Estratégia agrícola regional de emergência para a produção e armazenamento de cereais

Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores n.º 26/2022/A

Sumário: Estratégia agrícola regional de emergência para a produção e armazenamento de cereais.

Estratégia agrícola regional de emergência para a produção e armazenamento de cereais

A gastronomia e os alimentos são, hoje em dia, vistos muito além de práticas transquotidianas ou do simples ato de comer, assumindo-se como elementos culturais. Tendo em conta esta aceção, podemos facilmente concluir que cada cultura ou comunidade tem um código específico alimentar que regula e faculta hábitos gastronómicos subjetivos. É também, por isso, um fator de diferenciação cultural e social. Uma diferenciação que deriva de vários coeficientes de forte dependência do carácter geográfico, ambiental, económico e histórico, que caracterizam cada cultura. A comida teve sempre um lugar específico, recolocando os indivíduos numa determinada sociedade, numa escala, numa diferenciação facilitada, religiosa, ritual e espiritual e, obviamente, económica. Designava, ela própria, um código.

A alimentação constitui, por isso, um elemento identitário e histórico, sendo que a comida desempenhou um papel importante na história da humanidade, desde os tempos primordiais, enquanto condição fundamental para migrações humanas relacionadas com a disponibilidade de alimento. Mas, tal como fundamentado por vários autores, a comida é, ela própria, uma viajante e uma peregrina. Tem a capacidade de se mover com os humanos, uma personalidade identitária própria capaz de armazenar memória e de facilitar a integração daqueles que a transportam. Este é o indubitável caso da batata e do tomate e, sobretudo, das sementes, também elas armazenadoras de mensagens, que, além do seu ADN, transportam consigo parte da história da humanidade.

Atualmente, os alimentos ultrapassaram fronteiras, e, ainda que tenhamos as dietas ditas «nacionais» e até classificadas pela UNESCO, como a dieta mediterrânea, a análise dos hábitos alimentares tornou-se mais complexa e afastada das análises simbolistas e transportaram-nos para um sistema globalizante e competitivo que já começou há bem mais de quinhentos anos. Ao mesmo tempo, o homem já não vive da dependência extrema da natureza, mas como um potenciador manipulador da mesma, introduzindo e modificando culturas, usando os recursos disponíveis, selecionando nutrientes e as sementes mais produtivas, sendo que a seleção de cereais foi uma resposta crucial para o crescimento rápido das comunidades.

Os alimentos tornaram-se património mundial, e, a esse exemplo, o continente americano ofereceu à Europa novos hábitos alimentares. O trigo, alimento crucial na alimentação humana, é apresentado, não raras vezes, como o móbil para a expansão dos descobrimentos, devido às crises cerealíferas da Baixa Idade Média, sendo a sua introdução feita nas ilhas açorianas na primeira metade do século xv. O cronista Gaspar Frutuoso atesta que, pelo fim do século xvi, já estas ilhas constituíam um importante polo fornecedor das cidades metropolitanas, da Madeira e das, então, praças do Norte de África, contabilizando um elemento atrativo nas trocas comerciais com as Canárias. A fertilidade dos solos é acentuada nas suas narrativas, descrevendo os solos açorianos, de um modo generalista, propícios ao cultivo do trigo, sem necessidade de arroteias de pousio.

A abordagem historiográfica indica que a falta de condições atmosféricas em Portugal e a dependência de cereais estrangeiros transformaram os Açores em grande produtor, tal como confirmam as fontes históricas, até meados do século xvi, sendo o trigo o principal cereal exportado até ao século xviii, com uma rápida expansão pelos terrenos aráveis, altura em que entra numa fase de retração por diversos motivos. Apesar de se ter afirmado como uma zona favorável à produção de cereais, é difícil ter uma política agrícola coesa para a Região.

A situação geoestratégica do arquipélago, no caminho das rotas comerciais entre continentes, conjuntamente com o seu traçado morfológico diversificado, constitui um fator que conduziu as ilhas, logo desde inícios do século xvi, a uma condição de grande dependência em relação às oscilações decorrentes das necessidades, por um lado, do mercado colonial, por outro, do europeu. Como concluiu Alberto Vieira, a produção de cereais nas ilhas distribuiu-se muito dependente do seu relevo e desenho geográfico, das possibilidades experimentais dos solos e mais das necessidades dos eixos de escoamento produtivos para as rotas comerciais do que das necessidades internas de consumo. É verdade que os Açores passaram de grande celeiro para uma situação de contração produtiva e maus anos agrícolas em finais de 1600, o que já à época levou à necessidade de desenhar uma política cerealífera insular que, mais uma vez, satisfizesse especialmente as exportações e os fornecimentos às carreiras da Índia. Estas medidas passaram, no entanto, pela execução de medidas de controlo e regulamentação não sempre eficazes, devido aos interesses particulares dos senhorios e mercadores, no que dizia respeito à produção, reabastecimento, transporte, exportação e conservação do trigo. Neste contexto, tiveram um importante papel as vereações e as câmaras que tinham a seu cargo as licenças de exportação e comércio, assim como o regulamento das infrações.

Considerando que a história nos ensina que a demanda por alimentos e a sua carência está, tantas vezes, dependente de fatores inesperados, também sabemos que o caso português é particularmente deficitário nos cereais essenciais à base da alimentação humana, nomeadamente milho, arroz e trigo. Esta situação torna-nos particularmente vulneráveis a conjunturas inesperadas pela forte dependência externa e carência de uma soberania alimentar. Os Açores não são uma exceção a essa regra.

Segundo Margarida Silva, docente na Escola Superior de Biotecnologia da Universidade Católica, o país perdeu, em três décadas e meia, 71 % da área cultivada com cereais. Os cerca de 900 mil hectares, no final dos anos 80, deram lugar, segundo dados de 2018, a 260 mil hectares, cedendo terreno a pastagens.

Segundo o relatório técnico Para a Produção de Cereais em Portugal, a redução da área de cereais ficou a dever-se principalmente à diminuição da área com trigo (em 2019, menos 293 mil hectares que em 1989, 43 % do total da redução da área com cereais), mas com contribuições importantes do milho (menos 138 mil hectares, 20 % da redução), em especial do milho de regadio, do centeio (menos 94 mil hectares, 14 % da redução) e da aveia (menos 86 mil hectares, 13 % da redução). A par destes fatores, o grau de autoaprovisionamento de cereais em Portugal é dos mais baixos do Mundo (18,6 %) e está intimamente relacionado com a diminuição da terra arável dedicada à produção de cereais e com a forma de uso da terra e a relação com a conversão em pastagens. O ano de 2005 marca uma quebra histórica na produção por variados motivos, incluindo a mudança do paradigma da Política Agrícola Comum, vulgo PAC. Por outro lado, o consumo interno acentua-se entre 1990 e 2004, muito devido ao consumo animal e aumento das explorações pecuárias, que superam o consumo humano até 2004 e 2005.

Atualmente, deparamo-nos com um saldo comercial e de volume de mercado negativos quando analisamos o diferencial entre o que se consome para alimentação humana e animal e a produção nacional. Portugal está numa situação externa de dependência cerealífera, sendo que os países de origem das maiores importações de Portugal são a Ucrânia, a França, a Espanha e o Brasil. Da Ucrânia, Portugal importa especialmente milho para rações de animais, óleos animais e vegetais, assim como sementes e frutos oleaginosos.

Tendo em consideração o contexto descrito, foi desenhada, em 2017, com um horizonte temporal de execução para cinco anos, a Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais, estipulada na Resolução 101/2018, de 26 de julho, que fez aprovar um conjunto de objetivos estratégicos operacionais com o principal fim de reduzir a dependência externa através da consolidação e incremento de áreas de cultivo, agregando valor à fileira do cereal, e aumentando simultaneamente, os graus de autoaprovisionamento.

Por sua vez, a situação gerada pelo conflito na Ucrânia levantou os instalados fantasmas da profunda dependência externa com as naturais consequências para o aumento dos preços dos alimentos. Pois a Rússia e a Ucrânia, juntas, são responsáveis por um terço das exportações mundiais de trigo, sendo que, no caso do território ucraniano, 50 % do produto é cultivado no leste do país.

Consequentemente, a Associação do Comércio e da Indústria de Panificação, Pastelaria e Similares (ACIP) já alertou para o dramático aumento do valor dos cereais, que torna inevitável a subida do preço do pão ao consumidor, e, face ao aumento destes custos, podemos vir a observar uma nova vaga de empresas que podem sucumbir, considerando que a moagem de trigo e milho registou uma nova alta de preços no mercado europeu no mês de março. É certo, pois, que os efeitos da guerra, inclusive as sanções aplicadas, prejudicam as exportações ucranianas e russas, que pesam substancialmente na balança comercial global do comércio de alimentos, em especial de cereais. O panorama é grave ao ponto de muitos especialistas falarem em ameaça à segurança alimentar de muitos países do mundo, conduzindo os líderes mundiais a apelar ao fim da guerra e a temerem um cenário de fome, num prazo de 12 a 18 meses, em países do Oriente Médio e Norte de África, caso a época de plantio de cereais não seja cumprida neste semestre na Ucrânia.

É necessário, pois, redefinir as escolhas alimentares coletivas, a nível nacional e regional, para dar aos agricultores os meios para produzir e rever uma estratégia para a agricultura na Europa e, em especial, no que respeito diz ao arquipélago dos Açores, em prol da edificação de uma soberania alimentar regional, sobretudo se considerada a forte dependência externa apresentada pela Região Autónoma dos Açores, na quase totalidade dos seus setores de consumo, em especial nos produtos agrícolas, nomeadamente nos produtos da agricultura e silvicultura, onde o déficit da balança comercial alcança praticamente os 14 milhões de euros.

Simultaneamente, é fundamental consolidar a reserva de cereais a nível nacional, com aumento da capacidade dos silos, e proceder a uma análise apurada da capacidade de armazenamento nos Açores. Por isso, é necessário olhar para o futuro com uma perspetiva de mudança de paradigma. Se consideradas as recentes preocupações transmitidas pela própria Federação Agrícola dos Açores e parceiros económicos no que respeito diz às oscilações de preços dos cereais, será fácil entender a necessidade de uma política coesa e articulada entre a Região, o território nacional e as possibilidades a nível europeu, tendo em conta as condicionantes arquipelágicas acrescidas no que diz respeito à dependência externa.

Para o efeito, deve ser considerada a revisão dos objetivos estratégicos, para o período 2023-2027, das etapas para a nova PAC, financiada pelo Plano de Recuperação do NextGenerationEU, que procede a uma análise profunda das etapas europeias a montante, ao nível das escolhas e necessidades coletivas, e a jusante, concedendo aos agricultores meios de produção, aproveitando a flexibilização concedida aos Estados-Membros para adaptar as medidas às condições locais. Tendo, também, presente a preservação da qualidade alimentar e a necessidade de fomentar um rendimento justo para os agricultores, investindo, desta forma, na dimensão social da produção, beneficiando quem cumpre a regulamentação e potenciando um plano estratégico de proximidade direcionado para explorações mais sustentáveis e de menor dimensão.

Face ao exposto, é essencial uma revisão regional do ordenamento de território, com vista à reestruturação da dimensão de área cultivável, em consonância com o incremento de projetos enquadrados em perímetros de ordenamento agrário, nas zonas onde são cumpridos os objetivos de manutenção da paisagem rural e do meio ambiente, e de uso racional do solo, em coordenação com os municípios e planos de ordenamento municipal, em conformidade com o previsto no Decreto Legislativo Regional 32/2008/A, de 28 de julho, alterado e republicado pelo Decreto Legislativo Regional 33/2012/A, de 16 de julho, e pelo Decreto Legislativo Regional 20/2019/A, de 7 de agosto, que procede à definição do Regime Jurídico da Reserva Agrícola Regional, sem prejuízo do estatuído no Decreto Regulamentar Regional 27/2020/A, de 2 de dezembro, na sua redação atual, e na Portaria 25/2013, de 24 de abril.

Nesse sentido, deve considerar-se o teor do novo pacote de medidas de apoio à agricultura lançado pela Comissão Europeia, no transato dia 21 de março de 2022, na decorrência das consequências da guerra na Ucrânia no setor agrícola, para que sejam atribuídos aos agricultores níveis mais elevados de adiantamentos de pagamentos diretos e medidas de desenvolvimento rural relacionadas com a superfície no âmbito de um quadro temporário de combate à crise.

Desse modo, deve ser igualmente ponderado o previsto no Regulamento (UE) n.º 228/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de março de 2013, que estabelece medidas específicas no domínio da agricultura a favor das regiões ultraperiféricas (RUP) da União e revoga o Regulamento (CE) n.º 247/2006 do Conselho, de 30 de janeiro de 2006. Sobretudo, o Programa de Opções Específicas para fazer face ao Afastamento e à Insularidade, vulgo POSEI, que visa, entre outros, garantir o abastecimento das RUP com produtos agrícolas essenciais para o consumo humano, salvaguardando a produção local e sem prejuízo da Decisão do Conselho, de 26 de junho de 1991, que institui o, vulgo, POSEIMA.

Por seu turno, importa, ainda, considerar o exposto no Regulamento (UE) n.º 2021/2115 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021, que estabelece regras para apoiar os planos estratégicos a elaborar pelos Estados-Membros no âmbito da política agrícola comum (planos estratégicos da PAC), financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, e o Regulamento (UE) n.º 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013.

A par do imediatamente acima exposto, é determinante considerar o Regulamento (UE) n.º 2021/2116 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga o Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013.

Em paralelo e de forma articulada, deve, também, ponderar-se o previsto no Regulamento de Execução (UE) 2021/2290 da Comissão, de 21 de dezembro de 2021, que define regras sobre os métodos de cálculo dos indicadores comuns de realizações e de resultados estabelecidos no anexo i do Regulamento (UE) 2021/2115 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021, que estabelece regras para apoiar os planos estratégicos a elaborar pelos Estados-Membros no âmbito da política agrícola comum (planos estratégicos da PAC) e financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e que revoga os Regulamentos (UE) n.º 1305/2013 e (UE) n.º 1307/2013, ambos de 17 de dezembro de 2013. Importa ainda ter em conta as ulteriores alterações, designadamente a última alteração promovida pelo Regulamento Delegado (UE) 2021/1017 da Comissão, de 15 de abril de 2021, que altera o anexo i do Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho e os anexos ii e iii do Regulamento (UE) n.º 1307/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, ambos de 17 de dezembro de 2013.

Ademais, numa perspetiva de continuidade das políticas europeias que norteiam o setor agrícola, foi aprovada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 132/2021, de 13 de setembro, que implementou a Estratégia Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, destacando-se o conteúdo do ponto 3 do anexo.

Por fim, e considerando as Resoluções do Conselho do Governo n.os 12/2009, de 29 de janeiro, 136/2010, de 13 de setembro, 112/2011, de 12 de setembro, e 38/2012, de 21 de março, que visaram a criação de mecanismos de compensação para os cereais, devido ao aumento dos preços dos cereais no contexto mercantil internacional, fruto do aumento da procura mundial, sem que fosse salvaguardada e incentivada a produção regional de cereais para consumo humano, por forma a reduzir a sua dependência externa.

Assim, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores resolve, nos termos regimentais aplicáveis e ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 44.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores, recomendar ao Governo Regional dos Açores que:

1 - Proceda a uma análise prévia com vista ao apuramento da qualidade dos solos e da sua capacidade, a fim de aumentar as áreas de produção integrada e eficiência produtiva, reduzindo custos, passando por «acrescentar valor» na fileira dos cereais, especialmente o trigo, usando os ideais e adaptáveis às características atmosféricas, geográficas e açorianas e investindo no aumento do valor do produto.

2 - Crie uma orgânica interprofissional de produtores açorianos com marca registada com vista à partilha de conhecimentos e experiências, acréscimo de ganhos de produção e eficiência em escala, otimizada com o legado do património regional de produção cerealífera para a produção emergente de cereais na Região Autónoma dos Açores e à promoção de relação de proximidade com o consumidor.

3 - Proceda a uma análise global da capacidade de armazenamento de cereais na Região Autónoma dos Açores com o objetivo de definir uma estratégia a fim de potenciar o seu aprovisionamento com níveis elevados de segurança.

4 - Fomente a criação de mecanismos para redução do custo dos fatores de produção de cereais, diminuindo o desequilíbrio orçamental provocado pela multiplicação de cadeias de comercialização.

5 - Promova um comércio de proximidade e eficiente à escala regional.

6 - Simplifique e promova as candidaturas aos pedidos de apoios a práticas agrícolas benéficas ao clima e ambiente - greening, para a produção de cereais, em especial o trigo.

7 - Incremente os incentivos destinados à produção de cereais - em especial o trigo, através da criação de linhas de crédito a longo prazo.

8 - Proceda à criação de medidas atrativas para a formação profissional específica e apoio técnico para a produção agrícola de cereais para jovens agricultores.

9 - Crie o Plano Estratégico para a Fileira dos Cereais dos Açores.

Aprovada pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, na Horta, em 12 de maio de 2022.

O Presidente da Assembleia Legislativa, Luís Carlos Correia Garcia.

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Este documento liga aos seguintes documentos (apenas ligações para documentos da Serie I do DR):

• 2008-07-28 - Decreto Legislativo Regional 32/2008/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Estabelece o regime jurídico da Reserva Agrícola Regional.

• 2012-07-16 - Decreto Legislativo Regional 33/2012/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Altera (primeira alteração) o Decreto Legislativo Regional 32/2008/A, de 28 de julho, que estabelece o regime jurídico da Reserva Agrícola Regional, e procede à sua republicação.

• 2019-08-07 - Decreto Legislativo Regional 20/2019/A - Região Autónoma dos Açores - Assembleia Legislativa

  Segunda alteração ao Decreto Legislativo Regional n.º 32/2008/A, de 28 de julho, Regime Jurídico da Reserva Agrícola Regional

• 2020-12-02 - Decreto Regulamentar Regional 27/2020/A - Região Autónoma dos Açores - Presidência do Governo

  Estabelece os limites e as condições para a viabilização das utilizações não agrícolas referidas no Regime Jurídico da Reserva Agrícola Regional