Resolução do Conselho de Ministros n.º 21/96
No sentido de dar execução às linhas orientadoras do Programa do Governo, torna-se necessário definir o programa de privatizações para 1996/1997, com a publicitação antecipada de critérios, no respeito pelos princípios constitucionais e legais.

Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 202.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:

Aprovar o programa de privatizações que resulta do texto anexo.
Presidência do Conselho de Ministros, 8 de Fevereiro de 1996. - O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.

Programa de privatizações - 1996/1997
O Programa do XIII Governo Constitucional afirma, sobre as privatizações, o seguinte (n.º 3.3):

«O Governo empenhar-se-á numa política de privatizações regida por critérios coerentes de transparência e funcionalidade económico-social, não esquecendo o seu peso financeiro, nomeadamente como instrumento decisivo de redução do stock acumulado de dívida pública, mas valorizando devidamente o contributo que devem dar para o reforço e reestruturação do tecido produtivo nacional, para a dinamização do mercado de capitais, a melhoria da situação financeira das empresas e a competitividade da economia nacional.

Para isso se elaborará um programa de privatizações a cuja execução, rigorosa e imaginativa, se conferirá grande prioridade e eficiência.»

Importa dar execução a estas linhas orientadoras, combinando a eficácia, que resulta de uma decisão global e de um programa ordenado, com a definição antecipada dos critérios a que se dará execução, com transparência, imparcialidade e respeito pelos princípios constitucionais e legais.

Dando cumprimento ao Programa do Governo dar-se-á prosseguimento, em 1996 e anos seguintes, ao processo de privatizações (incluindo especificamente as reprivatizações), de acordo com os seguintes princípios e critérios e realizando nos primeiros dois anos da Legislatura as operações que integram o presente programa.

Norteando os critérios de actuação por princípios coerentes de legalidade, transparência, isenção, rigor e funcionalidade económico-social, procurar-se-á promover o reforço da competitividade da economia portuguesa, designadamente pela via da dinamização do mercado de capitais, pela reestruturação e reforço de alguns sectores produtivos da economia nacional, pela melhoria da situação financeira de algumas das empresas ainda incluídas no sector público e pela melhoria da gestão eficaz e eficiente de empresas do sector mercantil da economia. Será também objectivo privilegiado da política de privatizações contribuir para a redução do stock acumulado de dívida pública, em ligação com a importância da diminuição do peso do Estado na captação de recursos financeiros.

É desejável que, na implementação do programa de privatizações, se consiga uma ampla participação dos cidadãos e dos interesses económicos portugueses, criando condições para que o mercado de capitais e a comunidade empresarial nacional adquiram a massa crítica suficiente que permita encarar com optimismo a inserção de Portugal num quadro, cada vez mais intenso, de competitividade à escala global. Todavia, não se ignorará que, sendo o nosso país membro de pleno direito da União Europeia, se encontra empenhado na construção de um projecto de solidariedade, de estabilidade e de bem-estar que deve aproveitar a todos os cidadãos europeus. A participação neste projecto implicou e implica a aceitação de regras de livre circulação de capitais e de igualdade de concorrência que, sem prejuízo do que atrás se referiu, não podem ser ignoradas, nem pela legislação nacional, nem pela actuação governamental.

No que concerne às modalidades de privatização, no respeito do quadro essencial estabelecido pela Constituição e pela Lei 11/90, de 5 de Abril, privilegiar-se-á a venda pública, especialmente nas formas de oferta em bolsa de valores e de subscrição pública. Todavia, não se hesitará - com transparência e equidade em recorrer ao concurso aberto e à venda directa, sempre que esteja em causa a selecção de adquirentes que obedeçam a requisitos considerados absolutamente relevantes para a própria empresa, em função de estratégias de desenvolvimento empresarial, de mercado, tecnológicas ou outras. Assim, as privatizações decorrerão de acordo com estratégias e modelos que permitam o respeito pelos mecanismos normais do mercado, a igualdade de oportunidades, o reforço da competitividade da economia nacional, a defesa do valor patrimonial do Estado e, tanto quanto possível, a ampla participação dos cidadãos portugueses.

No respeito dos direitos que pela lei vigente são conferidos aos trabalhadores, pequenos subscritores e emigrantes, serão criados, nas operações de dispersão de capital, modelos de incentivo à sua participação. Procurar-se-á também que as limitações temporais à alienação dos títulos não sejam um desincentivo à entrada de pequenas poupanças no mercado de valores mobiliários.

Dada a importância de que se revestem para a modernização e competitividade da economia nacional, assim como para a redução do peso da dívida pública na contabilidade nacional e nos mercados financeiros, as privatizações serão concretizadas ao melhor ritmo que compatibilize os interesses do Estado com a capacidade de absorção dos mercados de capitais nacionais e internacionais. De qualquer modo, a determinação do momento adequado à alienação de cada uma das participações do Estado far-se-á tendo em conta os ciclos económicos dos diferentes sectores de actividade, assim como a conjuntura dos mercados financeiros nacionais e internacionais, procurando maximizar o valor da participação accionista a alienar, pelo que as decisões necessárias serão tomadas pelo Governo nos momentos e pelas formas que entender oportunas e convenientes.

Em concreto, as privatizações que venham a ser levadas a efeito em 1996 estarão subordinadas aos objectivos, metodologia, calendário indicativo e critério de repartição de receitas que em seguida se referem.

Objectivos do programa de privatizações
Cumprindo o Programa do Governo e respeitando a legislação vigente - em particular a Constituição e a Lei 11/90, de 5 de Abril, cujos critérios sempre inspirarão a actuação do Governo -, com a concretização do programa de privatizações visar-se-á atingir os seguintes objectivos:

a) Modernização, incremento da competitividade e reestruturação sectorial do tecido empresarial e reforço da capacidade empresarial nacional.

As privatizações contribuirão para uma mais eficiente e eficaz distribuição de recursos na economia, não só por via da transferência da propriedade e da gestão de activos empresariais do Estado para a esfera privada, mas também - e através dela - pelo estímulo que induzem à dinamização e reestruturação interna do sector empresarial do Estado.

A modernização e o aumento da competitividade do aparelho produtivo nacional não são, contudo, atingíveis pelo simples acto de alienação da posição accionista do Estado, antes exigindo a compatibilização da estratégia de privatização com os efeitos pretendidos ao nível sectorial. Assim, os actos de privatização deverão proporcionar a criação de sinergias, complementaridades, ganhos de escala ou de dimensão conducentes ao reforço da competitividade, modernidade e capacidade de produção do aparelho produtivo nacional. Neste âmbito, dependendo daquilo que cada empresa e cada sector represente para a economia nacional e do papel que as empresas e os empresários nacionais se encontrem capazes de desempenhar - sem desrespeito pelas regras da livre concorrência e dos direitos dos consumidores - procurar-se-á enquadrar as empresas a privatizar nos processos de restruturação ou de formação de grupos económicos privados de capital nacional. Reconhece-se que o sistema financeiro vive circunstâncias de mudança que requerem prudência e ponderação, pelo que na formação ou na concentração de grupos financeiros pela via de privatizações deverão salvaguardar-se equilíbrios e requisitos de concorrência e solidez.

Ao nível da reestruturação sectorial afiguram-se particularmente importantes os esforços de regulação sectorial - prévios às operações de alienação das participações empresariais do Estado - no âmbito dos mercados de serviços públicos até agora exclusivamente operados por empresas de capitais públicos.

b) Desenvolvimento do mercado de capitais e ampla participação dos cidadãos
O desenvolvimento do mercado de capitais é um dos objectivos primordiais do programa de reprivatizações para 1996. Com efeito, um dos desequilíbrios que nos últimos anos têm sido apontados ao mercado de capitais nacional tem sido o carácter assimétrico - em favor do sector financeiro - do mercado secundário de acções. Seja ao nível da capitalização bolsista, seja ao nível das transacções efectuadas, verifica-se uma preponderância das empresas financeiras no mercado accionista nacional, em detrimento das empresas industriais e das empresas de serviços públicos. Com o prosseguimento das privatizações será alargada a oferta de acções, proporcionando aos investidores que canalizam as suas poupanças para o mercado nacional a hipótese de constituição de carteiras de acções sectorialmente equilibradas, alargando-se a dimensão ou capitalização bolsista, tornando mais atractiva e diversificada a subscrição de títulos de rendimento variável e atraindo capital estrangeiro, além de criar maiores e melhores alternativas de colocação no País às poupanças nacionais que, com frequência, buscam no exterior aplicações de qualidade.

Em estrita conexão com o desenvolvimento do mercado de capitais, o objectivo da obtenção de uma ampla participação dos cidadãos nas operações de reprivatização é também um meio de prossecução de uma base accionista alargada e dispersa, susceptível de proporcionar às empresas reprivatizadas um mercado secundário líquido e regular e um mercado primário que seja uma eficiente fonte de financiamento da actividade empresarial.

Estão em causa, assim, dois objectivos fortemente correlacionados, que devem ser visados em conjunto e que merecem - pelo importante contributo que o mercado de capitais pode vir a desempenhar no financiamento do crescimento da actividade económica nacional uma especial ponderação na definição e montagem de cada uma das operações de privatização.

c) Promover a redução do peso do Estado e da dívida pública na economia
É hoje opinião consensual que, pelo menos em determinados domínios da actividade empresarial, a gestão privada é preferível à gestão pública, pelo que haverá que, nesses domínios, operar a transferência dos centros de decisão económica para a esfera do sector privado e garantir a formação de adequados níveis de concorrência indutores de uma eficiente afectação de recursos.

Importa salientar que, ao nível do sector empresarial, a redução do peso do Estado na economia não se operará apenas pela via de privatizações indutoras da diminuição dos interesses económicos accionistas do Estado. A prossecução deste objectivo exige também a minimização do esforço de canalização de recursos públicos na manutenção da actividade remanescente do sector empresarial do Estado. Haverá, pois, que desencadear as reestruturações que permitam diminuir a necessidade de injecção de fundos públicos, seja pela via do reforço das estruturas de capital, pela canalização de recursos a título de indemnizações compensatórias, ou pela tentativa de subsidiação do funcionamento de empresas economicamente inviáveis.

Além disso, a redução do peso do Estado na economia não se opera só pela actuação ao nível do sector empresarial do Estado. Também a contenção do nível de endividamento do Estado - sendo um objectivo em si mesmo - concorre para a prossecução daquele intento. Com efeito, a redução da intensidade do recurso aos mercados financeiros pelo Estado, para além de favorecer as trajectórias descendentes das taxas de juro, liberta espaço no lado da oferta dos instrumentos financeiros, tanto no mercado monetário como no mercado de capitais, que pode - e deve - ser preenchido pelo financiamento de empreendimentos de iniciativa privada.

Finalmente, a redução do peso da dívida pública na economia é um importante instrumento indutor de flexibilidade na gestão da política orçamental, através da moderação do peso dos juros da dívida pública no montante global das despesas do Estado.

d) Defesa dos interesses patrimoniais do Estado
Evidentemente, a defesa dos interesses accionistas e patrimoniais do Estado, consubstanciada não só na tentativa de obtenção do melhor preço na alienação das suas posições accionistas, mas também na busca de soluções que maximizem o valor das posições accionistas remanescentes, constitui um objectivo que estará presente em todo o processo de privatizações.

A eventual conflitualidade entre os diversos objectivos enunciados será objecto de ponderação e decisão caso a caso, devendo optar-se pela solução que mais contribua para o desenvolvimento do mercado de capitais e modernização e melhoria da competitividade da economia nacional, sem prejuízo da defesa, pelos meios adequados, dos interesses patrimoniais do Estado.

Metodologia a usar nas operações de privatização
As ofertas em bolsa de valores e as subscrições públicas, sejam no mercado nacional, sejam simultaneamente no mercado doméstico e no mercado internacional, serão as modalidades de privatização privilegiadas. Todavia, não se exclui a utilização de qualquer das outras modalidades legalmente previstas, sempre que - numa avaliação caso a caso - se conclua pela sua maior adequabilidade.

Em concreto, a modalidade a usar em cada operação de reprivatização dependerá, designadamente, da ponderação dos seguintes factores:

i) Importância da empresa a reprivatizar para a economia nacional;
ii) Necessidade de atrair accionistas detentores de tecnologia de relevância estratégica para a empresa;

iii) Estrutura accionista de partida;
iv) Procura potencial do mercado de capitais;
v) Estrutura concorrencial interna e externa do sector;
vi) Dimensão, situação económico-financeira e perspectiva de evolução da empresa;

vii) Avaliação quanto ao método que melhor defende os interesses accionistas e patrimoniais do Estado; e

viii) Defesa dos interesses dos pequenos e anónimos accionistas.
No que concerne ao método de fixação do preço final nas operações públicas de alienação utilizar-se-ão os métodos que melhor permitam o ajustamento às condições do mercado.

Calendário previsível e lista das empresas privatizáveis
A fixação da data de cada operação de privatização que melhor defenda os interesses accionistas e patrimoniais do Estado, mesmo depois de concluídas as operações de reestruturação que eventualmente se tenham de efectuar, depende da ponderação de muitos factores, tais como:

i) O ciclo conjuntural nacional e internacional do negócio da empresa;
ii) A conjuntura do mercado de capitais; e
iii) A data de operações concorrentes a realizar em outros países, quando as vendas tenham amplitude internacional.

Em todo o caso, com razoável segurança, é possível perspectivar a realização, em 1996 e (em alguns casos) em 1997, das privatizações que se referem nos próximos parágrafos, definindo o Governo, pela forma adequada aos dados existentes e aos estudos feitos sobre cada caso, o respectivo modelo e calendarização, dependendo a respectiva concretização das ulteriores operações de cada processo de privatização e da situação do mercado e do respectivo sector.

i) Sector financeiro
A participação accionista do Estado no sistema financeiro limitar-se-á à Caixa Geral de Depósitos e ao Banco Nacional Ultramarino, que manterão entre si uma relação de grupo, ainda que com respeito pela autonomia operacional e de marcas.

Significa isto que - em 1996 - se dará conclusão à privatização do Banco Totta & Açores mediante a dispersão no mercado de capitais da posição accionista remanescente (13,20%).

De igual modo, no ano corrente, será dada continuidade à privatização do Banco de Fomento Exterior - visando a sua privatização total - e concomitante privatização indirecta das respectivas empresas participadas, incluindo, naturalmente, o Banco Borges & Irmão. O modo de alienação da posição do Estado a adoptar será definido e regulado no mês de Fevereiro de 1996, garantindo que a transferência da posição de controlo do BFE para a iniciativa privada se faça com respeito pelos interesses patrimoniais dos actuais accionistas minoritários, com todas as garantias de transparência e isenção, e salvaguardando a concorrência e a solidez do sistema financeiro.

ii) Sector industrial
Ao nível industrial, de entre as empresas parcialmente privatizadas, ainda no ano corrente, será dada continuidade à privatização da CIMPOR, mediante aprofundamento da dispersão do respectivo capital - tanto no mercado doméstico, como nos mercados financeiros internacionais -, sem prejuízo de o Estado continuar a manter uma posição accionista, ainda que não maioritária.

No que concerne à posição accionista do Estado no grupo PORTUCEL, apenas em 1997, e após uma cuidada reestruturação do grupo - visando criar massa crítica de dimensão mundial e vantagens competitivas absolutas em algumas das suas áreas de actividade -, se procederá à respectiva privatização.

Relativamente à Tabaqueira, o controlo accionista será colocado à venda mediante concurso público, a realizar durante o corrente ano, reservando o Estado para si a manutenção de uma posição accionista que alienará ulteriormente, por dispersão em bolsa ou pelo exercício de uma opção de venda a incluir no caderno de encargos do referido concurso público.

Na Siderurgia Nacional avançar-se-á com a criação das condições necessárias para a privatização (possivelmente em 1997) da SN - Serviços.

Também se procurará criar condições para que - ainda em 1996 ou, o mais tardar, em 1997 - o grupo QUIMIGAL tenha o seu processo de privatização concluído, perspectivando-se a reabertura do concurso público de alienação das posições accionistas directa e indirectamente detidas pelo Estado.

No que concerne à Companhia Nacional de Petroquímica, completar-se-á o processo de privatização, por venda directa, que se encontra em curso.

No que diz respeito ao sector da construção e reparação naval será dada continuidade ao processo de privatização da SETENAVE e avançar-se-á com a privatização dos Estaleiros Navais de Viana do Castelo, por venda directa, configurando-se, contudo, a manutenção de uma golden share nas mãos do Estado.

Relativamente ao sector mineiro, a privatização parcial da Empresa de Desenvolvimento Mineiro poder-se-á equacionar no futuro num contexto de cooperação e internacionalização da actividade mineira nacional.

iii) Sector dos transportes e telecomunicações
No que concerne à área dos transportes e telecomunicações, será dada continuidade, ainda durante 1996, à dispersão do capital da Portugal Telecom - tanto nos mercados nacionais, como nos mercados internacionais. A entrada para o corpo accionista da empresa de um parceiro estratégico global e de vários parceiros estratégicos para áreas específicas de actividade concretizar-se-á quando for possível reduzir a posição accionista do Estado abaixo dos 50%. Em todo o caso, o Estado sempre manterá uma posição accionista no capital da empresa.

De igual modo, ainda durante o corrente ano, serão iniciados os trabalhos tendentes à privatização das actividades desenvolvidas pela ANA - Aeroportos e Navegação Aérea, E. P., mantendo o Estado o controlo maioritário. Previamente à realização de qualquer operação de privatização importa reestruturar a empresa, separando as actividades típicas de política aérea (relativamente à qual terá de existir um controlo público) das demais áreas de actividade cuja privatização se concretizará em moldes a definir ulteriormente.

Também a BRISA será objecto de privatização, em articulação com a definição e concretização do plano rodoviário nacional. Nestas condições, só em 1997 se iniciarão os trabalhos preparatórios da alienação desta empresa.

iv) Sector energético
No que respeita ao sector energético, será dado início ao processo de privatização do grupo EDP, mediante alienação do capital da holding, através da dispersão em bolsa em Portugal e da colocação de acções nos mercados financeiros internacionais, assegurando o Estado o controlo maioritário. Uma primeira fase de privatização ocorrerá ainda em 1996.

Ainda ao nível energético, a privatização da PETROGAL terá continuidade apenas, previsivelmente, em 1997, ao passo que a privatização da GDP - Gás de Portugal (e da sua participada TRANSGÁS) avançará assim que o processo de introdução do gás natural no nosso país esteja concluído.

v) Sector agrícola
Proceder-se-á à privatização da Companhia das Lezírias tendo em conta a salvaguarda do controlo da sua área florestal actualmente gerida por aquela empresa por forma a assegurar a preservação ambiental evitando a sua subjugação a interesses imobiliários.

Para além das privatizações referidas, outras empresas, de menor dimensão (como, por exemplo, a DRAGAPOR e as empresas do grupo PEC) e de diferentes sectores de actividade, serão privatizadas, à medida que a respectiva reestruturação crie as condições indispensáveis à sua concretização.

Receitas esperadas em 1996 e sua aplicação
Com o cumprimento do programa de privatizações espera-se que, em 1996, sejam geradas receitas de 380 milhões de contos a aplicar parte na reestruturação financeira de empresas de capital público e fundamentalmente na amortização da dívida pública.

ANEXO I
Principais empresas privatizáveis em 1996/1997
(ver documento original)