Acórdão n.° 151/93 - Processo n.° 350/87
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:
1 - O Procurador-Geral da República requereu ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 1.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 44/84, de 3 de Fevereiro, e de todas as normas do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, de 18 de Novembro.
Segundo alega, a primeira das normas indicadas violaria o disposto nos artigos 114.°, n.° 2, e 201.°, n.° 1, alínea c), da Constituição, por conter uma delegação de competência a favor das Assembleias Regionais dos Açores e da Madeira em matéria constitucionalmente reservada ao Governo da República. Quanto às normas do mencionado decreto legislativo regional, todas elas contrariariam o preceituado nos artigos 229.°, alíneas a) e b), e 201.°, n.° 1, alínea c), da lei fundamental (versão da 1.ª revisão constitucional), conforme este Tribunal já decidiu, em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade, no Acórdão n.° 190/87 (publicado no Diário da República, 1.ª série, de 2 de Julho de 1987).
2 - Na sua resposta, o Presidente da Assembleia Regional dos Açores sustenta, em síntese, que não está constitucionalmente vedado às Regiões Autónomas desenvolverem leis de bases, desde que em matérias do respectivo interesse específico, que a matéria atinente ao recrutamento e selecção do funcionalismo das administrações regionais se configura como sendo do respectivo interesse específico e, finalmente, que a mesma matéria, tendo em conta o disposto no artigo 88.° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, se não enquadra no regime e âmbito da função pública.
3 - O Decreto-Lei n.° 44/84, editado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.° 14/83, de 25 de Agosto, veio definir os princípios gerais enformadores do recrutamento e selecção de pessoal e do processo de concurso na função pública.
No seu artigo 1.°, n.° 2, o decreto-lei em referência prescreveu o seguinte:
Com observância do disposto nos artigos 4.° e 5.°, o regime estabelecido no presente decreto-lei aplicar-se-á às Regiões Autónomas, mediante diploma das respectivas assembleias regionais, que o regulamentará, tendo em conta a realidade insular.
Os artigos 4.° e 5.° deste diploma são os que fixam os grandes princípios a que devem obedecer o recrutamento e a selecção de pessoal e a obrigatoriedade de concurso. Os restantes artigos dispõem especificamente sobre os concursos, no que respeita aos respectivos pressupostos, tipos, regulamentação e processo.
A aplicação do regime estabelecido no Decreto-Lei n.° 44/84 à Região Autónoma dos Açores foi efectivada pelo questionado Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, que regula exaustivamente, ao longo de 54 artigos, e para aquela Região Autónoma, os princípios gerais de recrutamento e selecção, designadamente no que se refere a concursos.
4 - De acordo com o disposto no invocado artigo 114.°, n.° 2, da lei fundamental, «nenhum órgão se soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei».
Por seu turno, estabelece-se no artigo 201.°, n.° 1, alínea c), que compete ao Governo, no exercício de funções legislativas, «fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam».
Finalmente, as alíneas a) e b) do artigo 229.° da Constituição, na sua versão vigente à data da edição dos diplomas impugnados, atribuíam às Regiões Autónomas poderes para «legislar, com respeito da Constituição e das leis gerais da República, em matérias de interesse específico para as Regiões que não estejam reservadas à competência própria dos órgãos de soberania» e para «regulamentar a legislação regional e as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar».
5 - Em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade, a solicitação do Ministro da República para a Região Autónoma dos Açores, este Tribunal teve oportunidade de apreciar o diploma regional ora impugnado pelo Procurador-Geral da República e que, na altura, se apresentava sob o n.° 8/87/A.
Nessa ocasião, depois de se assinalar que as «bases do regime e âmbito da função pública» constituíam matéria de reserva parlamentar e de se recordar anterior jurisprudência do Tribunal - designadamente o Acórdão n.° 326/86 (publicado no Diário da República, 1.ª série, de 18 de Dezembro de 1986)- no sentido de competir exclusivamente ao Governo, no exercício de funções legislativas, desenvolver bases gerais de regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam, acrescentou-se que esta última doutrina ainda era, obviamente, válida para os casos em que tais bases gerais se encontravam vertidas em decreto-lei parlamentarmente autorizado e escreveu-se:
Posto isto, a interrogação, naturalmente decorrente de todo este excurso expositivo: quando o n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84 estabelece que, «com observância do disposto nos artigos 4.° e 5.°, o regime estabelecido no presente decreto-lei aplicar-se-á às Regiões Autónomas, mediante diploma das respectivas assembleias regionais, que o regulamentará, tendo em conta a realidade insular», não haverá implementado uma normação de todo inconciliável com o determinado na alínea c) do n.° 1 do artigo 201.° da CRP? A resposta, pelas razões antecedentes, não pode deixar de ser positiva.
De facto, nesse preceito claramente se atribui às assembleias regionais competência para desenvolverem, para as respectivas Regiões, as bases constantes desses artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 44/84. Sem curar de averiguar se outros preceitos do mesmo diploma governamental conterão matéria reconduzível ao conceito de «princípios gerais» do regime jurídico em questão, certo é que naqueles dispositivos - como, aliás, o legislador, implicitamente ao menos, o reconhece nesse n.° 2 do artigo 1.° e também no n.° 2 do artigo 2.°- seguramente se insere matéria dessa espécie.
E, a seguir, aditou-se:
Por outro lado, cabe reacentuar que o governo apenas impôs que a Assembleia de cada Região Autónoma - na elaboração do diploma que na respectiva área regional viesse a aplicar o regime do Decreto-Lei n.° 44/84- tivesse de acatar as bases constantes dos artigos 4.° e 5.° E tanto assim foi que a ARA, daí partindo, acabou por aprovar um diploma, o Decreto Legislativo Regional n.° 8/87/A, que, com um desenvolvimento similar ao Decreto-Lei n.° 44/84 e até com uma sistematização próxima na abordagem dos assuntos, chegou, na regulamentação daquele núcleo de princípios, umas vezes, a soluções idênticas às do Decreto-Lei n.° 44/84, outras vezes, a soluções divergentes.
Nestas circunstâncias, o n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84 efectuou, em favor das assembleias regionais, a delegação de uma competência reservada para o Governo pelo artigo 201.°, n.° 1, alínea c), da CRP. E, assim, desrespeitou ainda o artigo 114.°, n.° 2, da CRP, que estipula que «nenhum órgão de soberania [...] pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei».
Deste modo, não sendo a ARA directamente competente para emitir um diploma como o Decreto Legislativo Regional n.° 8/87/A, nem sendo válida a delegação de competência em seu benefício efectuada pelo Executivo, de concluir é, em última análise, que todas as normas desse diploma regional são inconstitucionais por violação do disposto no artigo 229.°, alínea b), quando conjugado com os artigos 114.°, n.° 2, 201.°, n.° 1, alínea c), e 229.°, alínea a), da CRP.
Em conclusão, o citado acórdão pronunciou-se pela inconstitucionalidade de todas as normas do Decreto Legislativo Regional n.° 8/87/A, a partir de um pressuposto juízo de inconstitucionalidade sobre o n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84, juízo que só teve, então, consequências reflexas, porquanto o pedido não abarcava - nem podia abarcar, por se estar em sede de fiscalização preventiva requerida pelo competente Ministro da República- a eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dessa norma.
6 - Na sequência da pronúncia de inconstitucionalidade, em fiscalização preventiva, das normas do Decreto Legislativo Regional n.° 8/87/A, o Ministro da República veio a vetar o diploma, em cumprimento do disposto nos artigos 235.°, n.° 5, e 279.°, n.° 1, da Constituição e no artigo 35.°, n.° 3, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei n.° 9/87, de 26 de Março.
Invocando o preceituado no n.° 2 do artigo 279.° da lei fundamental e no n.° 4 do artigo 35.° do Estatuto, a Assembleia Regional dos Açores procedeu à reapreciação do diploma e confirmou-o, por unanimidade, na sua reunião de 24 de Setembro de 1987 (cf. Diário da Assembleia Regional, da mesma data), tendo o mesmo vindo a ser, então, assinado pelo Ministro da República e posteriormente publicado no Diário da República como Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A (dando-se aí, certamente por lapso, como aprovado na respectiva assembleia regional em 30 de Setembro de 1987).
O Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A reproduz, pois, integralmente, o conteúdo do Decreto Legislativo Regional n.° 8/87/A, já apreciado por este Tribunal em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade.
7 - Como se viu, este Tribunal, no já citado Acórdão n.° 190/87, considerou inconstitucionais as normas ora sujeitas à sua apreciação - embora, no que respeita ao artigo 1.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 44/84, o juízo de inconstitucionalidade tivesse sido emitido a título meramente incidental- por entender que a Constituição, na redacção então vigente, excluía a possibilidade de intervenção das assembleias regionais no desenvolvimento de leis de base aprovadas pela Assembleia da República (ou pelo Governo, mediante autorização legislativa) no exercício da sua competência legislativa exclusiva.
Outra opinião, porém, havia sido defendida no Acórdão n.° 14/84 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 2.° vol., p. 34), da 1.ª Secção, e sempre reiterada em várias declarações de voto de vencido a que aderiu o ora relator.
No mencionado Acórdão n.° 14/84 afirmou-se:
A verdade, porém, é que não existe na Constituição nenhuma norma que explicitamente reserve para decreto-lei do Governo da República o desenvolvimento das leis de bases da Assembleia da República. Certo parece ser que o desenvolvimento das leis de bases tem de ser efectuado por via legislativa [pelo que não tem cabimento invocar, a este propósito, a alínea b) do artigo 229.° da Constituição, que se refere à competência regulamentar das Regiões Autónomas]. Mas isso não resolve a questão, pois os decretos legislativos regionais (anteriormente designados pela Constituição apenas por decretos regionais) também têm natureza legislativa. Afigura-se ser igualmente seguro que o desenvolvimento de leis gerais não pode ser operado por via de decreto regional quando a própria lei de bases cometa expressamente tal tarefa a um decreto-lei. Duvidosa resta a questão que aqui importa: saber se a Assembleia da República pode deferir o desenvolvimento (total ou parcial) de uma lei de bases a uma assembleia regional (obviamente com efeitos limitados ao seu território e verificada a existência de «interesse específico»). Não é talvez esta a altura nem este o lugar para aprofundar a investigação deste problema. Todavia, perante o texto da alínea a) do artigo 229.° e do n.° 3 do artigo 115.° da Constituição (que não excluem da competência legislativa regional o desenvolvimento de leis de bases), haverá que pender no sentido de que também aqui não existem suficientes motivos para ir de encontro à jurisprudência que nesta matéria vem sendo adoptada.
Nesta linha se orientou, por exemplo, a declaração de voto do conselheiro Raul Mateus no já referido Acórdão n.° 190/87, declaração de voto a que deu expressa adesão o ora relator e onde se afirmava que «um diploma de bases (seja uma lei de bases da AR, seja um decreto-lei de bases do Governo por aquela autorizado) não tem necessariamente de ser desenvolvido por decreto-lei: pode sê-lo ainda por decreto legislativo regional, desde que no próprio diploma de bases a AR ou o Governo, conforme os casos, e sendo a matéria de interesse específico de uma ou outra das Regiões Autónomas, cometa o desenvolvimento das bases à respectiva assembleia regional, que então actuará no exercício da competência legislativa prevista no artigo 229.°, alínea a), da CRP».
Esta tese, hoje, após a revisão constitucional de 1989, não parece merecer qualquer contestação, já que no artigo 229.°, n.° 1, alínea c), se passou a dispor expressamente que as Regiões Autónomas têm o poder de «desenvolver, em função do interesse específico das Regiões, as leis de bases em matéria não reservada à competência da Assembleia da República, bem como as previstas nas alíneas f), g), n), v) e x) do n.° 1 do artigo 168.°», sendo certo que só nestas alíneas a reserva de competência legislativa da Assembleia da República se esgota na aprovação de bases. Seja como for, as questões de inconstitucionalidade suscitadas pelo Procurador-Geral da República terão de ser resolvidas não à luz da actual redacção da Constituição, mas sim à luz da redacção vigente à data da edição dos diplomas em apreço.
Ora, a esta luz, adere-se aqui à tese sustentada no Acórdão n.° 14/84 e nas declarações de voto dos juízes vencidos, quanto ao ponto em causa, nos Acórdãos números 326/86 e 190/87, nos termos acima expostos.
Consequentemente, com esta fundamento invocado pelo requerente não se teriam por inconstitucionais as normas impugnadas.
8 - Acontece, porém, que outros eventuais motivos justificadores de um juízo de inconstitucionalidade podem ser aduzidos no caso concreto.
Desde logo, e quanto ao Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, poder-se-ia suscitar a questão de saber se os diplomas vetados pelos Ministros da República com fundamento na respectiva inconstitucionalidade, após decisão nesse sentido proferida pelo Tribunal Constitucional, podem ser objecto de reapreciação pelas correspondentes assembleias regionais e, em tal caso, confirmados por maioria qualificada de dois terços dos deputados presentes, em aplicação do preceituado no n.° 2 do artigo 279.° da lei fundamental (redacção de 1982), como se entendeu no artigo 35.°, n.° 4, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
Na sua versão originária, a Constituição só previa expressamente a confirmação parlamentar de diplomas vetados por inconstitucionalidade, através do voto de uma maioria qualificada, quando provenientes da Assembleia da República, dispondo o artigo 278.°, n.° 2, a esse propósito, que, «tratando-se de decreto da Assembleia da República, não poderá ser promulgado sem que a Assembleia de novo o aprove por maioria de dois terços dos Deputados presentes».
Todavia, invocando a remissão que para esse regime era feito, «com as devidas adaptações», pelo artigo 235.°, n.° 4, atinente ao veto por inconstitucionalidade de diplomas regionais, a extinta Comissão Constitucional entendeu que também as assembleias regionais podiam proceder à confirmação de decretos vetados com esse fundamento (parecer n.° 21/80, in Pareceres da Comissão Constitucional, 13.° vol., pp. 17 e segs.), muito embora em vários votos de vencido - entre os quais o do ora relator - se assinalasse que, com tal solução, se colocavam órgãos de soberania em situação de inferioridade institucional relativamente a um órgão de uma região autónoma.
Na redacção resultante da 1.ª revisão constitucional, o artigo 279.° da lei fundamental, respeitante aos «efeitos da decisão» do Tribunal Constitucional em sede de fiscalização preventiva, passou a rezar assim, na parte que aqui nos interessa:
1 - Se o Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade de norma constante de qualquer decreto ou acordo internacional, deverá o diploma ser vetado pelo Presidente da República ou pelo Ministro da República, conforme os casos, e devolvido ao órgão que o tiver aprovado.
2 - No caso previsto no n.° 1, o decreto não poderá ser promulgado ou assinado sem que o órgão que o tiver aprovado expurgue a norma julgada inconstitucional ou, quando for caso disso, o confirme por maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções.
Face a esta nova redacção, assinalou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 183/89 (transcrito e anotado in O Direito, ano 121.°, 1989, II, Abril-Junho, pp.
369 e segs.):
6 - Mas - pergunta-se agora - não será certo que o artigo 279.°, n.° 2, da CRP permita ainda a ultrapassagem desse veto do Ministro da República por uma segunda votação da assembleia regional (votação por maioria de dois terços dos Deputados presentes)? A propósito, é de registar que, no seu momento auroral, este preceito, resultante da 1.ª revisão constitucional, foi visto como consentindo a ultrapassagem, por essa via, do veto por inconstitucionalidade do representante da soberania da República em cada uma das regiões autónomas.
Na verdade, não só à proposta de alteração do n.° 2 do artigo 279.° da CRP, aprovada na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, foi desde logo dada tal significação [v. Diário da Assembleia da República, 2.ª série, suplemento ao n.° 136, de 3 de Agosto de 1982, p. 2438-(15), e 2.° suplemento ao n.° 137, de 13 de Agosto de 1982, pp. 2510-(52) e 2510-(57)] como sucede ainda que, no Plenário da Assembleia da República, e uma vez concluída a votação na especialidade dos preceitos que reestruturaram a CRP na parte referente às Regiões Autónomas, diversos Deputados, em representação de vários agrupamentos partidários, embora com posições divergentes sobre a bondade da solução constante do novo artigo 279.°, foram unânimes em considerar que este novo preceito constitucional efectivamente consentia que as assembleias regionais «saltassem» por cima do veto por inconstitucionalidade do Ministro da República, mediante nova votação por maioria qualificada do diploma vetado [v. declarações de voto dos Deputados Jaime Gama (PS), Vital Moreira (PCP), Correia de Jesus (PSD), Jorge Miranda (ASDI) e António Vitorino (UEDS), in Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.° 130, de 30 de Julho de 1982, pp. 5505, 5506, 5508 e 5509].
7 - Não obstante tudo isto, o certo é que boa parte da doutrina (possivelmente por considerar, por um lado, que o decisivo, no plano hermenêutico, não é a voluntas legislatoris, mas a voluntas legis, e, por outro lado, que aquela solução nivela incongruentemente o relacionamento Tribunal Constitucional-Assembleia da República e Tribunal Constitucional-assembleias regionais) continua a ter grandes dúvidas sobre o exacto sentido e alcance do n.° 2 do artigo 279.° da CRP. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. II, 2.ª ed., p. 362, será possivelmente o único autor que, sem hesitações, lê o artigo 279.°, n.° 2, como facultando às assembleias regionais a possibilidade de confirmação, por maioria de dois terços dos deputados presentes, de diplomas vetados por inconstitucionalidade.
Quanto aos demais comentadores do texto constitucional, observa-se, em síntese, o seguinte:
a) Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., 2.° vol., p. 515, Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.ª ed., p. 826, e Cardoso da Costa, A Jurisdição Constitucional em Portugal (separata do número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra - Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró), p. 43, n. 53, mostram sérias dúvidas sobre a aceitação constitucional de tal solução;
b) Isaltino de Morais, Ferreira de Almeida e Leite Pinto, Constituição da República Portuguesa Anotada e Comentada, não têm, nesse ponto, uma posição muito firme: tanto reconhecem peremptoriamente que o artigo 279.°, números 1 e 2, da CRP dispõe «que, quando se verifique confirmação pelas assembleias regionais de diploma inconstitucional, por dois terços dos deputados presentes, este vigorará não obstante a inconstitucionalidade ajuizada pelo Tribunal Constitucional» (p. 462), como mais adiante (pp. 534 e 535) põem reticências à possibilidade de as assembleias regionais ultrapassarem por reapreciação e ulterior confirmação diploma inconstitucional;
c) António Nadais, António Vitorino e Vitalino Canas, Constituição da República Portuguesa, p. 264, embora tecendo severas críticas a tal solução, não deixam de reconhecer que «o artigo 279.°, n.° 2, conjugado com o n.° 1 do mesmo preceito, parece admitir que as assembleias regionais possam ultrapassar o veto por inconstitucionalidade por maioria de dois terços dos deputados presentes»;
d) Margarida Salema, «Veto», in Enciclopédia Polis, cols. 1487 a 1490, não toma posição explícita sobre a questão, limitando-se a reconhecer que «já em relação aos diplomas da Assembleia da República prevê-se [...] uma segunda deliberação por maioria qualificada de dois terços dos deputados presentes susceptíveis de confirmar o decreto vetado».
A perplexidade que envolve a interpretação do dispositivo constitucional em referência é igualmente manifestada por Luís Nunes de Almeida («O Tribunal Constitucional e o conteúdo, a vinculatividade e os efeitos das suas decisões», in Portugal - O Sistema Político e Constitucional - 1974/87, p. 962), que afirma:
A Constituição prevê, todavia, que a promulgação ou assinatura possam ainda ocorrer no caso de o diploma ser confirmado por «maioria de dois terços dos Deputados presentes». Sendo claro que o Governo não dispõe deste poder de confirmação, nem por isso se deixam de suscitar dúvidas no tocante a saber se tal poder é exclusivo da Assembleia da República ou se, pelo contrário, dele gozam igualmente as assembleias das Regiões Autónomas.
O Tribunal ainda não teve que enfrentar esta questão, cuja resolução não se afigura líquida. Com efeito, se o teor literal e a história do preceito podem inculcar uma resposta positiva à último questão, a verdade é que não deixaria de ser estranho que o Ministro da República, ao assinar o diploma, pudesse arbitrar em benefício da assembleia regional um conflito entre esta última, que não é órgão de soberania, e o Tribunal Constitucional, que não só é órgão de soberania, como é o órgão de soberania competente para proceder à fiscalização da constitucionalidade.
A este propósito escreveu, por seu turno, José Manuel M. Cardoso da Costa (A Jurisdição Constitucional em Portugal, 2.ª ed., p. 56, n. 53):
É extremamente duvidoso que a faculdade mencionada também haja sido atribuída às assembleias regionais. A solução mais correcta, do ponto de vista jurídico-constitucional, é a negativa, pois que, se uma tal faculdade já é em si mesma passível de sérias reservas, constituirá certamente uma anomalia, e até um absurdo, que ela vá ao ponto de permitir a um mero órgão regional opor-se às decisões de um órgão de soberania.
Tudo ponderado, porém, e apesar de a solução, pelas razões apontadas pelos vários autores citados, se afigurar aberrante no que respeita à interdependência de poderes entre órgãos de soberania e órgãos próprios das Regiões Autónomas, opta-se por considerar constitucionalmente admissível a confirmação pelas assembleias regionais, por maioria qualificada de dois terços dos deputados presentes, dos diplomas vetados pelos Ministros da República, na sequência de uma pronúncia de inconstitucionalidade pelo Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização preventiva.
A tal conclusão parece se dever necessariamente chegar face não apenas à vontade conjectural mas à própria vontade expressa do legislador constituinte, que, in casu, corresponde, aliás, ao teor literal do preceito interpretando.
Com efeito, a nova redacção do artigo 279.°, n.° 2, quanto a este ponto, decorreu de uma proposta apresentada em comissão, quando da 1.ª revisão constitucional, pelo Deputado Correia de Jesus (PSD), que, sem qualquer ambiguidade, logo determinou o verdadeiro sentido e alcance dessa proposta, ao referir que ela se destinava a viabilizar a solução já consagrada, então, no Estatuto dos Açores, e que permitia às assembleias regionais ultrapassarem o veto por inconstitucionalidade do Ministro da República, em sede de fiscalização preventiva, solução que já merecera, também, acolhimento por parte da Comissão Constitucional [Diário da Assembleia da República, 2.ª série, suplemento ao n.° 136, de 3 de Agosto de 1982, p.
2438-(15)].
Já depois de aprovada na comissão a proposta em causa, com a redacção com que veio a passar para a Constituição, o mesmo Deputado Correia de Jesus suscitou a questão de o inciso quando for caso disso poder ser causador de ambiguidades, pelo que sugeriu a sua eliminação ou a clara indicação do seu sentido útil.
A esta observação respondeu o Deputado Nunes de Almeida (PS) em termos que são conclusivos quanto à intenção de se ter pretendido conceder às assembleias regionais, sem margem para dúvidas, a faculdade prevista no artigo 279.°, n.° 2, da lei fundamental [Diário da Assembleia da República, 2.ª série, 2.° suplemento ao n.° 137, de 13 de Agosto de 1982, p. 2510-(57)]:
A expressão «quando for caso disso» é quando se tratar de um órgão que tenha deputados, pois os diplomas do Governo não podem ser confirmados por maioria de dois terços dos Deputados presentes, pois «não é caso disso». «É caso disso» quando se trata de assembleias.
Este entendimento das coisas foi expressamente confirmado pelas declarações de voto efectuadas em plenário (cf. Diário da Assembleia da República, 1.ª série, n.° 130, de 30 de Julho de 1982, pp. 5505 a 5509).
Assim, o Deputado Jaime Gama (PS) assinalou entre os «marcos significativos da revisão constitucional em matéria de autonomias regionais» a «possibilidade de assinatura, por parte do Ministro da República, em relação aos diplomas das assembleias regionais votados por dois terços, mesmo quando feridos de inconstitucionalidade em sede de fiscalização preventiva».
O Deputado Vital Moreira (PCP), por seu turno, justificou o voto contrário do seu grupo parlamentar, invocando que a «alteração veio revelar a total incongruência e ilegitimidade, em termos de equilíbrio constitucional, de uma solução que admite que um veto por inconstitucionalidade seja ultrapassado pelo órgão legislativo autor desse mesmo decreto legislativo», o que, «acrescentado às Regiões Autónomas, apenas agrava uma situação que já não era boa nem razoável aplicada a nível da República, e tem a agravante de que as assembleias regionais se possam sobrepor a uma decisão do Tribunal Constitucional».
Congruentemente, o Deputado Correia de Jesus congratulou-se com a solução adoptada, afirmando que, a partir de então, não restariam dúvidas quanto à constitucionalidade da correspondente norma do Estatuto dos Açores e que «em sede de fiscalização preventiva, as assembleias regionais continuarão a poder ultrapassar o veto por inconstitucionalidade mediante nova votação do diploma em causa por maioria qualificada».
Quanto ao Deputado Jorge Miranda (ASDI), considerou que o texto votado mais não fazia que consagrar «certo entendimento» já dado pela Comissão Constitucional aos anteriormente vigentes artigos 278.° e 235.°, n.° 4, da Constituição, segundo o qual a segunda votação «na Assembleia da República ou na assembleia regional» tem como efeito habilitar «o Presidente da República ou o Ministro da República a, se assim o entenderem, promulgarem ou assinarem».
Finalmente, o Deputado António Vitorino (UEDS) afirmou:
E, concretamente, abstivemo-nos no concernente à ultrapassagem do veto por inconstitucionalidade do Ministro da República pelas assembleias regionais, privilégio que entendemos reconhecer a órgãos de soberania como a Assembleia da República, mas que entendemos não dever avalizar a sua outorga a um mero órgão do poder político não dotado de poderes soberanos.
Perante este inequívoco entendimento dado ao artigo 279.°, n.° 2, quando da sua aprovação pela Assembleia da República, não parece possível que outra e diferente interpretação lhe venha agora a ser dada pelo Tribunal Constitucional, por mais irrazoável que se apresente o normativo em questão.
Nem se argumente em sentido contrário com o facto de no artigo 279.°, n.° 2, a expressão «Deputados» aparecer escrita com a sua primeira letra em maiúscula, sendo certo que a Constituição reserva essa grafia para os Deputados à Assembleia da República e ao Parlamento Europeu, utilizando a grafia com a primeira letra em minúscula quando se refere aos deputados às assembleias legislativas regionais [cf., v. g., artigos 136.°, alínea a), 151.°, 152.°, 155.° a 163.°, 166.°, 170.° a 173.°, 177.°, 178.°, 180.° a 183.°, 195.°, n.° 4, 197.°, n.° 1, 278.°, n.° 4, 279.°, n.° 4, 281.°, n.° 2, alíneas f) e g), e 284.° a 286.°]. É que, com efeito, se a Constituição, neste caso - como parece -, tiver pretendido abranger quer os Deputados à Assembleia da República quer os deputados às assembleias legislativas regionais, então não poderia ter deixado de adoptar a grafia com maiúscula, na medida em que, de todo o modo, sempre se queria que os primeiros ficassem abrangidos pelo teor da norma.
Consequentemente, não se pode concluir pela inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, com fundamento na sua desconformidade com o preceituado no artigo 279.°, n.° 2, da lei fundamental, por ter sido confirmado pela assembleia legislativa regional depois de ter sido vetado por inconstitucionalidade pelo Ministro da República.
9 - Contudo, outra questão se poderia aqui levantar.
Com efeito, à data em que foi assinado pelo Ministro da República o questionado diploma regional, dispunha o artigo 35.°, n.° 4, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores:
Se a Assembleia Regional confirmar o voto por maioria de dois terços - em caso de inconstitucionalidade - ou por maioria absoluta dos seus membros em efectividade de funções - nos demais casos -, a assinatura não poderá ser recusada.
Quer isto dizer que, em caso de confirmação do diploma, o Ministro da República ficava compelido a assiná-lo, ainda que o veto decorresse de um juízo de inconstitucionalidade pronunciado pelo Tribunal Constitucional em sede de fiscalização preventiva. Ou seja, a confirmação do diploma, de acordo com a mencionada norma estatutária, não teria o efeito de habilitar o Ministro da República a assinar o decreto, apesar da decisão do Tribunal Constitucional, mas sim o de o obrigar a efectuar tal assinatura.
Ora, nessa dimensão, a norma do n.° 4 do artigo 35.° do Estatuto dos Açores já foi declarada inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo citado Acórdão n.° 183/89, onde se considerou que, «ainda que o veto por inconstitucionalidade do Ministro da República pudesse ser ladeado por votação qualificada da assembleia regional» - questão que, então, se deixou em aberto -, o certo era que «na geometria do artigo 279.°, n.° 2, aquele representante da soberania da República não estaria, de modo algum, obrigado a assinar o diploma que primeiro vetara».
Como vimos, no caso vertente, o Ministro da República começou por remeter o diploma em causa ao Tribunal Constitucional para que este apreciasse a sua constitucionalidade; seguidamente, face ao teor do Acórdão n.° 190/87, já referido, o Ministro da República vetou o decreto, devolvendo-o à assembleia regional; finalmente, veio a assiná-lo por aquele ter sido confirmado pela maioria estatutariamente requerida, sendo certo que essa atitude lhe era imposta pela norma do artigo 35.°, n.° 4, do Estatuto dos Açores, na parte já declarada inconstitucional, com força obrigatória geral.
Nesta conformidade, poderia bem perguntar-se se, caso não vigorasse, à data, a referida norma inconstitucional, o Ministro da República teria, afinal, assinado o diploma. O que inculca uma outra questão: a de saber se a já declarada, com força obrigatória geral e eficácia ex tunc, inconstitucionalidade do artigo 35.°, n.° 4, do Estatuto, na parte referenciada, não consequencia a inconstitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, porquanto a sua assinatura foi efectuada em cumprimento de uma disposição carecida de validade constitucional.
A resposta a esta questão não se oferece inteiramente líquida.
Por um lado, poder-se-ia dizer que a norma do n.° 4 do artigo 35.° do Estatuto dos Açores, ainda antes da sua declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, pelo Tribunal Constitucional, não vinculava o Ministro da República, em virtude da sua desconformidade com a Constituição, pelo que aquele sempre se teria podido recusar a assinar o diploma, não havendo, assim, razão para a inconstitucionalidade do n.° 4 do artigo 35.° do Estatuto determinar uma consequente inconstitucionalidade do decreto legislativo regional em apreço.
Em sentido contrário, porém, se poderia, desde logo, aduzir que a recusa de assinatura, no contexto legislativo então vigente, teria quase nulas consequências práticas, já que o n.° 5 do mesmo artigo 35.° do Estatuto previa que, em tal caso, o Presidente da Assembleia Regional assinasse o diploma. Mas, mais do que isso, o que se poderia sustentar era que o Ministro da República não podia recusar obediência a uma lei - e, principalmente, ao Estatuto da Região - antes da sua declaração de inconstitucionalidade pelo órgão competente para o efeito, pelo que a sua assinatura, no caso concreto, não se pode deixar de considerar viciada.
Não se afigura, porém, indispensável resolver agora, aqui, esta difícil questão, porquanto ela se revela desnecessária para a decisão deste Tribunal, uma vez que se verifica a existência de outro fundamento para se declarar a inconstitucionalidade de todas as normas impugnadas pelo requerente.
10 - Comecemos pela norma contida no artigo 1.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 44/84.
De acordo com o ali preceituado, o regime geral de recrutamento e selecção de pessoal e do processo de concurso na função pública só será aplicável nas Regiões Autónomas mediante diploma regional, que regulamentará aquele regime, respeitando o estabelecido nos artigos 4.° e 5.° Significa isto que, por um lado, a própria vigência, nas Regiões Autónomas, das bases gerais do regime em causa depende de uma decisão legislativa regional; que, por outro lado, todo aquele regime pode ser estendido a cada uma das Regiões Autónomas, se for essa a opção do órgão legislativo regional, devendo, em tal caso, ser regulamentado, tendo em conta a realidade insular; que, finalmente, o mesmo regime pode ter um tratamento legislativo diferenciado no continente e em cada uma das Regiões Autónomas, se estas assim o decidirem, com ressalva do respeito pelas «bases gerais» constantes dos artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 44/84.
Ao estabelecer que o referido Decreto-Lei n.° 44/84, no que diz respeito às bases gerais dele constantes, só seria aplicável nas Regiões Autónomas «mediante diploma das respectivas assembleias regionais», a norma questionada do decreto-lei viola, desde logo, o disposto nos artigos 114.°, n.° 2, e 115.°, n.° 3, este com referência ao artigo 168.°, n.° 1, alínea u) (versão da 1 .ª revisão constitucional), da Constituição da República.
Com efeito, a reserva de competência atribuída à Assembleia da República para legislar sobre determinada matéria inclui, necessariamente, não só a decisão sobre o conteúdo da legislação em causa, mas também a decisão sobre a oportunidade de legislar.
Sabendo-se que é da exclusiva competência do Parlamento legislar sobre «bases do regime e âmbito da função pública» [artigo 168.°, n.° 1, alínea u), cit.], que «nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei» (artigo 114.°, n.° 2) e que «os decretos legislativos regionais versam sobre matérias de interesse específico das Regiões e não reservadas à Assembleia da República ou ao Governo» (artigo 115.°, n.° 3), ao remeter-se para as assembleias (legislativas) regionais a competência para definirem legislativamente o momento da entrada em vigor de uma lei de bases na respectiva região, procede-se a uma delegação de competência proibida pelo artigo 114.°, n.° 2, ao mesmo tempo que se confere àquelas assembleias, em desrespeito do preceituado no artigo 115.°, n.° 3, a possibilidade de legislarem em matéria da competência reservada à Assembleia da República.
Mas, por outro lado, também enquanto condiciona a aplicação do regime constante do Decreto-Lei n.° 44/84 à publicação de um diploma regional, ou permite a existência de um tratamento diferenciado da matéria nas Regiões Autónomas, com ressalva apenas do disposto nos artigos 4.° e 5.°, a norma questionada do referido decreto-lei viola igualmente os artigos 114.°, n.° 2, e 115.°, n.° 3, da lei fundamental.
Na verdade, em qualquer dos casos se remete para um diploma regional que, já que se trata de mandar aplicar ou alterar um decreto-lei, não pode deixar de ser um diploma legislativo. Ora, como é sabido, o poder legislativo regional confina-se às matérias de interesse específico para as Regiões, consoante resulta, desde logo, do disposto no referido artigo 115.°, n.° 3, sendo certo que constitui jurisprudência constante e uniforme deste Tribunal a integração naquele conceito apenas das matérias que respeitem exclusivamente às Regiões Autónomas ou que nelas exijam um especial tratamento por ali assumirem especial configuração (cf. Acórdão n.° 42/85, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5.° vol., p. 189).
Ora, não se vê como é que a matéria atinente ao regime de recrutamento e selecção de pessoal para a função pública possa dizer respeito, em exclusivo, a uma ou a ambas as Regiões Autónomas, ou aí apresentar «quaisquer facetas particulares justificativas de um especial tratamento» (cf.
declaração de voto do conselheiro Raul Mateus no Acórdão n.° 187/87) de natureza legislativa - pelo menos, com o âmbito permitido pelo n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84 e, depois, efectivado pelo Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A. Isto, tendo em conta «o princípio da equiparação do regime dos funcionários públicos (constante do artigo 244.°, n.° 2, da Constituição), princípio esse que não se vê razão para deixar de estender igualmente aos funcionários e agentes da administração regional», sem prejuízo de eventuais especialidades regionais poderem justificar uma intervenção dos órgãos próprios das Regiões Autónomas (cf. declaração de voto do conselheiro Cardoso da Costa no mesmo aresto) - máxime uma intervenção de natureza regulamentar.
Em qualquer caso, o que sempre estaria excluído - por exceder o interesse específico regional- seria a possibilidade de as Regiões Autónomas legislarem sobre a matéria respeitante ao regime de recrutamento e selecção para a função pública, designadamente sobre concursos , ficando apenas subordinadas às magras bases gerais constantes dos artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 44/84.
Assinale-se, igualmente, que a falta de interesse específico em nada é abalada pelo facto de as características próprias da administração regional - como, aliás, noutra medida, da administração local- poderem exigir adaptações ou, até, desvios ao preceituado no regime aplicável à administração central: não se trata aí, com efeito, normalmente, de especificidades de certa região autónoma, mas de características comuns à administração regional (ou seja, das duas Regiões Autónomas), o que ainda compete ao legislador nacional regular, embora sujeito ao dever de audição previsto no artigo 231.°, n.° 2, da lei fundamental. Tal não exclui, obviamente, toda e qualquer intervenção normativa dos órgãos regionais:
desde logo, de natureza regulamentar, tendo em conta as respectivas especificidades de carácter organizatório; mas também, eventualmente, de natureza legislativa, quando, em casos seguramente marginais, ocorra a existência de um interesse específico, designadamente por razões de ordem organizatória. O que é certo, porém, é que o n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84 não visa nenhuma destas hipóteses, antes condiciona a aplicação nas Regiões Autónomas de todo o regime legal definido pelo legislador nacional à emissão de diplomas regionais que podem alterar completamente aquele regime, desde que observem as bases estabelecidas nos artigos 4.° e 5.° Trata-se, pois, de prever uma intervenção claramente legislativa, e não regulamentar, e que tem por finalidade prover sobre aspectos essenciais do regime de recrutamento e selecção de pessoal e dos concursos, o que muito excede o que poderia ser o âmbito do interesse específico.
Nem se contraponha que o que acaba de ser dito conflitua com o que antes se afirmou sobre a possibilidade de, in abstracto e em princípio, as assembleias legislativas regionais desenvolverem leis de bases: é que, na verdade, tal faculdade só existirá quando a matéria se incluir no interesse específico da região.
Anote-se também que para a solução desta questão - que tem exclusivamente a ver com a competência constitucionalmente atribuída aos órgãos das Regiões Autónomas- não há que entrar em linha de conta com as alterações introduzidas pela última revisão constitucional, que veio concretamente conceder às Regiões Autónomas a possibilidade de desenvolverem as leis sobre «bases do regime e âmbito da função pública» [artigo 229.°, n.° 1, alínea c), conjugado com a alínea v) do n.° 1 do artigo 168.°].
É que, independentemente do facto de tal desenvolvimento só poder ser efectuado «em função do interesse específico das Regiões» - o que não deixará, por certo, de causar sérias perplexidades interpretativas -, a verdade é que, quer o Decreto-Lei n.° 44/84, quer o Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, foram editados antes da revisão constitucional de 1989, pelo que, no caso sub judicio, apenas nos interessa o acervo de atribuições e competências conferidos às Regiões Autónomas e aos respectivos órgãos na anterior versão da Constituição.
E, à face desse texto, parece inegável que inexistia interesse específico da Região Autónoma dos Açores para legislar sobre a matéria referida no artigo 1.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 44/84.
Extravasando tal matéria o âmbito do interesse específico das Regiões, não era, pois, lícita a sua remissão para legislação regional, o que implica uma delegação de competência não permitida pela Constituição.
11 - Inconstitucionalizado o artigo 1.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 44/84, inconstitucionalizado ficará, in toto, o Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, emitido ao seu abrigo. É que se algumas das suas normas, eventualmente, se podem incluir ainda dentro do interesse específico da Região, como atrás definido, a verdade é que tais normas revestem carácter necessariamente instrumental daquelas que põem em aplicação, no arquipélago dos Açores, bases gerais do regime da função pública ou regulam, com carácter primário, o regime material do recrutamento e selecção do funcionalismo da administração regional, pelo que não faria sentido fazê-las subsistir autonomamente na ordem jurídica.
E, para este efeito, é totalmente irrelevante que o impugnado decreto legislativo regional haja sido aprovado com invocação do disposto na alínea b) do artigo 229.° da Constituição (versão de 1982), ou seja, apelando ao poder de regulamentar «as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes» aquele poder.
De facto, ou se há-de considerar que aquela invocação corresponde a uma efectiva intenção de proceder a mero exercício do poder regulamentar, mas que o diploma - pelo seu conteúdo- excede aquele poder; ou se deve entender que a invocação da alínea b) do artigo 229.° corresponde ao objectivo de desenvolver as bases gerais de um regime jurídico, isto é, ao exercício de um poder legislativo subordinado, mas então, ainda aqui, vale o que acima se disse sobre a inexistência de interesse específico.
De todo o modo, enquanto decreto legislativo regional, o diploma em apreço não respeitou os limites que lhe estão fixados no artigo 115.°, n.° 3, da Constituição.
12 - Ainda mais uma nota para assinalar que o que vem de ser dito em nada é afectado pelo facto de o artigo 1.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 44/84 se encontrar já revogado, face à publicação, entretanto efectuada, do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro (rectificado no Diário da República, 1.ª série, suplemento, de 29 de Abril de 1989), que veio regular de novo o recrutamento e selecção de pessoal na função pública.
Na verdade, tendo a norma em causa do Decreto-Lei n.° 44/84 vindo a habilitar o legislador regional a emitir normação sobre a matéria - o que aconteceu - mantém-se o interesse na apreciação dessa mesma norma, já que foi à sua sombra que terá sido aprovado o Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A.
Quanto às normas deste último, mantêm-se elas em vigor, porque legislativas, até à sua expressa revogação ou até à emissão do decreto legislativo regional previsto no n.° 2 do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 498/88.
13 - De acordo com o disposto no artigo 282.°, n.° 1, da Constituição, os efeitos da declaração de inconstitucionalidade operam ex tunc. Contudo, o Tribunal Constitucional pode restringir os efeitos da inconstitucionalidade, por razões de segurança jurídica, equidade ou interesse público de excepcional relevo (artigo 282.°, n.° 4).
No caso vertente, afigura-se evidente que a segurança jurídica impõe que se limitem os efeitos da inconstitucionalidade, de modo a ressalvar os actos praticados ao abrigo das normas contidas no Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, excepto se tiverem sido contenciosamente impugnados por eventuais interessados.
14 - Em conclusão, o Tribunal Constitucional decide:
a) Declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84, de 3 de Fevereiro, por violação do disposto nos artigos 114.°, n.° 2, e 115.°, n.° 3, da Constituição da República Portuguesa, e de todas as normas constantes do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, de 18 de Novembro, por infracção ao preceituado no referido artigo 115.°, n.° 3, da Constituição;
b) Limitar os efeitos da inconstitucionalidade, por razões de segurança jurídica, em conformidade com o estabelecido no artigo 282.°, n.° 4, da Constituição, de modo a ressalvar os actos praticados ao abrigo do disposto no referido decreto legislativo regional, excepto quando hajam sido objecto de impugnação contenciosa por eventuais interessados.
Lisboa, 3 de Fevereiro de 1993. - Luís Nunes de Almeida - António Vitorino - Alberto Tavares da Costa - Maria da Assunção Esteves - Fernando Alves Correia - José de Sousa e Brito - Messias Bento (vencido, em parte, quanto à fundamentação, nos termos da declaração de voto junta) - Antero Alves Monteiro Dinis (vencido, em parte, quanto à fundamentação, nos termos da declaração de voto junta) - Mário de Brito (vencido quanto à fundamentação, nos termos da declaração de voto junta) - Armindo Ribeiro Mendes (vencido, em parte, quanto à fundamentação, nos termos e pelas razões constantes da declaração de voto do Ex.mo Sr. Conselheiro Monteiro Diniz) - Vítor Nunes de Almeida (vencido, em parte, quanto à fundamentação, nos termos da declaração de voto que junta) - Bravo Serra (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto junta) - José Manuel Moreira Cardoso da Costa (com a declaração anexa).
Declaração de voto
As razões por que dissenti, em parte, da fundamentação do acórdão são as seguintes:1 - Continuo a entender, tal como no Acórdão n.° 326/86 (Diário da República, 2.ª série, de 18 de Dezembro de 1986), de que fui relator, e no Acórdão n.° 190/87 (Diário da República, 1.ª série, de 2 de Julho de 1987), que subscrevi, que, na versão de 1982 da Constituição, só o Governo - que não as assembleias (legislativas) regionais- podia desenvolver, mediante decreto-lei, as leis de bases que a elas se devessem limitar e incidissem sobre matéria reservada à competência da Assembleia da República [cf. artigo 201.°, n.° 1, alínea c), conjugado com o artigo 229.°, alínea a), da Constituição, na versão de 1982].
Por isso, como os órgãos de soberania não podiam (nem podem) «delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei» (cf. artigo 114.°, n.° 2, da Constituição), o artigo 1.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 44/84, de 3 de Fevereiro - ao cometer às assembleias regionais o desenvolvimento das bases do regime de selecção e de concursos para a função pública, por si fixadas nos artigos 4.° e 5.°-, viola os citados artigos 114.°, n.° 2, e 201.°, n.° 1, alínea c), lidos conjugadamente. E como, «ali onde esteja uma matéria reservada à competência própria dos órgãos de soberania, não há interesse específico [...] que legitime o poder normativo das Regiões Autónomas» (cf.
Acórdãos números 160/86 e 92/92, Diário da República, 2.ª série, de 1 de Agosto de 1986, e 1.ª série-A, de 7 de Abril de 1992) - já que «matérias de interesse específico são as que, não estando reservadas à competência própria dos órgãos de soberania [...] respeitem exclusivamente às Regiões ou nelas exijam especial tratamento, por aí assumirem uma configuração especial também» (cf. Acórdão n.° 328/92, Diário da República, 1.ª série-A, de 12 de Novembro de 1992)-, as normas do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, de 18 de Novembro, violam o artigo 229.°, alínea b), conjugada com os artigos 114.°, n.° 2, 201.°, alínea c), e 229.°, alínea a), da Constituição, na redacção de 1982, como já se concluíra no citado Acórdão n.° 190/87.
2 - Do meu ponto de vista - e contrariamente à posição que fez vencimento -, tendo-se o Tribunal Constitucional pronunciado, em sede de fiscalização preventiva, pela «inconstitucionalidade de todas as normas do Decreto Legislativo Regional n.° 8/87/A, aprovado pela Assembleia Regional dos Açores, em sessão de 7 de Abril de 1987» - de onde decorreu para o Ministro da República a obrigação de vetar o diploma -, não podia, depois, a dita assembleia regional (a quem o mesmo foi devolvido nos termos constitucionais: cf. artigo 279.°, n.° 1, na versão de 1982), ultrapassar o veto, confirmando-o por maioria de dois terços dos deputados, desde que superior à maioria dos deputados presentes.
É que essa faculdade de confirmação de diplomas que hajam sido vetados com fundamento em inconstitucionalidade é exclusiva da Assembleia da República: só ela (para além, naturalmente, do Parlamento Europeu) tem Deputados, como se escreveu naquele artigo 279.°, n.° 2 [cf. os artigos 136.°, alínea b), 151.°, 152.°, 155.° a 160.°, 166.°, alínea h), 170.°, 172.°, 173.°, 175.°, 177.°, 178.°, 180.° a 183.°, 195.°, 197.°, 279.°, números 2 e 4, e 281.°, n.° 2, alínea f)]; as assembleias legislativas regionais, essas têm deputados, como decorre dos artigos 136.°, alínea b), e 281.°, n.° 2, alínea g), da Constituição. Depois, será absurdo que um órgão de governo próprio de uma região autónoma (no caso, uma assembleia regional) pudesse sobrepor a sua decisão ao julgamento de inconstitucionalidade proferido pelo Tribunal Constitucional, que é o órgão de soberania a quem a Constituição comete «especificamente administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional». E mais: num tal entendimento, o conflito assim surgido entre um órgão de soberania (o Tribunal Constitucional) e um órgão do governo regional (uma assembleia regional) acabava por ser arbitrado sempre a favor do órgão regional, e pelo Ministro da República que, nas Regiões, representa a soberania (cf. Acórdão n.° 183/89, publicado no Diário da República, 1.ª série, de 17 de Fevereiro de 1989) - o que, há-de convir-se, a Constituição não pode ter pretendido. - Messias Bento.
Declaração de voto
Na linha de entendimento definido, entre outros, pelos Acórdãos do Tribunal Constitucional números 82/86, 326/86 e 190/87 (Diário da República, 1.ª série, de, respectivamente, 2 de Abril e 18 de Dezembro de 1986 e 2 de Julho de 1987), de que fui subscritor, continuo a sustentar que, no domínio da vigência do texto constitucional saído da revisão de 1982, as então denominadas «assembleias regionais» (hoje em dia, assembleias legislativas regionais) não dispunham de poderes para desenvolver os princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos contidos nas leis, competência essa que pertencia ao Governo [artigo 201.°, n.° 1, alínea c), da Constituição].Ora, o artigo 1.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 44/84, de 3 de Fevereiro, ao prescrever que, «com observância do disposto nos artigos 4.° e 5.°, o regime estabelecido no presente decreto-lei aplicar-se-á às Regiões Autónomas, mediante diploma das respectivas assembleias regionais, que o regulamentara, tendo em conta a realidade insular», viola, em simultaneidade, aquela norma e também a do artigo 114.°, n.° 2, da Constituição, segundo a qual nenhum órgão de soberania pode «delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei».
E porque, também no entendimento jurisprudencialmente definido por este Tribunal [cf., entre outros, os Acórdãos números 160/86 e 212/92 (Diário da República, 2.ª série, de 1 de Agosto de 1986, e 1.ª série-A, de 21 de Julho de 1992)], «ali onde esteja uma matéria reservada a competência própria dos órgãos de soberania, não há interesse específico [...] que justifique o poder normativo das Regiões Autónomas», porquanto as matérias de interesse específico são as que, «não estando reservadas a competência própria dos órgãos de soberania [...] respeitem exclusivamente às Regiões ou nelas exijam especial tratamento, por aí assumirem uma configuração também especial», há-de dizer-se que todas as normas do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, de 18 de Novembro, desrespeitam o artigo 229.°, alínea b), em conjugação com os artigos 114.°, n.° 2, e 201.°, n.° 1, alínea c), todos da Constituição.
Deste modo, votando embora a inconstitucionalidade das normas controvertidas, não acompanhei inteiramente a fundamentação adoptada no acórdão a que esta declaração respeita. - Antero Alves Monteiro Diniz.
Declaração de voto
Também votei a inconstitucionalidade das normas em apreciação, mas - nesse ponto em discordância com a orientação do acórdão - pela simples razão de que, como se sustentou nos Acórdãos números 326/86 e 190/87, as assembleias regionais, antes das alterações introduzidas na Constituição pela Lei Constitucional n.° 1/89, não tinham poderes para desenvolver os princípios ou bases gerais dos regimes jurídicos contidos nas leis [competência que só pertencia ao Governo, nos termos do artigo 201.°, n.° 1, alínea c)].A introdução pela referida lei constitucional do preceito da actual alínea c) na redacção do artigo 229.° da Constituição - ou seja, a atribuição às Regiões Autónomas do poder de «desenvolver, em função do interesse específico das Regiões, as leis de bases em matérias não reservadas à competência da Assembleia da República, bem como as previstas nas alíneas f), g), n), v) e x) do n.° 1 do artigo 168.°» - só veio reforçar o ponto de vista que tenho defendido. - Mário de Brito.
Declaração de voto
Acompanhando o fundamento que no presente acórdão levou à declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84, de 3 de Fevereiro, e de todas as normas do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, de 18 de Novembro, afasto-me, todavia, da posição que no acórdão foi tomada quanto a duas outras questões, entre si imbricadas, mas que por razões de simplicidade da exposição tratarei separadamente, uma vez que são também tratadas no acórdão como fundamentos separados.1 - Assim, não acompanho o acórdão na parte em que se admitiu que, à face da versão da Constituição de 1982, o desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevem possa ser feito nas Regiões Autónomas através de diplomas legislativos regionais, emitidos pela respectiva assembleia regional.
Com efeito, entendo que, no domínio da Constituição da República Portuguesa na redacção vigente até 1989, o desenvolvimento de uma lei de bases competia ao Governo através de decretos-leis de desenvolvimento, nos termos do preceituado no artigo 201.°, n.° 1, alínea c), tal como, aliás, resulta da doutrina deste Tribunal expressa claramente nos Acórdãos números 326/82, (Diário da República, 1.ª série, de 18 de Dezembro de 1986) e 190/82 (Diário da República, 1.ª série, de 2 de Julho de 1987). As razões deste entendimento são as que constam, designadamente, deste último acórdão, reiteradas no Acórdão n.° 190/87 (in Diário da República, 1.ª série, de 2 de Julho de 1987) e que assentam, essencialmente, em que a competência para o desenvolvimento de uma lei de bases pertence exclusivamente ao Governo, por força do artigo 201.°, n.° 1, alínea c), acima referido, e do artigo 115.°, n.° 2, da Constituição, remetendo-se para o último dos acórdãos citados para maiores desenvolvimentos, por razões pragmáticas óbvias.
Esta posição em nada é afectada pelo facto de a revisão constitucional de 1989 ter vindo consagrar explicitamente uma competência legislativa complementar das assembleias regionais com vista a poderem desenvolver, em função do interesse específico das Regiões, as leis de bases em matéria não reservada à competência da Assembleia da República, bem como as previstas nas alíneas f), g), n), v) e x) do n.° 1 do artigo 168.° - artigo 229.°, n.° 1, alínea c), ambos da Constituição.
Esta disposição constitucional veio resolver a divisão de posições que se verificava na jurisprudência do Tribunal, eliminando em relação a esta matéria um limite negativo que a Constituição colocava ao poder legislativo regional e que acrescia aos outros limites expressamente previstos nos artigos 229.° e 115.° da Constituição da República Portuguesa, com isto se querendo significar que tal limite existia efectivamente, a despeito de posições contrárias.
2 - Também discordei da conclusão adquirida no acórdão respeitante à possibilidade de ultrapassagem do veto pelo Ministro da República de um diploma regional submetido a controlo preventivo de constitucionalidade por este Tribunal e que aqui veio a ser declarado inconstitucional, através de uma nova votação do diploma por uma maioria qualificada da respectiva assembleia regional.
Parece-me, com efeito, que a norma do artigo 279.°, n.° 2, da Constituição não pode ter o conteúdo que o acórdão lhe atribui, ainda que estribado nos trabalhos parlamentares desenvolvidos a respeito da produção jurídica de tal norma.
Acompanho tudo quanto a este aspecto foi escrito no Acórdão n.° 183/89, deste Tribunal (in Diário da República, 1.ª série, de 17 de Fevereiro de 1989), no sentido que me parece mais correcto, ou seja, de que não é legítima a ultrapassagem de veto com fundamento numa declaração de inconstitucionalidade por uma votação qualificada das assembleias regionais, reiterando aqui sucintamente essas razões.
Desde logo, porque sendo, embora, relevante o elemento histórico da interpretação da lei, o importante e decisivo é saber-se qual foi, no caso, a voluntas legis.
E, se o n.° 2 do artigo 279.° for entendido tal como vem defendido no acórdão, tem de se concluir que se está a colocar as assembleias regionais ao mesmo nível constitucional de outros dois órgãos de soberania - a Assembleia da República e o Tribunal Constitucional -, sendo absurdo e incongruente colocar as decisões do Tribunal Constitucional, que é o órgão com competência específica na administração de justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional (artigo 223.° da Constituição), na susceptibilidade de serem ultrapassadas, por um órgão regional, ainda que livremente eleito, mas que mais não é do que um órgão de poder político não dotado de poderes soberanos.
Penso que esta questão deve ser vista à luz de uma perspectiva que tenha em conta a estrutura organizativa do Estado Português, que compreende uma repartição vertical de poderes de natureza política.
Mesmo se prescindirmos da invocação da qualificação constitucional de certos órgãos como órgãos de soberania, subsiste o significado profundo dessa qualificação. E, nessa perspectiva, é indubitável que o Tribunal Constitucional é órgão cujos actos são imediatamente imputáveis ao Estado complexivamente considerado, ou seja, nele integradas também as Regiões Autónomas. Bastante clara é esta asserção quando a invalidade de qualquer norma (também dimanada dos órgãos regionais, portanto) resulta do confronto a que o Tribunal procede entre uma norma, no caso regional, e a Constituição.
Compreende-se que a confirmação do voto anterior pela Assembleia da República possa equiparar-se à pronúncia do Tribunal Constitucional para o efeito de possibilitar ao Presidente da República optar por uma das duas posições colocadas em paralelo. Todos estes três órgãos, com efeito, são órgãos do Estado complexivamente considerado (do Gesamtstaat, na terminologia kelseniana, que aqui se evoca sem que tal signifique adesão à construção do grande publicista austríaco) e todos eles partilham, em algum grau, de uma mesma legitimação democrática global.
Não seria assim se a divergência de posições se registasse entre o Tribunal Constitucional e qualquer assembleia legislativa regional quanto a diplomas regionais violadores do correspondente estatuto. Aí, haveria paralelismo do ponto de vista material, ainda que não orgânico, susceptível de colocar o Ministro da República em posição idêntica à do Presidente da República.
É óbvio que esta última posição só tem valor académico, porque não há fiscalização preventiva da violação dos Estatutos. Referiu-se para, por contraste, elucidar o entendimento exposto.
Nestes termos, concluiria também aqui pela inconstitucionalidade das normas do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, de 18 de Novembro, por violação do n.° 2 do artigo 279.° da Constituição. - Vítor Nunes de Almeida.
Declaração de voto
1 - Embora concordando com a decisão tomada no acórdão a que a presente declaração se encontra apendiculada, mas tão-só no que concerne à declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas no Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, de 18 de Novembro, as razões pelas quais cheguei a um tal juízo de inconstitucionalidade afastam-se daqueloutras que foram as seguidas no aresto.2 - Assim, hei que referir que, no essencial, acompanho a fundamentação no que tange ao entendimento de que nas versões da Constituição anteriores à revisão operada pela Lei Constitucional n.° 1/89, de 8 de Julho, podia um diploma de bases (seja uma lei de bases emanada da Assembleia da República, seja um decreto-lei de bases emanado pelo Governo, previamente credenciado parlamentarmente) ser desenvolvido, em função do interesse específico das Regiões Autónomas, por intermédio de decreto legislativo regional oriundo das respectivas assembleias legislativas regionais.
Igualmente, no essencial, acompanho o acórdão quanto à solução dada à questão de saber se os diplomas regionais vetados pelos Ministros da República com fundamento na sua inconstitucionalidade, após decisão em tal sentido tomada por este Tribunal, podem ser objecto de reapreciação pelas respectivas assembleias regionais, uma vez confirmados pela maioria de dois terços dos deputados presentes.
3 - O Tribunal, porém, não quis enfrentar, conferindo-lhe solução, uma outra questão, suscitada aliás no acórdão, e que consistia em saber se, antes da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, de parte da norma contida no n.° 4 do artigo 35.° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, aprovado pela Lei n.° 9/87, de 26 de Março, na redacção conferida pela Lei n.° 39/80, de 5 de Agosto, era lícito ao respectivo Ministro da República vetar por inconstitucionalidade um diploma regional confirmado por maioria qualificada de dois terços dos deputados presentes da Assembleia Legislativa Regional, diploma esse que, anteriormente, fora de idêntico modo objecto de veto por inconstitucionalidade precedido de pronúncia do Tribunal Constitucional nesse sentido.
Na verdade (e dando como constitucionalmente válida a norma ínsita no n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84 - do que adiante tratarei - se se concluir pela licitude do veto do Ministro da República incidente sobre o diploma confirmado pela maioria qualificada de deputados (e isto dada a inconstitucionalidade - que mais tarde veio a ser declarada com força obrigatória geral - da norma do n.° 4 do artigo 35.°, já aludido), tendo em conta que a assinatura aposta no decreto legislativo regional em apreço o foi com base na imposição contida nesta última norma, então estaria viciado o processo legislativo conducente à emissão do mencionado diploma regional, o que o inquinaria de inconstitucionalidade formal.
Perante este raciocínio, não será, pois, necessário averiguar se a normação contida no Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A toca matéria na qual inexiste interesse específico da Região Autónoma dos Açores, questão que, todavia, não deixarei de abordar a final.
4 - Ora, é precisamente neste ponto que residem as razões que me levam a considerar feridente da lei fundamental, por vício de forma no processo legislativo que conduziu à edição do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A, as estatuições dele constantes.
Efectivamente, tal como veio a ser reconhecido no Acórdão n.° 183/89, a norma do n.° 4 do artigo 35.° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores era materialmente inconstitucional, por violação do que se consagrava no artigo 229.°, n.° 2, da versão de 1982 da lei básica, na parte em que tornava obrigatória para o Ministro da República a assinatura dos decretos da Assembleia Regional que, apesar de haverem sido objecto, tocantemente a uma qualquer sua norma, de juízo de inconstitucionalidade por banda deste Tribunal, em processo de fiscalização preventiva, vieram a ser confirmados pela maioria de dois terços dos deputados em efectividade de funções.
O vício detido por essa norma, como resulta evidente, inquinava-a desde a sua origem.
E daí que, na minha perspectiva, não sendo o Ministro da República um mero órgão da Administração - antes lhe incumbindo representar especialmente na respectiva Região Autónoma a soberania da República e zelar pela conformidade constitucional das normas constantes de decretos legislativos regionais ou de decretos regulamentares de lei geral da República (cf. artigos 232.°, n.° 1, 235.°, n.° 5, e 278.°, n.° 2, da Constituição) -, não se poderá dizer que tivesse ele de conceder obediência a uma norma não constitucional e que enfermava de vício que a tornava, ab initio, conflituante com o diploma fundamental.
E isto mesmo entrando em linha de conta com a circunstância de essa norma constar de um diploma provido de especial dignidade conferida pela Constituição.
A ser assim, como me parece, então a assinatura do Ministro da República aposta no Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A - depois de este ter sido confirmado por maioria qualificada de deputados à Assembleia Regional dos Açores em efectividade de funções - imposta pelo n.° 4 do artigo 35.° do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (independentemente da questão da averiguação dos motivos concretos que levaram à aposição, pois do que aqui se trata é de uma questão de competências e poderes daquele Ministro), é algo que consequenciará a inconstitucionalidade formal daquele decreto legislativo regional, pois que o passo legislativo consubstanciado na assinatura foi levado a cabo com suporte em disposição legal inválida face à lei básica.
5 - O Tribunal, todavia, trilhou um outro caminho.
Caminho esse que culminou na declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84, com a consequente inconstitucionalização do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A.
As razões que levaram o Tribunal a atingir o juízo de inconstitucionalidade da norma constante do n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84 não me convencem, porém.
De facto, o Tribunal considerou que aquela norma, ao fim e ao resto, veio a «delegar» no poder legislativo regional a possibilidade de este poder emitir normação em matéria respeitante ao regime de recrutamento e selecção para a função pública, ficando aquele poder apenas subordinado às parcas bases gerais ínsitas nos artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 44/84, o que sempre seria constitucionalmente vedado, visto que aí era manifestamente excedido o interesse específico regional.
Simplesmente, no meu entendimento, de todo o normativo que se encontra nesse diploma, para além do estatuído nos seus artigos 4.° e 5.°, nada mais encontro que possa, verdadeiramente, ser considerado como «bases gerais».
Ora, face a este entendimento, que deflui da leitura das prescrições contidas no Decreto-Lei n.° 44/84, e tendo em conta que, igualmente, aliás tal como no discurso do acórdão e perante a tese que fez vencimento, entendo que, aquando da versão da lei fundamental no domínio da qual foram editados os diplomas em apreço, era constitucionalmente legítimo às assembleias legislativas regionais desenvolverem leis de bases, conquanto devesse haver interesse específico que isso fundamentasse, então o que, para mim, se visou com a norma do n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84 foi que, atentas as «bases gerais» normatizadas nos seus artigos 4.° e 5.°, e dado o seu carácter vago, fossem elas objecto de desenvolvimento e regulamentação por banda de legislação regional.
É que, na minha óptica, tais «bases», só por si, não contêm disciplina regulamentadora exaustiva que permitam a sua imediata e directa aplicação prática. Daí a necessidade das demais prescrições que se encontram no Decreto-Lei n.° 44/84 que, deste modo, entendo serem o «desenvolvimento» das «bases» constantes dos artigos 4.° e 5.° A ser assim, e porque penso que existem especificidades de cada Região (e não, assim, especificidades comuns à administração regional) que justificam medidas especiais para o recrutamento e selecção para a função pública regional, então entendo também que o que realmente se desejou com o n.° 2 do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 44/84 foi que as «bases gerais» nele estatuídas - devidamente aprovadas pelo órgão competente (no caso o Governo da República dotado da adequada credencial parlamentar), mas que, como referi, só por si não permitiam a sua aplicação concreta e imediata - viessem a ter aplicação nas Regiões, para o que se impunha os respectivos desenvolvimento e regulamentação iluminados por aquelas especificidades.
Não houve, deste modo, a meu ver, a intenção de «delegar» nas Regiões Autónomas o poder de emissão de legislação sobre matéria concernente ao regime de recrutamento e selecção para a função pública (ainda que regional), ou a intenção de lhe conferir o poder de determinar a ocasião em que aí iriam ter concretização e aplicação as bases gerais constantes dos artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 44/84.
6 - Direi, por último, que é dificilmente compreensível que se possa dizer não existir, de todo, interesse específico regional quanto ao tratamento de matérias que, asseguradas as bases enformadoras daquilo a que há-de obedecer o regime do recrutamento e selecção de pessoal e do processo de concurso na Administração Pública, necessariamente se ligam a uma administração regionalizada.
O que, a meu ver, se impõe é não afirmar uma tal asserção, mas, sim, demonstrar se (e onde), efectivamente, in casu, não há interesse específico que legitime a intervenção normativa dos órgãos legislativos regionais.
Tenho para mim que essa demonstração não poderia ser efectuada.
Na realidade, basta analisar as disposições do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A para, sem qualquer esforço, se chegar (não valendo a pena estar agora a enunciar ou exemplificar com algumas delas) à conclusão que ali existem, ao menos, muitas que são impostas pela especificidade, quer da própria organização da administração regional, quer das características culturais e necessidades geográficas da Região Autónoma dos Açores.
Por outro lado, no elenco dispositivo do Decreto Legislativo Regional n.° 18/87/A igualmente podem ser encontradas normas que, mesmo que não sejam desenvolvimento de bases do regime do recrutamento e selecção de pessoal e do processo de concurso da Administração Pública, não deixam de ser adaptações e regulamentação daquele regime, tendo em conta especialidades regionais, o que, logo por aí, justificaria a intervenção do poder legislativo regional, não sendo, pois, cabido, fuliminarem-se estas normas de harmonia com o modo como foi no acórdão produzido o juízo de inconstitucionalidade. - Bravo Serra.
Declaração de voto
Tal como se dá conta no precedente acórdão, opinei, noutra sede, que a solução jurídico-constitucional mais correcta é a de considerar que a faculdade prevista na parte final do n.° 2 do artigo 279.° da Constituição se não estende às assembleias legislativas regionais. Mas tenho de reconhecer, agora, que essa solução se defronta com o indiscutível e impressivo argumento histórico-literal, retirado nomeadamente do debate parlamentar da 1.ª revisão constitucional, em que o Tribunal se baseou para firmar solução contrária.Tratando-se, porém, do único argumento invocado (e susceptível de invocar-se) em tal sentido, propendi a pensar que ele não devia sobrepor-se àquele que seria - consoante o Tribunal, de resto, explicitamente aceita - o entendimento racional da Constituição, entendimento esse que também perfeitamente cabe no teor do preceito supracitado.
Não tendo assim aderido no específico ponto que refiro e que corresponde à segunda das questões tratadas no acórdão à conclusão a que neste se chegou, nem por isso deixo de ter clara consciência das implicações desta posição no quadro da delicada e difícil temática da interpretação da Constituição. Mas o que justamente se me afigura (e cingindo-me a uma simples indicação de princípio, que obviamente não cabe neste lugar desenvolver) é que, dada a natureza dos textos constitucionais e a sua (em regra) vocação de «permanência», muito menos aí (na interpretação constitucional) deve (ou, pelo menos, deve e pode sempre) atribuir-se ao chamado «elemento histórico» e aos «trabalhos preparatórios» um peso ou relevo decisivo. - José Manuel Cardoso da Costa