Resolução do Conselho de Ministros n.º 21/84
Reconhecendo a necessidade de promover o desenvolvimento regional, designadamente visando a correcção ou atenuação das desigualdades inter-regionais do aparelho produtivo e as diferenciações inter e intra-regionais das condições de vida, deliberou o Conselho de Ministros encarregar os Secretários de Estado do Desenvolvimento Regional e do Planeamento e o presidente da Comissão para a Integração Europeia da preparação de um documento base de política de desenvolvimento regional e dos meios e instrumentos para a sua execução.

Nestes termos:
O Conselho de Ministros, reunido em 16 de Janeiro de 1984, resolveu aprovar o Documento Base de Política de Desenvolvimento Regional e dos Meios e Instrumentos para a Sua Execução, que se publica em anexo e que constitui parte integrante desta resolução.

Presidência do Conselho de Ministros. - O Primeiro-Ministro, Mário Soares.

Documento Base de Política de Desenvolvimento Regional e dos Meios e Instrumentos para a Sua Execução

Política de desenvolvimento regional
Introdução
1 - Ninguém ignora que os traços mais salientes do quadro espacial da economia portuguesa se traduzem, sumariamente, na fraqueza das bases produtivas das zonas continentais do interior e do Sul e das regiões insulares, no desaproveitamento dos seus recursos endógenos, na má qualidade generalizada das condições de vida e nas deficiências de acessibilidade que afectam o Norte e o centro interiores do continente, os Açores e a Madeira.

Estão presentes no espaço português, simultaneamente, os problemas das áreas deprimidas interiores e insulares, das áreas de actividades industriais em declínio e das zonas urbanas congestionadas.

2 - É igualmente conhecido o abandono progressivo da formulação globalizante de políticas de desenvolvimento que envolvam de forma exaustiva todos os sectores de actividade e todas as zonas em que se distingue o território nacional. Tal abandono parece decorrer não apenas das cada vez mais evidentes dificuldades na sua concretização, mas, talvez predominantemente, da mais alargada aceitação da complexidade crescente dos fenómenos políticos, económicos e sociais e da decorrente incapacidade para prever e controlar todos os factores de instabilidade.

A própria Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), nos mais recentes documentos produzidos no domínio da Administração Pública, apresenta propostas dirigidas à aceitação pelos países membros de uma estratégia alternativa designada «selectivamente radical», que se concretiza pela concentração de esforços em sectores seleccionados de acordo com a maximização potencial dos efeitos induzidos.

3 - Aquela realidade e a opção por esta alternativa influenciarão de forma permanente a política nacional de desenvolvimento regional que com este documento se pretende definir. A limitação deliberada dos seus objectivos e domínios de actuação corresponde portanto, necessariamente, à identificação de metas e sectores de actividade que apresentam, simultaneamente, possibilidades efectivas de concretização e potencialidades máximas para produção alargada de resultados. A política de desenvolvimento regional proposta será, nestas circunstâncias, não só eficiente, mas também eficaz.

4 - A selecção dos objectivos e domínios de actuação prioritários na política de desenvolvimento regional implicou, naturalmente, o exame cuidadoso, que se pretendeu exaustivo, das relações que com ela estabelecem as políticas com repercussões espaciais no processo global de desenvolvimento. Neste contexto, entende-se ser conveniente a formulação introdutória das seguintes considerações:

a) A execução da política de desenvolvimento regional corresponderá à valorização da componente espacial na política de desenvolvimento económico através, designadamente, da sua diversificação territorial e da optimização do aproveitamento dos recursos endógenos regionais e determinará a implementação de acções de coordenação;

b) A coordenação da política de desenvolvimento regional, envolvendo embora as autarquias locais, respeita essencialmente à administração central; o seu sucesso depende, em boa medida, da integração dos respectivos objectivos nas políticas sectoriais, e a sua eficácia, da modernização e desconcentração da Administração Pública;

c) A implementação da política de desenvolvimento regional articula-se de forma clara com a política de reforço e a consolidação do poder local, no que respeita especialmente ao aperfeiçoamento das relações entre as actuações dos diversos níveis administrativos dirigidas ao desenvolvimento;

d) A elaboração da política de desenvolvimento regional atenderá ainda ao processo de integração europeia, quer pela atenção privilegiada que deverá merecer o acesso aos instrumentos financeiros comunitários (onde releva o FEDER) quer pelas repercussões espaciais das políticas comunitárias.

5 - A definição de zonas de intervenção deliberadamente diferenciadas da política regional não antecipa a delimitação de regiões administrativas e só transitória ou ilusoriamente corresponderá a uma actuação espacialmente desequilibrada. Bem pelo contrário, essa actuação assenta na assunção da existência de desigualdades territoriais na estrutura produtiva e nas condições de vida dos cidadãos e, portanto, na manifestação de vontade em as corrigir para propiciar uma actuação dos poderes públicos efectivamente equitativa.

Grandes objectivos
6 - A partir do que ficou dito na introdução é possível desde já adiantar quais os grandes objectivos da política nacional de desenvolvimento regional:

Aproveitamento pleno e produtivo da população activa local pelo estabelecimento de bases económicas regionais potenciadoras dos recursos endógenos de desenvolvimento;

Criação de uma estrutura espacial equilibrada, no que respeita à solidez económica possível das diferentes zonas e à equidade das respectivas condições de vida. Não se procurará, assim, nem uma especialização regional nem uma diversificação exagerada de cada região: à primeira prefere-se a consideração global das potencialidades; à segunda prefere-se o estabelecimento de complementaridades e inter-relações ao nível do País;

Progressiva correcção das disparidades regionais e intra-regionais na fruição dos bens e serviços básicos;

Fomento da acessibilidade inter e intra-regional, quer em resposta às necessidades actuais quer às decorrentes do desenvolvimento dos sectores produtivos;

Preparação da máquina administrativa para um eficaz acesso aos fundos comunitários com repercussões regionais.

Estratégia e prioridades
7 - O reconhecimento da complexidade enorme da vida económica e social e da dificuldade de abordagens exaustivas focando todos os aspectos sectoriais e todas as parcelas do território é hoje um dado já referido na introdução.

Por isso se preconiza, em alternativa, uma estratégia selectiva que, sendo viável concretizar com razoável eficácia, se caracteriza pelos seguintes traços essenciais, em sintonia com os grandes objectivos atrás enunciados:

a) Selectividade espacial, que significa a determinação rigorosa de zonas de actuação diferenciada, a modulação espacial da aplicação dos instrumentos de política e a concentração de acções específicas de desenvolvimento regional em áreas prioritárias. Estas áreas, pontos de apoio da acção de desenvolvimento, serão objecto de actuações integradas, envolvendo todos os domínios que se mostrem relevantes.

Não significa isto que a única acção a adoptar sejam os programas integrados nem que todo o resto do território não seja objecto de nenhuma actuação da administração central, o que, ao pensar-se em sectores como a saúde e a educação, seria, no mínimo, socialmente injusto e politicamente inaceitável. Significa, antes, que existirão programas específicos de desenvolvimento regional e que os programas sectoriais continuarão a distribuir-se espacialmente de acordo com as respectivas políticas e com a repartição de competências que, nos diferentes domínios, for estabelecida, quer inter-sectorialmente quer entre diferentes níveis de administração, promovendo-se a sua articulação com objectivos espaciais;

b) Selectividade sectorial, que significa que serão escolhidos sectores estratégicos para proceder à compatibilização das respectivas políticas com os objectivos espaciais, em alternativa a pretender coordenar todos os sectores com tais objectivos.

Obviamente, é o sector agrícola aquele que, no caso português, tem maior relevância para o desenvolvimento regional, enquanto é também aquele onde, no estabelecimento da política, não podem deixar de ser consideradas as diferenciações espaciais existentes. Em condições sensivelmente idênticas pode apontar-se o sector dos transportes e comunicações.

Aos sectores não estratégicos serão apontados objectivos a prazo, de ordenamento espacial e de padrões de povoamento desejáveis no futuro, que orientarão espacialmente, de uma forma genérica, os respectivos programas e acções;

c) Importância primordial da base produtiva, que significa o reconhecimento de que só o desenvolvimento de um sistema produtivo regional poderá fazer arrancar e manter um processo de desenvolvimento. É com o desenvolvimento da base produtiva que se concretiza a diversificação de oportunidades de emprego, a fixação de populações e a inserção das regiões na economia nacional. Mas é também com esse desenvolvimento que se poderá aumentar o emprego global, com todos os seus efeitos dinamizadores, que, obviamente, serão transferidos para regiões mais desenvolvidas se não houver uma preocupação de equilíbrio espacial no desenvolvimento económico.

É evidente que esta linha de estratégia tem dificuldades de implementação, resultantes de falta ou ineficácia dos instrumentos nas mãos da Administração Pública capazes de actuar na área da produção. No entanto, alguns existem, e esta linha deverá manifestar-se nas acções de enquadramento, criação de infra-estruturas de apoio e orientação do sector produtivo.

8 - Seria desejável uma quantificação de metas e o estabelecimento de um horizonte temporal para cada um destes aspectos. No entanto, é mais realista reconhecer que promover o desenvolvimento regional implica assumir uma perspectiva estrutural de horizonte alargado, para a qual pode ser fixado o sentido e a intensidade do esforço que politicamente se quer fazer - que se traduzirá não pela fixação pontual de objectivos, mas antes por uma acção persistente e continuada.

Isto não invalida, porém, que posteriormente sejam fixados objectivos e meios quantificados e que o rigor do seu cumprimento seja essencial. Neste momento fixam-se linhas de acção orientadoras para o médio prazo que se detalharão em medidas e programas anuais ou plurianuais e que serão objecto de reexame permanente para introdução das necessárias correcções.

9 - Diga-se ainda que as acções ligadas ao planeamento e ao desenvolvimento regionais serão desenvolvidas quer pela administração central quer pelas autarquias locais e, na sua situação específica, pelos órgãos das regiões autónomas. Esses órgãos administrativos terão de se relacionar de forma harmónica no prosseguimento daquelas acções.

É assim essencial uma estratégia de relacionamento entre os diferentes níveis administrativos que promova a conjunção de esforços no âmbito do desenvolvimento regional, em detrimento de uma hierarquização de directrizes e respostas. Isto terá por consequência um controle estreito e recíproco dos diferentes níveis administrativos em relação aos programas estabelecidos em conjunto e uma diluição do peso e conteúdo das acções de compatibilização que a administração central exercerá sobre os planos de acção das autarquias locais. Esta estratégia de relacionamento define-se em três pontos:

a) Participação de cada nível no estabelecimento das orientações gerais do nível superior, nomeadamente na definição da política de desenvolvimento;

b) Responsabilização de cada nível administrativo pelo exercício das suas competências, o que implica que as autarquias locais têm campos de actuação plena;

c) Colaboração entre os diferentes níveis administrativos na realização de programas de desenvolvimento conjuntos, maximizando a coerência e a rentabilidade da acção da Administração Pública.

A política de desenvolvimento regional fornecerá, portanto, um enquadramento orientador para a acção dos municípios e outros níveis administrativos, bem como para o sector empresarial do Estado, e concretizar-se-á em programas imperativos de actuação para os departamentos da administração central.

Instrumentos
10 - É um dado adquirido que a possibilidade de se atingirem os objectivos preconizados por uma política de desenvolvimento regional implica o recurso a uma multiplicidade de instrumentos cuja eficácia está estreitamente dependente quer da sua coordenação quer das condições institucionais em que se executa essa política.

Sabe-se, por outro lado, que é reduzida a eficácia de medidas de incentivo financeiro e fiscal à actividade produtiva, quando aplicadas em zonas sem o necessário ambiente de desenvolvimento por carências básicas de infra-estruturas físicas, financeiras, comerciais e técnicas.

Por esses motivos a eficácia dos instrumentos que a Administração pode utilizar para implementação da sua política de desenvolvimento regional pressupõe uma concentração dos esforços naqueles que à partida apresentem maiores possibilidades de aplicação integrada.

Os instrumentos que mais directamente reflectem este pressuposto e, como tal, se tornam decisivos são:

Os investimentos directos do sector público: incidindo particularmente nas áreas de infra-estruturas de apoio à produção, especialmente agrícola, desenvolvimento da rede de transportes e comunicações e equipamentos sociais;

O incentivo e orientação espacial do investimento nos sectores produtivos, particularmente na indústria transformadora;

O apoio financeiro e técnico às autarquias locais no desempenho das suas competências em áreas relevantes para o desenvolvimento, incentivando a sua adesão a programas de acção concretos quando implicar alteração do seu programa de actividades normal.

No que diz respeito aos investimentos directos da administração central, importa acentual duas abordagens complementares: por um lado, o reforço e aperfeiçoamento da programação integrada, conjugando entre si diferentes acções sectoriais exercidas em espaços limitados e articulando também a acção das autarquias locais, e, por outro, a orientação espacial dos investimentos sectoriais em infra-estruturas e equipamentos, promovendo a sua distribuição pelo território, por forma a maximizar a acessibilidade e a atender às especificidades regionais do território.

11 - A utilização de qualquer instrumento, no quadro de uma política regional, pressupõe:

A fixação de prioridades, em obediência a critérios que derivem dos grandes objectivos globais e sectoriais atrás enunciados;

A distinção clara das zonas em que, em termos de desenvolvimento, se diferencia o território nacional;

O estabelecimento das actuações necessárias para cada uma das zonas diferenciadas.

A diferenciação no território de zonas para a actuação da política de desenvolvimento regional é efectivamente sua componente essencial. Aliás, para além das actuações institucionais e de relacionamento com outros níveis administrativos, a administração central tem, neste domínio, poucos instrumentos que não sejam, simultaneamente, de polícia sectorial, decorrendo a sua especificidade apenas da consideração de diferenciações espaciais.

Salienta-se, neste âmbito, a necessidade de reordenamento da actividade e da ocupação do espaço na zona litoral com maior concentração urbana, condicionando a instalação de novas actividades produtivas, aumentando a produtividade, estacionando, tendencialmente, os actuais quantitativos demográficos e promovendo a deslocação para outras zonas de unidades produtivas das áreas de Lisboa e do Porto.

Este ordenamento tem a ver fundamentalmente com a definição de regras orientadoras do desenvolvimento económico, a orientação do crescimento urbano, a estruturação e a melhoria do funcionamento da rede de transportes e o ordenamento físico ao nível municipal.

12 - Os recursos financeiros que se podem colocar ao serviço da política de desenvolvimento regional são:

As receitas do Estado, utilizando-as de forma que se vá progressivamente procedendo a uma redistribuição espacial dos meios financeiros;

O crédito bancário interno, incentivando a sua aplicação para zonas prioritárias;

O crédito de instituições internacionais, mobilizando-o para grandes projectos de incidência significativa no desenvolvimento regional.

Neste âmbito assume particular relevo a perspectiva da adesão à CEE, que virá a colocar ao serviço da política regional portuguesa substanciais meios financeiros através do seu Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.

Acções a desenvolver
13 - Medidas - as medidas de política a tomar num horizonte de médio prazo serão, em linhas gerais:

a) Medidas a tomar no início de vigência da política de desenvolvimento regional:

Definição das zonas de intervenção diferenciada da política regional;
Definição de uma estrutura urbana articulada que garanta a distribuição racional dos equipamentos e a sua articulação com o sistema de nós de transportes e forneça a cada espaço o necessário suporte ao desenvolvimento económico e à implantação de serviços;

Criação de um investimento sistema de incentivos ao investimento de finalidade regional que, a par de uma acção difusa em todo o território, se articule, nas zonas de intervenção integrada, com esquemas de apoio específicos, quer de dotação de infra-estruturas físicas quer de prestação de serviços;

Elaboração de um plano de ordenamento da actividade económica no litoral desenvolvido, que condicionará a aplicação dos instrumentos da política regional nesta zona;

Implementação de um certo número de acções que proporcionem melhoria das condições de vida nas zonas mais deprimidas sem potencialidades imediatas de desenvolvimento;

b) Adequação das políticas sectoriais com a política de desenvolvimento regional:

Política agrícola e florestal - estruturação fundiária, extensão rural, apoio financeiro e técnico, formação, investigação, infra-estruturas e comercialização;

Política de transportes e comunicações - infra-estruturas de transportes interiores, coordenação e incentivos aos operadores de transportes, garantindo a melhoria global das acessibilidades e articulação dos programas da administração central com os das autarquias locais;

Política de educação, emprego e formação profissional - dotar as regiões de recursos humanos e técnicos capazes de potenciar os recursos endógenos existentes;

c) Compatibilização da actividade das empresas públicas cuja acção tenha repercussões na organização do espaço com a política de desenvolvimento regional;

d) Elaboração de metodologias de implementação e avaliação da política de desenvolvimento regional e realização de estudos sobre alguns aspectos mal equacionados:

Montagem de um sistema selectivo e rigoroso de informação estatística de base regional;

Criação de métodos e mecanismos de programação, orçamentação plurianual e avaliação dos investimentos públicos e respectiva implementação;

Estudo dos efeitos regionais de políticas das Comunidades Europeias, nomeadamente a Política Agrícola Comum;

e) Nos domínios das relações entre níveis administrativos e da organização da Administração Pública:

Definição das competências dos níveis administrativos central e local relativas ao desenvolvimento, particularmente em matéria de investimentos públicos;

Reforço das acções de coordenação intersectorial e entre diferentes níveis político-administrativos;

Reajustamento dos mecanismos de apoio às autarquias municipais para os respectivos programas e projectos que se articulem com a política de desenvolvimento regional e, bem assim, para aqueles que desenvolvam integradamente com a administração central.

Aperfeiçoamento e reforço das relações com as regiões autónomas em matéria de planeamento e desenvolvimento regionais.

14 - Programas de investimento - a concretização da política regional em programas de investimento será levada a cabo em dois campos, que terão, no continente, tradução nos planos anuais e no sistema de enquadramento plurianual a criar:

a) Programas sectoriais - cuja orientação espacial genérica será quadrada pela política de desenvolvimento regional -, que deverão absorver pelo menos 60% dos meios financeiros do PIDDAC sectorial e se distinguirão em:

1) Programas de desenvolvimento do interior no âmbito dos transportes inter e intra-regionais, da agricultura e dos equipamentos sociais, a que corresponderão pelo menos 50% dos meios do PIDDAC sectorial;

2) Programas de reordenamento do litoral no âmbito dos sectores sociais, do ambiente, das infra-estruturas de transportes e reconversão industrial.

Estes programas serão de iniciativa dos órgãos sectoriais de planeamento e a sua orientação espacial terá de fixar concretamente o tipo de acções a prosseguir em cada zona e a localização precisa dos equipamentos, com respeito pela estrutura urbana. Os resultados serão avaliados periodicamente em termos de níveis de execução em todos os casos, em termos de utilização das infra-estruturas e evolução da população e indicadores sociais para o caso do n.º 1) e em termos de níveis de congestionamento (condições de vida, densidades populacionais, indicadores de ambiente, etc.) para o caso do n.º 2).

O aumento dos meios afectados no n.º 1) deverá ser mais rápido do que o aumento dos meios totais do PIDDAC;

b) Programas integrados de desenvolvimento regional estabelecidos para zonas de desenvolvimento fora da faixa litoral desenvolvida. Estes programas integrarão, além de projectos de infra-estruturas agrícolas, industriais, de transportes e comunicações, acções de incentivo ao investimento e de desenvolvimento do potencial endógeno, incluindo estudos e apoio técnico a empresas de pequena e média dimensão, criação de serviços comuns, formação profissional e medidas de incentivo financeiro.

Além de uma avaliação periódica idêntica à referida anteriormente, estes programas deverão ser analisados em função do grau de realização dos objectivos fixados e do custo dos incentivos gerais ao investimento.

Nas regiões autónomas a concretização da política de desenvolvimento regional será efectuada nos planos e programas de investimento regionais, que beneficiarão de apoio financeiro da administração central.

O Ministro da Administração Interna, Eduardo Ribeiro Pereira. - O Ministro das Finanças e do Plano, Ernâni Rodrigues Lopes.