Acordam, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
1 - António Augusto Santos Pereira Grosso e outros intentaram no Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente de 11 de Abril de 2003, que lhes indeferiu o pedido de reversão de um prédio de que foram proprietários e que fora expropriado, devidamente identificado nos autos.
Pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Outubro de 2004, a fl. 177, foi concedido provimento ao recurso e anulado o despacho recorrido.
O Ministro das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional interpôs recurso para o pleno da Secção do Supremo Tribunal Administrativo, a fl. 197, recurso que foi admitido pelo despacho a fl. 234, de 15 de Abril de 2005.
Entretanto, em 16 de Novembro de 2004, a Câmara Municipal da Batalha, alegando ter tido conhecimento do Acórdão de 27 de Outubro apenas em 10 de Novembro, veio arguir a nulidade de todo o processado e solicitar que se convide "os recorrentes a regularizar a sua petição de recurso, ao abrigo do disposto no artigo 40.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos".
Para o efeito, veio invocar ter sido "a entidade que beneficiou com a expropriação da parcela de terreno cujo direito de propriedade os recorrentes pretendem reaver", daqui resultando que a procedência do recurso poderá afectar gravemente os seus interesses. Deveria, pois, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 36.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, "ter sido indicada pelos recorrentes como contra-interessada nos presentes autos e solicitada a sua citação".
Pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 10 de Março de 2005, a fl. 228, foi indeferido o requerido pela Câmara Municipal da Batalha, nos seguintes termos:
"2 - É indiscutível que a petição de recurso deve indicar a identidade e residência dos 'interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, requerendo a sua citação', e, porque assim, e admitindo-se que a Câmara requerente pudesse ser prejudicada com a procedência deste recurso, era obrigatório que os recorrentes a indicassem como contra-interessada como, na ausência dessa indicação, cumpria ao Tribunal exercer o poder-dever de convite àquela indicação - v. alínea b) do n.º 1 do artigo 36.º e alínea b) do n.º 1 do artigo 40.º, ambos da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.
Todavia, tal não sucedeu, o que fez que a Câmara Municipal da Batalha viesse arguir a nulidade de todo o processado a fim de permitir a sua regularização.
Mas sem razão, porquanto essa eventual irregularidade não tem as consequências que a requerente pretende.
Com efeito, e muito embora seja certo que o incumprimento daquelas normas determine a irregularidade do processado também o é que esta só podia ser sanada 'até ser proferida decisão final' - v. n.º 1 do citado artigo 40.º
Deste modo, e tendo-se a Câmara apresentado a reclamar a mencionada nulidade posteriormente à prolação do acórdão que conheceu do mérito do recurso e, portanto, após a prolação da decisão final, é forçoso concluir que o pedido que ora nos vem formulado não pode ser satisfeito, atenta a extemporaneidade da sua apresentação.
Isto sem embargo de a requerente poder interpor recurso jurisdicional daquela decisão, face ao disposto no n.º 2 do artigo 680.º do Código de Processo Civil."
Inconformada, a Câmara Municipal da Batalha interpôs recurso para o pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, recurso ao qual foi negado provimento pelo Acórdão 4 de Julho de 2006, a fl. 319.
Na parte que agora releva, o acórdão decidiu o seguinte:
"No regime da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, o legislador quis definir claramente que o momento da prolação da decisão final (no caso, o acórdão reclamado), independentemente do seu trânsito em julgado, encerra uma fase dentro da qual ainda pode proceder-se à regularização da instância/relação jurídica processual, iniciada com a propositura da petição de recurso contencioso, concretamente por falta de indicação de contra-interessado.
A partir da sua prolação outra fase processual se segue, restando então, e apenas, os instrumentos processuais de reacção àquela decisão, como irá ver-se.
[...]
Assim, e independentemente da faculdade de interposição de recurso (cf. artigo 680.º, n.º 2, do Código de Processo Civil), a que se refere o acórdão recorrido, deve dizer-se que para a possibilidade de se gerarem situações como a de a ora recorrente não ter tido qualquer intervenção no recurso contencioso em que reunia os pressupostos para figurar no lado passivo da relação processual, nos termos dos artigos 36.º, n.º 1, alínea b), o ordenamento jurídico prevê um meio próprio para obstar a tal situação: o pedido de revisão previsto nos artigos 100.º a 102.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo a requerer e processar nos termos daquelas disposições legais. Sobre o tema, e na mais recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, podem ver-se os Acórdãos de 23 de Setembro de 2003 (recurso n.º 1344/2002), de 29 de Maio de 2003 (recurso n.º 682/2003) e de 17 de Novembro de 2005 (recurso n.º 756/2005), havendo recaído sobre este o Acórdão do pleno (sob o regime processual vigente) de 29 de Março de 2006.
E não se diga que a interpretação feita pelo acórdão recorrido, e que se sufraga, do n.º 1 do artigo 40.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos implica violação de algum princípio constitucional, nomeadamente o do acesso ao direito.
Na verdade, um tal direito, com a significação de recurso a um tribunal e de obter dele uma decisão jurídica sobre toda e qualquer questão juridicamente relevante, haverá que ser exercido segundo regras processuais adequadas à sua resolução. Ora, a fixação de regras quanto à estabilidade da instância (concretamente quanto ao seu elemento subjectivo) não pode considerar-se, em si mesma, ofensiva daquele direito.
Mormente quando aos interessados atingidos por decisão judicial proferidas à sua revelia, como será o caso da recorrente, estejam assegurados na lei ordinária os referidos instrumentos."
2 - Inconformada, a Câmara Municipal da Batalha recorreu para o Tribunal Constitucional, "nos termos do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei 28/82, de 15 de Novembro", pretendendo ver apreciada a inconstitucionalidade da norma:
"[...] do artigo 40.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, designadamente quando interpretado no sentido de não permitir a correcção da petição inicial, a convite do Tribunal, depois de ser proferida decisão final, antes de a mesma transitar em julgado
Por força do disposto no n.º 2 do artigo 75.º-A da Lei do Tribunal Constitucional, consigna-se que a douta decisão recorrida violou o disposto no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa e o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, questão que foi suscitada nas alegações de recurso da ora recorrente, dirigidas ao pleno deste venerando Supremo Tribunal Administrativo."
3 - Notificadas para o efeito, as partes apresentaram alegações, tendo a Câmara Municipal da Batalha concluído as suas da seguinte forma:
"1.ª A interpretação que é feita pelo pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo no seu Acórdão de 4 de Julho de 2006 do artigo 40.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos de que o convite à regularização da petição de recurso não pode ser efectuado após a prolação de uma decisão de mérito nos respectivos autos viola de forma flagrante o direito da ora recorrente de acesso ao direito e aos tribunais e o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.
2.ª A Câmara Municipal da Batalha vê-se objectivamente impedida de, enquanto principal prejudicada com o exercício do direito de reversão pretendido pelos ora recorridos, expor todos os seus argumentos de facto e de direito concernentes à questão em litígio e em tempo útil ver as suas razões analisadas por um tribunal competente, verificando-se por isso um irredutível menoscabo pelo seu direito à justiça através do acesso em plenitude aos tribunais.
3.ª De facto, os instrumentos da lei ordinária mencionados pelo pleno que permitiriam o respeito pelo princípios constitucionais elencados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa não revelam, no caso concreto, tal competência.
4.ª O meio jurisdicional a que faz referência o artigo 680.º, n.º 2, do Código de Processo Civil não acautela de forma integral e completa os legítimos direitos e interesses da ora impetrante, uma vez que tal recurso, a interpor do Acórdão de 27 de Outubro de 2004 do Supremo Tribunal Administrativo, porque da competência do pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, estaria limitado a matéria de direito [artigos 21.º, n.º 3, e 24.º, alínea b), ambos do ETAF], o que acarretaria a restrição da Câmara Municipal da Batalha na esgrima dos seus direitos e interesses aos factos alegados nos supra-referenciados autos pelos ali recorrentes e pela autoridade recorrida e, logicamente, aos factos já dados como provados no dito acórdão, ficando assim impedida de aduzir outros e novos factos que considere relevantes para a sua defesa e amordaçada numa discussão que se desenvolveria à volta de questões de direito decorrentes de factos sobre os quais lhe não foi permitido tomar nenhum tipo de posição, em clara violação do princípio legal do exercício livre do contraditório.
5.ª Já no que diz respeito ao recurso de revisão dos acórdãos definitivos do Supremo Tribunal Administrativo cujo regime se encontra plasmado no capítulo V, artigos 100.º a 102.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo é de referir que uma eventual decisão de revisão do Acórdão do Supremo de 27 de Outubro de 2004 não terá provavelmente qualquer efeito útil para as pretensões da ora recorrente e consequentemente não defende, por isso, de forma cabal os seus legítimos direitos e interesses, uma vez que tal recurso de revisão não tem efeito suspensivo (artigo 774.º, n.º 4, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 1.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), pelo que, quando eventualmente for propalada uma decisão transitada em julgado que determine a revisão do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27 de Outubro de 2004, muito provavelmente já a autoridade competente proferiu decisão de autorização de reversão e a parcela expropriada foi adjudicada em definitivo aos ora recorridos, nos termos do disposto nos artigos 74.º e seguintes do Código das Expropriações.
6.ª Destarte, também este instrumento jurisdicional não assegura de forma integral, completa e em tempo útil a defesa dos seus legítimos direitos e interesses e como tal não determina o seu livre acesso ao direito e aos tribunais ou faz cumprir o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
7.ª Em suma, no caso vertente, isto é, com a não citação da ora recorrente nos autos de recurso contencioso de anulação n.º 1438/2003, que correm termos na 3.ª da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, só não se verificará a violação dos direitos e princípios fundamentais consagrados no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa se o pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo declarar nulo e de nenhum efeito todo o processado nos referidos autos e convidar os ali recorrentes a regularizar a petição de recurso, com a citação da Câmara Municipal da Batalha como contra-interessada.
8.ª Diga-se de passagem que, a reforçar a ideia defendida pela ora recorrente de que a expressão 'decisão final' constante do artigo 40.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos só poderá querer dizer 'não passível de recurso', isto é, já transitada em julgado, porque só aí lhe poderá ser atribuído, com verdade, o epíteto de 'final', está a expressão 'acórdãos definitivos' utilizada pelo legislador no artigo 100.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo e que também neste caso significa acórdãos 'não susceptíveis de recurso' e como tal sedimentados no nosso ordenamento jurídico."
Alegaram igualmente os recorridos, António Augusto Santos Pereira Grosso e outros, concluindo, designadamente, o seguinte:
"8 - Conclua-se, aliás, que a questão de inconstitucionalidade suscitada pela recorrente não é adequada a levar a efeito o julgamento de constitucionalidade em causa, pois o que seria inconstitucional seria a norma constante do artigo 774.º, n.º 4, do Código de Processo Civil que impõe a atribuição de efeitos devolutivos ao recurso de revisão.
9 - Na verdade, as consequências das inconstitucionalidades invocadas (o que atesta a sua distinção e dissemelhança) são perfeitamente diferentes - num caso anulação de todo o processo, noutro o julgamento de inconstitucionalidade que implicaria que não devesse, pelo menos sempre, ser atribuído efeito devolutivo ao recurso.
10 - O que se vem de concluir ou retira da equação a argumentação relativa ao efeito devolutivo do recurso de revisão ou impede o seu conhecimento, na medida em que a mesma nunca foi suscitada.
11 - Todavia, a verdade é que sustentar-se que o entendimento sufragado pelo pleno do Supremo Tribunal Administrativo viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva quando a constelação jurídica prevê não só uma mas duas formas de reacção distintas consubstancia, devemos dizê-lo, uma alegação perfeita e despudoradamente desrazoável.
12 - Sobretudo quando uma delas, como é o caso do recurso de revisão, é o meio específico para situações deste jaez - cf. douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29 de Maio de 2003, de que foi relator o ilustre juiz conselheiro Freitas de Carvalho, e douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23 de Setembro de 2003, proferido no âmbito do processo 1344/2002, em que foi relator o ilustre conselheiro São Pedro."
4 - Constitui objecto do presente recurso a norma artigo 40.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de não permitir a correcção da petição inicial, a convite do Tribunal, depois de proferida mas antes de transitada em julgado a decisão final, norma que a recorrente considera inconstitucional por violação do "direito de acesso ao direito e aos tribunais e do princípio da tutela jurisdicional efectiva, plasmado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa".
É o seguinte o texto do artigo 40.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei 267/85, de 16 de Julho:
Artigo 40.º
Regularização da petição
1 - Sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso, esta pode ser corrigida a convite do tribunal, até ser proferida decisão final, sempre que se verifique:
...
b) A falta ou o erro na indicação da identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar."
5 - Como se sabe (e as considerações que seguem terão naturalmente em conta o direito ordinário aplicado pelo acórdão recorrido, não relevando no âmbito deste recurso a sua alteração), o artigo 36.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos impunha ao recorrente, no recurso contencioso de anulação, o ónus de indicar, logo da petição de recurso, os contra-interessados, ou seja, como se viu já, os interessados na manutenção do acto ("interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar"), pedindo a sua citação.
Destinava-se essa indicação a que pudessem intervir no recurso num momento em que fosse possível exercer plenamente os poderes que a lei lhes atribuía (como contestar ou alegar, por exemplo), já que sempre ficariam vinculados pelo efeito de caso julgado da sentença que o viesse a julgar.
A omissão podia ser sanada nos termos do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 40.º, acima transcrita, e tinha por limite temporal a "decisão final", expressão que o acórdão recorrido interpretou como sendo o acórdão que julga o recurso em primeira instância, ainda que não transitado.
É esta interpretação - que o Tribunal Constitucional não pode discutir no plano do direito ordinário - que a recorrente considera inconstitucional, por violar o direito de acesso ao direito e aos tribunais e o princípio da tutela jurisdicional efectiva, afirmação que o acórdão recorrido refutou, em síntese, por entender que o ordenamento jurídico tem uma solução de protecção dos contra-interessados a quem, indevidamente, não foi dada a oportunidade de intervir no recurso - a interposição do recurso de revisão, previsto nos artigos 100.º a 102.º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo.
6 - O Tribunal Constitucional já se viu confrontado inúmeras vezes com a alegação de inconstitucionalidade por violação das regras constitucionais apontadas pela recorrente.
Assim, escreveu, por exemplo, no seu Acórdão 415/2003:
"Ora, sobre os direitos consagrados no artigo 20.º da Constituição, tem o Tribunal Constitucional firmado uma jurisprudência, sintetizada, entre outros, no Acórdão 529/94, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 29.º vol., p. 57, reiterada v. g. no Acórdão 576/98 (inédito) nos seguintes termos:
'2 - O artigo 20.º do diploma básico estatui o direito geral à protecção jurídica, abarcando, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., pp. 161 e segs.), vários direitos componentes, como sejam o de acesso ao direito, o acesso aos tribunais, o de informação e consulta jurídicas e o de patrocínio judiciário.
No que tange à componente de direito de acesso aos tribunais - ou de acesso à tutela jurisdicional -, tem este Tribunal entendido que o mesmo implica a garantia de uma eficaz e efectiva protecção jurisdicional, desdobrada:
No direito, para defesa de um direito ou interesse legítimo, de acesso a órgãos independentes e imparciais titulados por quem goza estatutariamente de prerrogativas de inamovibilidade e irresponsabilidade quanto às suas decisões;
'
..
Direito fundamental, o acesso aos tribunais para defesa de direitos e interesses legítimos há-de imperativamente ser facultado pelo legislador em termos que permitam uma tutela efectiva desses direitos e interesses.
Mas dispõe o legislador de uma considerável margem de liberdade na regulação desse acesso. Liberdade que, no entanto, não pode configurar os meios utilizados para atingir o desiderato constitucional, de modo tal que o acesso se torne injustificada ou desnecessariamente complexo."
Ora a verdade é que, independentemente de saber se seria contrária às regras constitucionais invocadas uma norma que impedisse os "interessados a quem o provimento do recurso [contencioso de anulação de um acto administrativo pudesse] directamente prejudicar" de intervir no recurso, não obstante ficarem irremediavelmente abrangidos pelos efeitos de caso julgado da sentença que nele viesse a ser proferida, basta a verificação de que a lei prevê a solução apontada pelo Supremo Tribunal Administrativo para afastar a alegada inconstitucionalidade.
A recorrente sustenta que o seu interesse poderá ficar seriamente prejudicado porque a interposição do recurso de revisão não tem efeito suspensivo. A verdade, todavia, é que a procedência do recurso de revisão - para o qual são notificadas as "autoridades" e citados "todos os interessados particulares que hajam intervindo no processo onde foi proferido o acórdão a rever ou que nele o devessem ter sido na hipótese do n.º 3 do artigo anterior", sendo este o caso - determina novo julgamento da questão, "mantendo-se a final ou revogando-se o acórdão recorrido", nos termos previstos no § 6.º do artigo 101.º do Regulamento.
Nenhuma alteração decorre da circunstância de se tratar de uma entidade pública, e não de um particular; isso mesmo está pressuposto no acórdão recorrido.
Assim, nem sendo desproporcionadamente onerosa a via da interposição do recurso de revisão - que, relembre-se, acresce à possibilidade de interposição de recurso para o pleno da Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 680.º do Código de Processo Civil, como o Supremo também observou - nem se podendo afirmar que a falta de efeito suspensivo do recurso a inutiliza, resta concluir no sentido da não inconstitucionalidade da norma objecto do presente recurso.
Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida no que respeita à questão de constitucionalidade.
Lisboa, 2 de Março de 2007. - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Vítor Gomes - Bravo Serra - Gil Galvão - Artur Maurício.
