Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I - Relatório
1 - Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida Ana Paula Ferreira Conceição Abreu, foi interposto recurso obrigatório de fiscalização concreta de constitucionalidade, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão daquele Tribunal, de 29.05.2007, na parte em que recusou a aplicação da norma do artigo 8.º, n.º 6, do"Regulamento de exercício de clínica médico-veterinária dos animais de companhia em centros de atendimento médico-veterinários" (publicado na Revista da Ordem dos Médicos Veterinários, n.º 24, Jan/Fev/Mar 2000), por violação do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.
2 - Dos autos emergem as seguintes ocorrências, relevantes para a presente decisão:
Ana Paula Ferreira Conceição Abreu, médica veterinária, foi arguida no âmbito de processo disciplinar instaurado pelo Conselho Profissional e Deontológico da Ordem dos Médicos Veterinários, tendo-lhe sido aplicada pena de multa e de suspensão pelo período de um mês.
Terminado o período de suspensão, retomou a direcção clínica que anteriormente exercia em dois estabelecimentos médico-veterinários.
Por ofício de 30.07.2003, do Bastonário da Ordem dos Médicos Veterinários, foi informada que"em função da punição com pena de suspensão de um mês", ficava inibida de continuar a exercer essas funções. Posteriormente, foi-lhe comunicado, por ofício de 09.10.2003, e em resposta a um pedido de esclarecimento, que a duração da penalização estava dependente da evolução do seu comportamento, tendo em conta a não reincidência em infracção e a relevância do seu bom comportamento pelo período de cinco anos.
Na sequência, Ana Paula Ferreira Conceição Abreu intentou uma acção administrativa especial contra a Ordem dos Médicos Veterinários, na qual pediu a declaração de nulidade dos actos do Conselho Directivo daquela Ordem, contidos nos citados ofícios de 30.07.2003 e 09.10.2003.
Pelo citado acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, foi a acção julgada procedente e, em consequência, declarada a nulidade dos actos contidos nos ofícios, datados de 2003-07-30 e 2003-10-09 e outros actos praticados no procedimento com fundamento no artigo 8.º, n.º 6, do Regulamento de exercício de clínica médico-veterinária dos animais de companhia em centros de atendimento médico-veterinários, cuja aplicação foi recusada, por inconstitucional, por violação do artigo 30.º, n.º 4, da Constituição.
3 - Neste acórdão, de que vem interposto o presente recurso, pode ler-se o seguinte, na parte que agora releva:
«(...) Ora, resulta do probatório que a inibição do exercício das funções de directora clínica acontece por efeito do artigo 8.º n.º 6 do Regulamento, situação reconhecida pelo Conselho Directivo da Ordem dos Médicos Veterinários na correspondência dirigida à A., como uma penalização sem termo certo, sujeita a posterior avaliação.
O artigo 30.º n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) preceitua que:
"4 - Nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis profissionais ou políticos".
A este propósito tem vindo a pronunciar-se o Tribunal Constitucional no sentido da inconstitucionalidade material de normas que têm como consequência, automática, sem qualquer mediação ponderadora numa condenação judicial ou numa decisão administrativa concreta, a impossibilidade temporária do exercício de um direito profissional (o direito de escolha de profissão e consequente exercício), ficando essas pessoas, ope legis, impedidas de exercer na plenitude os direitos decorrentes da sua profissão.
A titulo meramente exemplificativo, refira-se o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 282/1986, publicado na 1.ª série do D.R. de 1986-11-11, citado pela A., e o Acórdão 154/2004 do Tribunal Constitucional de 2004-03-16 que declarou, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do n.º 2 do artigo 4.º do Decreto-Lei 263/98, de 19 de Agosto, por violação do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, e no qual se concluiu:
"11 - Conclui-se, assim, que a norma constante do artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei 263/98, ao determinar que se considerem 'não idóneas, durante um período de três anos após o cumprimento da pena, as pessoas que tenham sido condenadas em pena de prisão efectiva igual ou superior a 3 anos, salvo reabilitação', tem como consequência, automaticamente, sem qualquer mediação ponderadora numa condenação judicial ou numa decisão administrativa concreta, a impossibilidade temporária do exercício de um direito profissional (o direito de escolha de profissão e consequente exercício), ficando essas pessoas, ope legis, impedidas de exercer a profissão de motorista de táxi. Pelo que deve considerar-se essa norma materialmente inconstitucional por violação do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição." in www.tribunalconstitucional.pt.)"
Na verdade, também no caso sub judice, por via da punição em processo disciplinar com pena de suspensão, sem qualquer apreciação, em concreto, do comportamento da A. enquanto Directora Clínica, ficou esta impedida ope legis de exercer tais funções, sem qualquer fundamentação a não ser a da aplicação da norma do artigo 8.º n.º 6 do Regulamento.
Deste modo, embora a A. continue a poder exercer Medicina Veterinária, não pode deixar de concluir-se que a norma em apreciação, ao impedir que quem tenha sido condenado em pena de suspensão, possa exercer as funções de Direcção Clínica, tem por efeito a perda das liberdades de escolher e de exercer a profissão de Médico Veterinário, em todas as suas valências, ou seja, constitui uma restrição à sua esfera jurídica de direitos profissionais não tolerada pelo artigo 30.º n.º 4 da CRP.
Situação esta agravada pelo facto de nem sequer se encontrar estabelecido o período de tempo que delimita tal inibição.
Com efeito, a perda (ou redução) de direitos civis, profissionais e políticos traduz-se materialmente numa verdadeira pena, que não pode deixar de estar sujeita, na sua aplicação, às regras próprias do Estado de direito democrático, designadamente, aos princípio da culpa, princípio da necessidade e proporcionalidade, princípios estes que impõem uma ponderação, em concreto, da adequação da gravidade do ilícito à da culpa, afastando a possibilidade de penas automáticas por via da aplicação, sem mais, de uma norma jurídica.
Eis pois, porque também assiste razão à A., quando invoca a violação do artigo 32.º n.º 10 da CRP que garante o direito de audição e defesa em qualquer processo sancionatório, do artigo 18.º n.º 2 da CRP relativo às restrições de direitos em harmonia com o princípio da proporcionalidade e da necessidade, do artigo 29.º n.os 3 e 5 da CRP, no que respeita à necessidade de a punição se encontrar prevista em lei anterior e de ninguém poder ser punido duas vezes pelos mesmos factos, o que aconteceu à A. (primeiro, com a pena disciplinar e, em simultâneo, e depois, com a restrição automática do exercício de funções como Directora Clínica por via do artigo 8.º n.º 6 do Regulamento), sem qualquer apreciação em concreto, e sem a adequada fundamentação de facto e de direito.
Face ao exposto o artigo 8.º n.º 6 do Regulamento de exercício de clínica médico-veterinária dos animais de companhia em centros de atendimento médico-veterinários deve considerar-se norma materialmente inconstitucional por violação do n.º 4 do artigo 30.º da CRP e, em consequência, ser determinada a sua desaplicação, no caso concreto.
Em consequência, não pode a A. ser afastada do exercício da função de Directora Clínica pela aplicação do artigo 8.º n.º 6 do Regulamento de exercício de clínica médico-veterinária dos animais de companhia em centros de atendimento médico-veterinários, declarando-se a nulidade dos actos contidos nos ofícios que nele se fundamentam, datados de 2003-07-30 e de 2003-10-09 e outros actos praticados no procedimento com fundamentação nessa norma»
4 - O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional concluiu da seguinte forma as respectivas alegações:
«1. É exigência constitucional, por força do artigo 30.º, n.º 4, da Lei Fundamental, que da aplicação de uma pena - independentemente da sua natureza - não pode resultar como sua consequência automática e imediata, a perda de direitos, à revelia da culpa do agente infractor e das necessidades de prevenção.
2 - É por isso, inconstitucional a norma do artigo 8.º, n.º 6, do Regulamento de exercício de clínica Médica Veterinária dos animais de companhia em centros de atendimento médico veterinário, ao estabelecer como consequência directa e imediata de condenação em pena de suspensão, a retirada de acreditação para o exercício de director clínico.
3 - Termos em que, deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade alcançado pela decisão recorrida.»
A recorrida não apresentou contra-alegações.
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.
II - Fundamentação
5 - O artigo 8.º do"Regulamento de exercício de clínica médico-veterinária dos animais de companhia em centros de atendimento médico-veterinários" reza assim:
«Artigo 8.º
Director Clínico do Centro
1 - O Director deverá possuir marcada capacidade de organização e uma excelente preparação científica, experiência em clínica de animais de companhia e frequência regular comprovada de acções de formação profissional especializada.
2 - O Director deverá ser um Médico Veterinário, acreditado pela Ordem, mediante apreciação do seu Curriculum, e será responsável pela organização da actividade clínica nos Centros e Locais de Alojamento.
3 - O Director zela para que a assistência clínica nos Centros respeite os Estatutos, o Código Deontológico Médico Veterinário e demais Regulamentos da Ordem, sendo igualmente sob sua orientação que serão ministrados os cuidados de maneio aos animais detidos nos Locais de Alojamento, sendo igualmente o responsável sanitário por esta instalação.
4 - Não poderá ser Director de mais de dois Centros ou Locais de Alojamento.
5 - Deverá facultar o acesso às instalações de que é responsável, para efeitos da sua avaliação pelos elementos designados pela Ordem.
6 - Será retirada a acreditação a todo o Médico Veterinário que seja disciplinarmente punido com pena de suspensão.
7 - O Bastonário, sob proposta do Profissional e Deontológico, poderá ainda proceder ao cancelamento da inscrição e acreditação do Director que seja punido disciplinarmente com qualquer sanção disciplinar.»
No presente recurso, está em causa o n.º 6 deste artigo 8.º: a recorrente ficou inibida do exercício das funções de directora clínica por, dependendo tal exercício de acreditação pela Ordem (n.º 2), esta lhe ter sido retirada, em aplicação daquela norma.
A decisão recorrida considerou o n.º 6 do artigo 8.º materialmente inconstitucional, por violação do artigo 30.º, n.º 4, da CRP.
Prescreve-se nesta norma: «Nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos».
A primeira questão que o confronto da citada disposição do Regulamento em análise com o parâmetro constitucional invocado pode suscitar é a da aplicabilidade deste, no âmbito em causa. De facto, estão em apreciação efeitos de um ilícito disciplinar, quando é certo que todo o artigo 30.º da CRP, incluindo o seu n.º 4, tem por objecto os limites das penas criminais e das medidas de segurança. Há que determinar, pois, se a garantia expressa neste preceito constitucional, quanto aos efeitos do ilícito penal, é ou não transponível para outros universos sancionatórios, mormente o contra-ordenacional e o disciplinar.
A jurisprudência deste Tribunal tem-se pronunciado em sentido afirmativo. Assim decidiram os Acórdãos n.º 282/86, n.º 522/95 e n.º 562/2003 (disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Neste último aresto, após se considerar que «a autonomia do ilícito disciplinar não é suficiente para fundamentar o afastamento, em relação a ele, do disposto no n.º 4 do artigo 30.º da Constituição», concluiu-se que «o disposto no n.º 4 do artigo 30.º da Constituição proíbe igualmente a atribuição às sanções disciplinares de efeitos automáticos que consistam na perda de direitos civis, profissionais ou políticos».
Na doutrina, também se vê sufragada esta orientação. É assim que em Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, I, Coimbra, 2007, 506, se pode ler, em referência específica ao n.º 4, que «não se vê razão para [o] restringir ao domínio criminal, justificando-se a sua aplicação aos demais domínios sancionatórios, aliás por maioria de razão».
Assente a aplicabilidade do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, não sofre dúvidas de que o disposto no artigo 8.º, n.º 6, do"Regulamento de exercício de clínica médico-veterinária dos animais de companhia" recai no seu âmbito de previsão, mais concretamente, no segmento atinente aos"direitos profissionais".
Estamos, na verdade, perante um verdadeiro efeito necessário da condenação, em sentido próprio, uma vez que ele não é prescrito pela decisão (nem dela consta), resultando antes, directamente, de uma norma regulamentar. Esta toma a decisão condenatória como um facto, associando-lhe imperativamente uma sanção suplementar, a que ficam sujeitos todos os disciplinarmente punidos com pena de suspensão. A retirada da acreditação é um efeito inelutável e automático da condenação, imposto, de plano, por regulamento, à margem de qualquer intervenção do decisor constitutivamente fundante dessa consequência.
E certo também é que esse efeito importa a perda de direitos profissionais. Na verdade, nos termos dessa norma, a punição disciplinar na pena de suspensão acarreta a retirada da acreditação necessária para o exercício das funções de director clínico. A consequente inibição do exercício desta forma de desempenho profissional representa uma afectação de uma dada dimensão da liberdade de escolha e de exercício de profissão, consagrada, como direito fundamental, no artigo 47.º, n.º 1, da CRP. Uma vez proferida a condenação, o médico veterinário punido perde, por força do n.º 6 do artigo 8.º do predito Regulamento, o título legitimante das funções de director clínico, ficando privado da continuidade do seu exercício.
O n.º 4 do artigo 30.º da CRP visa salvaguardar que qualquer sanção penalizadora da conduta punida, independentemente da sua natureza e medida, resulte da concreta apreciação, pela instância decisória, do desvalor dessa conduta, por confronto com os padrões normativos aplicáveis. O que se proíbe é a automática imposição de uma sanção, como efeito mecanicisticamente associado à pena ou por esta produzido, sem a mediação de qualquer juízo, em concreto, de ponderação e valoração da sua justificação e adequação, tendo em conta o contexto do caso. E a proibição é necessária para garantia de efectivação de princípios fundamentais de politica criminal, os quais, como vimos, devem reger a aplicação de qualquer medida sancionatória.
Como se sustentou no Acórdão 284/89:
«[...] com tal preceito constitucional pretendeu-se proibir que, em resultado de quaisquer condenações penais, se produzissem automaticamente, pura e simplesmente ope legis, efeitos que envolvessem a perda de direitos civis, profissionais e políticos e pretendeu-se que assim fosse porque, em qualquer caso, essa produção de efeitos, meramente mecanicista, não atenderia afinal aos princípios da culpa, da necessidade e da jurisdicionalidade, princípios esses de todo inafastáveis de uma lei fundamental como a Constituição da República Portuguesa que tem por referente imediato a dignidade da pessoa humana».
Na mesma linha se situou o recente Acórdão 239/2008, na esteira, aliás de uma jurisprudência constante e já extensa deste Tribunal, nesta matéria (cf. a sua referenciação no Acórdão 562/2003).
Ora sendo patente, como acima se procurou demonstrar, que o n.º 6 do artigo 8.º do Regulamento em apreciação consagra uma solução que o n.º 4 do artigo 30.º da CRP proíbe, forçoso é concluir pela sua inconstitucionalidade, com este fundamento.
III - Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a) Julgar inconstitucional, por ofensa ao artigo 30.º n.º 4, da Constituição da República, a norma do artigo 8.º, n.º 6, do"Regulamento de exercício de clínica médico-veterinária dos animais de companhia em centros de atendimento médico-veterinários" (publicado na Revista da Ordem dos Médicos Veterinários, n.º 24, Jan/Fev/Mar 2000);
b) Negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida em conformidade com o presente juízo de inconstitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 2 de Julho de 2008. - Joaquim de Sousa Ribeiro - Mário José de Araújo Torres - Benjamim Rodrigues - João Cura Mariano - Rui Manuel Moura Ramos.
