artigo 700.º, n.º 3, do CPC.

Na verdade, proferida decisão sumária ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 1, da Lei 28/82 (e não do artigo 705.º do CPC), a reclamação que dela cabe está prevista no n.º 2 do mesmo artigo 78.º-A (e não no artigo 700.º, n.º 3, do CPC).

Não se vê, no entanto, óbice a que a conferência conheça da reclamação.

3 - O fundamento essencial da reclamação deduzida reporta-se à norma que na decisão sumária, se considerou como objecto do recurso, ou seja, a que consta do artigo 69.º, n.º 2, da LPTA.

Foi essa, na verdade, a norma cuja constitucionalidade a "decisão sumária" apreciou, fazendo-o, contudo, de forma implícita, através da remissão para o citado Acórdão 84/99 que só de tal norma curara.

E não pode deixar de se reconhecer a incorrecção da decisão sumária na delimitação do objecto do recurso, face aos termos expressos do requerimento de interposição do recurso.

Com efeito, embora aí se refira o disposto no artigo 69.º, n.º 2, da LPTA, a norma cuja constitucionalidade se pretende ver apreciada é a que consta do artigo 2.º do mesmo diploma respeitante aos pressupostos dos meios processuais administrativos, norma que teria sido aplicada no acórdão recorrido por se ter entendido que do acórdão fundamento apenas decorreria a inconstitucionalização do disposto no artigo 69.º, n.º 2, da LPTA e não a de todos os obstáculos ao uso do direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos após a vigência do artigo 268.º, n.º 5, da Constituição, na redacção dada pela 2.ª revisão constitucional.

Não pode, assim, manter-se, nos termos em que foi proferida, a decisão sumária reclamada.

4 - Reconhecido pela conferência que a questão de constitucionalidade suscitada pela reclamante no recurso é a definida supra, verifica-se, porém, que não se mostram preenchidos os requisitos previstos no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei 28/82, solução prefigurada pelo relator no despacho de fl. 174.

Na verdade, apresentada a reclamação e oferecida a resposta do recorrido, entendeu o relator proferir o seguinte despacho:

"A recorrente reclama da decisão sumária a fl. 146 que negou provimento ao recurso interposto do acórdão do Pleno do STA, a fls. 122 e seguintes, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei 28/82, com os fundamentos do Acórdão do TC n.º 84/99, cuja cópia se anexou àquele despacho.

Independentemente da decisão que vier a ser proferida pela conferência sobre a correcção do julgado ora reclamado, perfila-se, como solução plausível, a do não conhecimento do objecto do recurso por a norma (ou sua interpretação) cuja constitucionalidade se pretende ver apreciada pelo Tribunal não ter sido aplicada, como razão de decidir, no acórdão recorrido; esse não conhecimento poderá ainda advir do facto de a recorrente não ter suscitado a questão de inconstitucionalidade durante o processo.

Assim, no estrito cumprimento do disposto no artigo 3.º, n.º 3, do CPC, convido a recorrente a pronunciar-se sobre aquela questão."

Deu-se conhecimento deste despacho à reclamante que se pronunciou no sentido de a norma em causa ter sido aplicada no acórdão recorrido e de a questão de constitucionalidade ter sido suscitada durante o processo, aditando ainda que "recusar a apreciação da constitucionalidade com a invocação de pressupostos eventualmente criados pela lei ordinária seria violar novamente o disposto no artigo 268.º, n.º 5, da Constituição" (sic).

Antes, porém, de a conferência se pronunciar sobre a questão suscitada no despacho a fl. 174, impõem-se algumas considerações preliminares sobre o regime da reclamação para a conferência das decisões sumárias estabelecido no artigo 78.º-A da Lei 28/82.

5 - Nos termos do artigo 78.º-A da Lei 28/82 que regula a fase do "exame preliminar" do recurso, o relator tem o poder de proferir "decisão sumária" que pode traduzir-se numa decisão de forma ou numa decisão de mérito.

No primeiro caso, a decisão é de não conhecimento do objecto do recurso o que, na maioria das situações, se verifica quando se não mostram preenchidos os pressupostos do recurso, designadamente os que resultam do disposto no artigo 70.º da Lei 28/82.

No segundo caso, o julgamento é de mérito e pode ocorrer por duas razões: ou por a questão de inconstitucionalidade a decidir ser considerada simples, nomeadamente por ter sido já objecto de decisão anterior do tribunal, ou por a mesma questão não ter, ostensivamente, fundamento válido.

Reclamada a decisão sumária para a conferência (constituída pelo presidente ou pelo vice-presidente, pelo relator e por outro juiz da respectiva secção), a cada um daqueles tipos de decisão corresponde, em princípio, um determinado julgamento possível da conferência, em caso de deferimento da reclamação.

À decisão de não conhecimento do objecto do recurso corresponderá uma decisão contrária, que faz caso julgado formal, seguindo o processo para alegações por despacho do relator.

À decisão de mérito corresponderá uma decisão da conferência que, com fundamento em a questão não ser simples ou manifestamente infundada, ordenará o prosseguimento do recurso, seguindo-se alegações, também determinadas por despacho do relator.

Os poderes de cognição da conferência revestem-se, assim, da máxima amplitude em matéria relativa aos obstáculos processuais ao conhecimento do objecto do recurso; já não assim em matéria de conhecimento de mérito em que o deferimento da reclamação se traduz num julgamento que, sem decidir o mérito do recurso, se limita a reconhecer que a questão suscitada não é nem de solução simples nem manifestamente infundada - a decisão de mérito competirá à Secção depois de apresentadas alegações.

No caso em apreço, a decisão sumária é de mérito e ocorreu por o relator a considerar simples - a questão fora já objecto de decisão anterior do Tribunal Constitucional.

Pelo que se deixou exposto, poderia pensar-se que a conferência só teria poderes para ou confirmar a decisão sumária, ou revogá-la com o referido fundamento -a questão não seria simples-, ordenando o prosseguimento do recurso.

Mas não é assim.

Na verdade, a reclamação da decisão sumária pode ter como fundamento razões diferentes das que tendam a demonstrar ou que a questão não é simples ou manifestamente infundada.

Não se exclui, como no caso aconteceu, que a impugnação incida sobre a delimitação do objecto do recurso feita na decisão sumária, sustentando a reclamante que outra é a questão de inconstitucionalidade suscitada no recurso.

Ora, se não são legítimas dúvidas de que a procedência da reclamação implica necessariamente a revogação da decisão sumária, já se poderá questionar se a conferência está vinculada a ordenar o prosseguimento do recurso com subsequente apresentação de alegações sobre o mérito, mesmo que ela reconheça haver obstáculos ao conhecimento desse mérito, tendo naturalmente em conta a delimitação corrigida do objecto do recurso.

Entende-se que não.

Em primeiro lugar, uma razão de economia processual aconselharia outra solução.

Seria, na verdade, inútil determinar a apresentação de alegações sobre o mérito do recurso, que viria a ser decidido pela Secção, quando a conferência, por unanimidade (o que representa a maioria da Secção), entende não poder conhecer-se do objecto do mesmo recurso.

Em segundo lugar, dada a amplitude dos poderes de cognição da conferência em matéria de obstáculos ao conhecimento do objecto do recurso, não é sustentável que esses poderes só possam exercitar-se quando a decisão sumária se situa naquele âmbito, sendo certo que nada parece obstar a que a decisão sumária seja confirmada com diferentes fundamentos.

A esta construção uma única objecção parece legítima - a preterição do contraditório.

Com efeito, confrontado com uma decisão sumária sobre o mérito do recurso, não é exigível que o reclamante, sustentando o erro na delimitação da questão de constitucionalidade suscitada e que determinou uma tal decisão, se pronuncie, desde logo, sobre hipotéticos obstáculos ao conhecimento do que ele entende ser o verdadeiro objecto da impugnação.

De outro modo, o julgamento da conferência constituiria uma decisão surpresa.

No caso, a objecção não é, porém, pertinente.

É que -como se viu- o relator deu oportunidade ao reclamante para se pronunciar sobre a questão do não conhecimento do pretendido objecto do recurso como uma das soluções plausíveis da reclamação, introduzindo na tramitação processual da reclamação um acto que visou dar estrito cumprimento ao disposto no artigo 3.º, n.º 3, do CPC.

Passemos, pois, a conhecer de tal questão, começando pela de saber se a norma do artigo 2.º da LPTA foi aplicada no acórdão recorrido.

6 - A ora reclamante intentou no Tribunal Administrativo de Círculo "acção declarativa de condenação, na forma ordinária" contra o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), pedindo a condenação do R. no pagamento de determinada quantia, indevidamente não satisfeita, no âmbito de um programa de acção de formação co-financiada pelo mesmo R.

Na sua contestação e em defesa por excepção, o IEFP alegou a falta de pressupostos processuais ou condições de procedibilidade da acção, com fundamento no facto de ter sido proferido acto administrativo que ordenara o arquivamento do processo de co-financiamento do pedido formulado pela A., acto esse que não fora impugnado, através de recurso contencioso, pela ora reclamante; a acção seria meio residual, "dentro da garantia jurisdicional adequada perante qualquer ilegalidade da administração", conforme "João Campos/João Raposo - anotação ao artigo 69.º da LPTA" (sic).

Por sentença a fl. 47, julgou-se improcedente a excepção, pois "a invocação dessa disposição legal (artigo 69.º da LPTA) não tem cabimento no caso vertente, pois que ela é específica da acção para reconhecimento de um direito, nos termos dos artigos 69.º e 70.º da LPTA, o que é coisa muito diversa do presente meio processual, uma acção ordinária prevista nos artigos 71.º e 72.º da mesma LPTA".

Da sentença houve recurso para o STA interposto pelo IEFP.

Por Acórdão de 9 de Outubro de 1997, a 1.ª Secção do STA concedeu provimento ao recurso por considerar procedente a "excepção dilatória", de conhecimento oficioso, de inidoneidade do meio processual utilizado, uma vez que, havendo acto administrativo definidor da situação jurídica em causa, é o recurso contencioso e não a acção o meio processual próprio para se poder fazer valer em juízo a pretensão do lesado.

Inconformada, a então recorrida e ora recorrente interpôs recurso para o Pleno do STA com fundamento em oposição de julgados, indicando como acórdão fundamento o Acórdão da 1.ª Secção do STA de 4 de Maio de 1993, proferido no processo 31 976.

O acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA a fls. 122 e seguintes julgou findo o recurso nos termos dos artigos 766.º, n.º 1, e 767.º, n.º 1, do CPC, com fundamento em não se verificar a invocada oposição de acórdãos.

Este aresto começou por referir a jurisprudência pacífica do Tribunal no sentido de que a existência de oposição de julgados supõe a "identidade de situações jurídico-fácticas" nos acórdãos em confronto, esclarecendo ainda que "a descoberta da identidade da questão jurídica passa pela identidade da questão de facto subjacente aos acórdãos invocados para a oposição, pois as duas identidades interagem de tal forma que não haverá oposição de julgados quanto ao 'mesmo fundamento de direito' ou da mesma 'questão fundamental de direito' quando não haja identidade da questão de facto versada nos dois acórdãos ditos em conflito".

É com este enquadramento jurídico que o acórdão passa a verificar se, no caso, ocorre a alegada oposição entre o aresto recorrido e o que fora indicado como fundamento.

E conclui pela negativa assente em que "é diferente a realidade fáctica fundamental, essencial ou substancial, que subjaz a ambos os arestos em confronto".

Isto porque "no aresto fundamento o A. intentou acção de reconhecimento de direito para obter a protecção ou efectivação do direito subjectivo público que entendeu assistir-lhe e que considerou ter sido lesado pela actuação administrativa em causa" enquanto que no acórdão recorrido "o A., embora invocando o artigo 73.º da LPTA, o que intentou foi acção de responsabilidade com 'fundamento' em acto administrativo que considerou lesivo do seu direito, visando ser reparado dessa lesão ou ofensa mediante a respectiva indemnização".

Como lógica consequência destas realidades fácticas, escreveu-se no mesmo acórdão:

"E, assim, também são diferentes as questões fundamentais de direito decididas expressamente num e noutro aresto."

Questões estas que sintetiza nos seguintes termos:

Enquanto que "no acórdão fundamento a questão fundamental a decidir consistia em saber se, após a Lei Constitucional 1/89, de 8 de Julho, se mantinha ou não em vigor o n.º 2 do artigo 69.º da LPTA, com o sentido que até então lhe era dado pela jurisprudência do STA, ou seja, que a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo era meio processual residual ou subsidiário, cuja utilização só era permitida quando 'os restantes meios processuais contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não asseguram a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa'", no acórdão recorrido a questão foi a de saber se "o recurso contencioso do acto administrativo alegado como lesivo e 'fundamento' da acção condenatória intentada era, em relação a esta, meio preferencial, assegurando cabalmente a efectiva tutela jurisdicional do direito, cuja tutela a A. também pretendeu assegurar pela instauração da acção condenatória em causa [...]".

Deste modo, o acórdão fundamento limitara-se a conhecer da questão de saber se, perante a nova redacção dada pela Lei Constitucional 1/89 aos n.os 4 e 5 do artigo 268.º da CRP, devia manter-se o condicionamento processual expresso no artigo 69.º, n.º 2, da LPTA, com o sentido e alcance que a jurisprudência do STA lhe vinha dando, para as acções destinadas ao reconhecimento de direito ou interesse legítimo, nada tendo decidido quanto ao condicionamento, por eventuais obstáculos de natureza processual, dos restantes meios legais de exercício de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos, nomeadamente de acção declarativa de condenação da Administração numa certa indemnização para reparação de lesão causada por acto administrativo, que fora precisamente a questão resolvida no acórdão impugnado.

Ora, perante o que se deixa relatado, é patente que o acórdão recorrido não fez qualquer interpretação e aplicação da norma contida no artigo 2.º da LPTA -norma cuja constitucionalidade a recorrente pretende ver apreciada pelo TC-, que dispõe sobre a legislação aplicável em matéria de pressupostos do exercício dos meios processuais da competência dos tribunais administrativos.

Na verdade, o acórdão ora recorrido cinge-se à identificação das questões de direito (com especial relevo para as situações fácticas subjacentes) decididas nos acórdãos em confronto, para concluir que, sendo elas diferentes, se não pode dar como verificado o pressuposto do recurso por oposição de julgados nos termos do artigo 24.º, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) - acórdãos (recorrido e fundamento) que, relativamente ao mesmo fundamento de direito, perfilem soluções opostas.

Dir-se-á, mesmo, que a única norma efectivamente interpretada e aplicada no aresto impugnado é a que consta do citado artigo 24.º, alínea b), do ETAF, norma esta que a recorrente não questiona quanto à sua conformidade à Constituição.

Não se verifica, pois, este requisito do recurso interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei 28/82 -o de a norma cuja inconstitucionalidade se suscita ter sido aplicada pela decisão judicial recorrida-, o que, só por si, determina o não conhecimento do recurso, ficando, consequentemente, prejudicada a apreciação da eventual falta do outro requisito apontado no despacho a fl. 174.

7 - Decisão:

Pelo exposto e em conclusão, decide-se revogar a decisão sumária reclamada, mas não tomar conhecimento do recurso, por não ter sido aplicada no acórdão recorrido a norma que a recorrente pretende ver julgada inconstitucional.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 15 uc., a cobrar nos termos do artigo 54.º do Decreto-Lei 387-B/87, de 29 de Dezembro.

Lisboa, 15 de Junho de 1999. - Artur Maurício - Luís Nunes de Almeida - José Cardoso da Costa.