de 31 de Dezembro
Grandes opções de Plano para 1984
A Assembleia da República decreta, nos termos dos artigos 94.º, n.º 1, 164.º, alínea g), e 169.º, n.º 2, da Constituição, ouvido o Conselho Nacional do Plano, o seguinte:
ARTIGO 1.º
São aprovadas as grandes opções do Plano para 1984, cujo texto anexo faz parte integrante desta lei.
ARTIGO 2.º
1 - Nos termos da presente lei e demais legislação aplicável, fica o Governo autorizado a elaborar o plano anual para 1984.2 - O Governo fará publicar, por decreto-lei, o plano a que se refere o número anterior.
ARTIGO 3.º
O Governo promoverá a execução do Plano para 1984 e elaborará o respectivo relatório de execução até 30 de Junho de 1985.
Aprovada em 14 de Dezembro de 1983.
O Presidente da Assembleia da República, Manuel Alfredo Tito de Morais.
Promulgada em 14 de Janeiro de 1984.
Publique-se.O Presidente da República, ANTÓNIO RAMALHO EANES.
Referendada em 17 de Janeiro de 1984.
O Primeiro-Ministro, Mário Soares.
Anexo a que se refere o artigo 1.º
AS GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 1984
I - Enquadramento internacional
A economia mundial tem atravessado, desde meados dos anos setenta, um período de profunda recessão, em que a produção e o comércio mundial estagnaram ou apresentaram quebras. A recuperação foi sucessivamente prevista e adiada; a política económica manteve uma atitude geralmente restritiva face à necessidade, para a grande maioria dos países industrializados, de combater a inflação.Presentemente, a recuperação parece clara na economia norte-americana, apresentando a Europa alguns sinais de dinamismo, porém mais moderados.
As taxas de inflação atingem níveis semelhantes aos dos anos sessenta, embora subsistam disparidades entre países e permaneçam expectativas inflacionistas; não é de excluir, aliás, a possibilidade de ocorrência de nova escalada inflacionista engendrada pela recuperação.
Com efeito, a previsão recentemente apresentada para os Estados Unidas da América pela OME aponta para um crescimento do PIB de 3% no corrente ano e de 4,5% em 1984. Quanto à Europa, a previsão é bastante mais moderada, apontando para um crescimento modesto, da ordem dos 1% a 2%.
Em resposta a tal evolução, o emprego nos Estados Unidos da América deverá expandir-se fortemente, enquanto os países europeus, em geral, deverão sofrer nova deterioração no mercado de trabalho, com sistemático crescimento do desemprego. A inflação tenderá a sustentar o seu comportamento descendente, devendo o crescimento dos preços em 1983 ser nitidamente inferior ao de 1982.
As perspectivas económicas que se anunciam, embora permitam ultrapassar a situação recessiva que o mundo e, em especial, os países industrializados têm apresentado, tornam claro, no entanto, que a recuperação não implicará taxas de crescimento idênticas às anteriores à crise, nem se fará da mesma forma. As condições são diferentes, a política económica, em geral, e a política monetária e orçamental, em particular, actuarão de forma distinta. As taxas de juro a longo prazo continuam muito elevadas, sustentando taxas reais muito superiores às praticadas noutros períodos de recuperação, com as inevitáveis consequências sobre o investimento, em particular, e sobre a procura, em geral.
Em todo o caso é de admitir que, no conjunto, o contexto internacional em 1984 tenha um impacte relativamente mais favorável sobre a economia portuguesa.
QUADRO I
Taxas de crescimento em volume e índices de preços do produto e do
comércio externo da zona da OCDE e balanças de transacções
correntes
(Taxas anuais dessazonalizadas; percentagem de variação em relação ao período anterior para as evoluções de volume e preços; balanças de transacções correntes, em biliões de dólares)(ver documento original)
II - Evolução da economia portuguesa
1 - Principais linhas de evolução no período de 1977-1982
O carácter essencialmente conjuntural da política económica prosseguida no período de 1977-1982 não permitiu que se atenuassem os principais desequilíbrios estruturais da economia portuguesa. Neste contexto, a evolução desfavorável do enquadramento internacional - numa economia em que o grau de abertura atingia em 1982 os 56% - e as más condições climáticas dos últimos anos intensificaram a amplitude desses desajustamentos, revelando, em particular, a insuficiência da oferta interna nalguns sectores de actividade.
A não satisfação dos níveis atingidos pela procura repercutiu-se num agravamento significativo do desequilíbrio externo e numa maior pressão sobre os preços internos, o que veio a ter reflexos negativos sobre a repartição dos rendimentos.
Os baixos níveis apresentados pela produção agrícola, que envolve 26,5% dos trabalhadores portugueses, implicaram uma procura acrescida de bens importados e não permitiram taxas de produtividade e de rentabilidade desejadas. O montante de subsidiação dos produtos alimentares atingiu, assim, níveis bastante elevados. Entretanto, o aumento da zona económica exclusiva para 200 milhas não foi acompanhado por um maior contributo da pesca para a evolução do sector primário.
A produção industrial não evidenciou, entretanto, significativas alterações de estrutura - as indústrias tradicionais (ver nota 1) representavam, ainda em 1981, cerca de 50% da produção industrial -, embora no final do período tenham arrancado novos e importantes projectos industriais, em particular nos sectores das químicas e do material de transporte terrestre, cujos resultados começaram a ser mais nítidos a partir de 1982.
(nota 1) No sentido da sua tradicional importância relativa: «alimentares, bebidas e tabaco»; «têxteis, vestuário e calçado», e «madeira, cortiça e mobiliário».
O ritmo de crescimento do produto interno bruto entre 1977 e 1982 - 3,7% em termos de média anual - permitiu, mesmo assim, sustentar o nível de emprego e assegurar um aumento da produtividade de cerca de 2% ao ano.
Em termos da procura, a componente mais dinâmica foi a das exportações, apoiada por uma política cambial que se veio a traduzir numa forte depreciação do escudo entre 1977 e 1982: 45% em termos de taxa efectiva e 51,8% em relação ao dólar norte-americano. Esta política, que visava repor níveis de competitividade, dados os diferenciais significativos de inflação que penalizam a economia portuguesa, coincidiu, além disso, nos últimos anos, com um movimento de forte apreciação do dólar norte-americano. Neste contexto, a acentuada deterioração das razões de troca não permitiu que o elevado ritmo de crescimento, em volume, das nossas exportações tivesse como contrapartida uma melhoria da situação comercial com o exterior. As exportações de mercadorias continuam a apresentar, por outro lado, uma forte componente importada, arrastando o seu forte dinamismo um agravamento da factura importada.
A formação bruta de capital fixo registou também um ritmo assinalável neste período, embora não seja certo que a orientação do investimento tenha sido a mais desejável. O forte crescimento do FBCF contribuiu para o agravamento do desequilíbrio das relações comerciais com o exterior, dada a proporção de bens de equipamento importados.
Foi, em contrapartida, o consumo privado a componente da procura interna que registou a evolução mais moderada (taxa média de 1,6% ao ano), em consonância com a política de contenção dos rendimentos, em particular dos rendimentos salariais. A massa salarial viu reduzido o respectivo peso no total do rendimento nacional, enquanto o salário médio anual apresentou uma queda em termos reais da ordem de - 0,5% ao ano.
Entretanto, os principais desequilíbrios com que a economia portuguesa se defrontava em 1977, e que vieram a justificar a política de estabilização prosseguida em 1977-1978, voltavam a registar-se, agravados, em 1982. Em particular, o desequilíbrio externo e o défice das contas do sector público administrativo assumiam neste ano níveis extremamente elevados.
Simultaneamente, o ritmo de crescimento dos preços internos manteve-se alto ao longo de todo o período (21% em média anual).
A deterioração que se constata em 1982, após algumas melhorias conseguidas a meio do período em análise, é, em grande medida, imputável ao facto de o combate a estes desequilíbrios ter sido essencialmente de tipo conjuntural, manipulando predominantemente as políticas monetária e cambial.
Verificou-se, além disso, uma insuficiente coordenação, destas políticas, nomeadamente com a política orçamental e com as políticas de rendimentos e preços.
Aquele padrão de políticas, justificado pelo nível elevado dos desequilíbrios atingidos, não foi, assim, acompanhado por políticas de reestruturação, necessariamente de médio e longo prazo, que assegurassem, em particular, um menor grau de dependência externa em bens essenciais, como continua a suceder relativamente a produtos agrícolas, energéticos e bens de equipamento. Por outro lado, a manutenção da concentração das exportações em produtos sujeitos a fortes proteccionismos (caso dos têxteis), ou em que os preços do comércio internacional se têm mostrado desfavoráveis (químicos, pasta de papel), não tem permitido, para além de factores de outra ordem, que a elevados volumes de exportação correspondam receitas proporcionais.
2 - Evolução da economia portuguesa em 1983
A definição, no final de 1982 e primeiros meses de 1983, da política económica para o corrente ano, inseriu-se num contexto concreto de instabilidade política, com a aprovação de um orçamento do Estado provisório enquadrando a política orçamental e fiscal.
Posteriormente à aprovação deste instrumento de política anual vários ajustamentos foram feitos no sentido de prosseguir uma maior restrição da actividade económica, em virtude do continuado agravamento das contas externas e das dificuldades de financiamento internacional entretanto sentidas.
O desequilíbrio externo em 1982, que atingiu os 13,2% do PIB, culminou uma sucessão de elevados e crescentes défices externos, originando um endividamento externo superior a 13,5 mil milhões de dólares americanos no final de 1982.
Face a esta situação claramente insustentável, o Governo, desde a sua entrada em funções, procedeu a um novo ajustamento no sentido de uma maior restrição na política económica, de molde a conduzir o défice externo corrente a um montante inferior a 2 mil milhões de dólares americanos - objectivo cuja consecução é absolutamente indispensável para se poder travar, ainda este ano, o crescimento descontrolado da dívida externa ou, em alternativa, um rápido esgotamento das reservas de ouro disponíveis.
No quadro de política cambial, e após a desvalorização discreta de 12%, manteve-se o ajustamento mensal das taxas de câmbio, correspondente a uma desvalorização efectiva de 1%; procurou-se assim salvaguardar a competitividade externa das nossas exportações, bem como cortar cerce movimentos especulativos contra o escudo. A política monetária, através da subida nas taxas de juro e de desconto e da revisão dos sistemas preferenciais de crédito, irá moderar a procura interna e, consequentemente, as pressões sobre a balança e sobre a inflação.
Também no domínio dos preços várias medidas têm sido tomadas no sentido de uma prática mais realista e flexível, com redução da subsidiação e com aproximação aos preços de produção. A política orçamental e fiscal está a ser rigorosamente seguida, de maneira a reduzir o défice público, quer pela introdução de novos instrumentos de tributação, quer pela redução de despesas.
A actividade económica em 1983 deverá, pois, sofrer uma desaceleração em relação aos anos recentes, nomeadamente na procura interna e, em especial, no investimento.
Pode, assim, prever-se um crescimento moderado do PIB (veja-se quadro 2), inferior a 1%, em contraste com os 3,5% verificados em 1982. Contudo, esta desaceleração advém exclusivamente da procura interna, que se prevê decresça cerca de 2%, enquanto em 1982 terá crescido próximo dos 4%. Por outro lado, a procura externa explicará o crescimento, pois, face aos resultados já conhecidos, é possível prever um crescimento em volume da ordem dos 9% para a exportação de bens e serviços.
O carácter restritivo da política económica e os elevados níveis de stocks constituídos em 1982 explicam a previsão do decréscimo de cerca de 3% para as importações, consistente com a falta de dinamismo da actividade económica.
A redução da procura interna dever-se-á, sobretudo, ao comportamento da formação bruta de capital fixo e à redução de stocks. O custo do capital, a restrição da política económica, nomeadamente a política de taxas de juro e a incerteza de contexto internacional, explicam as fracas perspectivas para o investimento. A necessidade de conter o défice da balança de pagamentos levou a uma revisão dos programas de investimento público, que contribuirá também para o decréscimo da formação de capital.
Quanto ao consumo privado, face à evolução previsível dos rendimentos e preços e ao andamento já verificado, parece confirmar-se uma tendência para a desaceleração, podendo, pois, estagnar ou crescer muito moderadamente ao longo de 1983.
Os dados disponíveis relativos ao 1.º semestre permitem prever para o ano, no seu conjunto, uma evolução relativamente favorável do comércio externo, com consequente redução do défice das transacções correntes (quadro 3), devendo este ficar abaixo dos 2 mil milhões de dólares, dos quais 1,3 milhões correspondem a pagamentos de juros da dívida externa.
Esta evolução dever-se-á à conjugação do crescimento das exportações com o decréscimo das importações, em virtude da desaceleração da actividade económica e dos elevados stocks existentes.
Prevê-se, assim, um crescimento das exportações em volume da ordem dos 9%, mas com decréscimo de preço médio, quando avaliado em dólares (-2,5%), devido à apreciação da moeda americana. Quanto às importações prevê-se um decréscimo, em volume, da ordem dos 3% e uma redução do seu preço médio em dólares relativamente significativa (-7%), devido à evolução do preço do petróleo e à depreciação das moedas europeias em relação ao dólar, moedas em que são denominadas grande parte das nossas importações, excluindo os combustíveis e os produtos agrícolas.
A evolução das remessas dos emigrantes reflectirá certamente a degradação do poder de compra de alguns países de residência dos nossos emigrantes, nomeadamente a França, e a depreciação já referida das moedas europeias, o que leva a prever uma ligeira descida no montante de remessas de emigrantes medidas em dólares, quando comparadas com as do ano de 1982.
Pode pois concluir-se, com a informação disponível, que será possível cumprir o objectivo de que o défice externo corrente seja, este ano, inferior a 2 mil milhões de dólares americanos, ficando aquém dos 10% do PIB (comparados com 13,4% em 1982).
A evolução sectorial do PIB (quadro 4) deverá apresentar comportamentos bastante distintos, devendo os sectores agrícola e da construção civil apresentar decréscimos significativos.
A produção industrial, em consonância com a evolução das exportações, terá registado uma certa animação (comprovada pelo consumo de energia eléctrica), apesar de mais moderada do que em 1982, embora com retracção nos sectores produtivos de bens de equipamento, devido a queda do investimento.
A desaceleração do consumo privado e a contenção das despesas do sector público conduzirão à desaceleração do sector dos serviços, com consequentes efeitos no mercado de emprego, dada a maior flexibilidade do factor trabalho neste sector.
No domínio dos preços, é previsível uma aceleração da inflação ao longo do ano, devendo o acréscimo médio anual ser da ordem dos 24%. Este andamento reflecte a orientação da política no sentido da redução da subsidiação e do saneamento financeiro das empresas públicas.
Com efeito, a evolução mais recente do índice de preços no consumidor reflecte já alguma aceleração. Apenas a componente «Vestuário e calçado» cresce menos do que o índice global, enquanto a «Alimentação e bebidas» acompanha a variação do índice; as componentes «Despesas de habitação» e «Diversas», em reflexo dos recentes ajustamentos de preços, cresceram, respectivamente, 27% e 26% em relação a Julho de 1982.
A informação disponível sobre a evolução salarial confirma uma descida dos salários, em termos reais, o que, conjugado com a moderação dos mecanismos de transferências a favor das famílias e com a fiscalidade, explica a esperada estagnação do consumo privado.
QUADRO 2
Despesa interna
(Em milhões de contos) (ver documento original)QUADRO 3
Balança de transacções correntes (ver nota 1)
(ver documento original) (nota 1) Os valores das explorações e importações de bens e serviços não coincidem com os do quadro da despesa interna por, este último caso, se referem apenas ao continente.
QUADRO 4
Produto interno bruto
(Em milhões de contos) (ver documento original) Nota. - O valor do PIBpm não pode ser obtido por soma das parcelas, uma vez que, de acordo com o novo sistema de contas nacionais, os valores dos produtos sectoriais não correspondem ao conceito de preços de mercado.
III - Grandes opções para 1984
1 - Objectivo final da política económica para 1984: a redução do défice
externo
A evolução da economia portuguesa no futuro não poderá seguir o padrão da evolução que se verificou nos últimos anos.Com efeito, a perda de razões de troca verificada desde 1974, conjugada com o peso crescente que os encargos com a dívida externa têm vindo a registar, e a previsível desaceleração, a prazo, das remessas dos emigrantes, levam a que a pressão sobre a balança de pagamentos de um crescimento económico, que não seja obtido com uma alteração profunda da estrutura produtiva, conduza rapidamente a uma situação insustentável do ponto de vista da dívida externa.
Para ilustrar esta afirmação basta extrapolar as componentes do comércio externo às taxas de crescimento verificadas nos últimos 6 anos. Poder-se-ia atingir facilmente em 1986 um montante para a dívida externa de cerca de 28 biliões de dólares (quase o dobro do verificado em 31 de Dezembro de 1982), obviamente insustentável pela nossa economia.
Neste enquadramento, o Plano para 1984 será orientado para a estabilização financeira, embora condicionada por um horizonte mais vasto de reformulação da estrutura produtiva no sentido de uma menor dependência do exterior.
Isto significa que se levará a cabo em 1984 uma política de rigorosa austeridade e de clara orientação dos escassos recursos disponíveis para as actividades económicas que melhores efeitos obtenham, no imediato ou a prazo, na reformulação da estrutura produtiva, no sentido indicado.
Apesar da ausência de um plano de médio prazo, que não poderia ter sido preparado no curto período de vigência do Governo, dar-se-ão em 1984 passos no sentido de lançar políticas estruturais destinadas a obter modificações programadas em domínios prioritários.
Procurar-se-á, por outro lado, que a estabilização financeira seja conseguida de modo a manter dentro de limites controlados a inevitável quebra das condições médias de vida dos Portugueses, e tem-se essa preocupação em mente ao fixar os objectivos da política económica para o próximo ano.
Assim, são objectivos prioritários para a política económica em 1984 a redução do défice da balança de transacções correntes para 1,25 mil milhões de dólares e a redução do défice do sector público administrativo para cerca de 6,5% do PIB. A realização destes objectivos será, porém, acompanhada:
Pelo lançamento, no quadro do programa de recuperação financeira e económica e do programa de modernização da economia portuguesa, das actuações mais urgentes e de horizonte mais dilatado destinadas a reajustar o sistema financeiro e a reformular a estrutura produtiva;
Pelo desenvolvimento de acções de sustentação do nível de emprego, compatíveis com a consecução daquele objectivo e susceptíveis de minimizar o efeito sobre o emprego que uma política de contracção inevitavelmente arrasta. Neste contexto, desempenhará papel importante, entre outras, a política de apoio às pequenas e médias empresas.
A quebra de rendimentos reais será, por outro lado, reduzida ao estritamente necessário para assegurar a quebra da procura interna que se considera indispensável venha a ocorrer em 1984.
2 - Objectivos intermédios: o quadro macroeconómico para 1984
Face ao objectivo de redução do défice de transacções correntes com o exterior para o nível de 1,25 mil milhões de dólares em 1984, e admitindo um crescimento em volume de 7% para as exportações de bens e serviços (superior, aliás, à do comércio da OCDE), as importações terão de decrescer cerca de 3%, em volume. Dada a nossa dependência externa em energia, matérias-primas e produtos intermédios, esta intenção de reduzir as importações em termos reais implica que se tenha de reduzir a produção interna, bem como a evolução das componentes da despesa interna de maior conteúdo importado, nomeadamente certos bens de equipamento e de consumo duradouro.
Neste entendimento e sem prejuízo do lançamento, ainda em 1984, das acções de transformação estrutural atrás mencionadas, o Governo orientará a sua política económica no sentido de se atingir um quadro de evolução semelhante ao que se encontra quantificado no quadro 5. Nessa evolução ressalta, antes de mais, o facto de o PIB ter de descer para se conseguir o objectivo final pretendido. Este foi, aliás, fixado no mínimo compatível com um decrescimento do PIB a 1,4%, por forma que a indispensável redução do défice externo seja obtida sem recurso a um aumento incomportável do desemprego.
Por outro lado, não será possível em 1984 desviar muitos recursos para investimento, uma vez que a componente importada dos bens de equipamento destinados aos sectores produtivos é, em geral, muito elevada. Assim, prevê-se um decréscimo de 9,2%, em termos reais, para a formação bruta de capital fixo, o que, mesmo assim, não impede que esta grandeza venha a representar cerca de 27,4% da despesa interna, valor dos mais elevados, em termos europeus, e que garante que a política de estabilização a levar a cabo em 1984 não hipotecará o crescimento futuro.
QUADRO 5
Despesa interna
(Em milhões de contos) (ver documento original) Não será possível em 1984 melhorar o nível de vida da generalidade dos portugueses. Pelo contrário, o consumo privado terá de decrescer, em termos reais, embora se tente reduzir ao mínimo indispensável este decréscimo. De facto, a existência de muitos consumos próximos do nível de subsistência e o próprio impacte negativo no emprego desaconselham a obtenção da estabilização à custa de uma maior redução do consumo, muito embora comportamentos de consumidores de alto rendimento devam ser corrigidos.Finalmente, para o consumo público admite-se uma estagnação em termos reais, o que significará, a preços correntes, uma nova perda do peso desta componente na despesa interna, necessária para se obter uma redução apreciável do défice orçamental.
O quadro 6 explicita, por componente, o objectivo já referido para o défice da balança de transacções correntes de 1,25 mil milhões de dólares, ou seja cerca de 171,2 milhões de contos. Este montante representa cerca de 6% do PIB e, portanto, traduz um decréscimo importante em relação a 1983 (9,6% e 13,4%, respectivamente). Para além da evolução já referida para as exportações e importações de bens e serviços, a qual condicionará a evolução do PIB, este objectivo é estabelecido admitindo um aumento de 7% em dólares para as remessas dos emigrantes, o que significará um crescimento real positivo, embora moderado.
No que respeita à inflação, conta-se com uma inversão significativa da tendência entre 1982 e 1983. Com efeito, admitiu-se um crescimento de 24%, em termos anuais, do deflactor do consumo privado, o que consistirá na manutenção de um ritmo de crescimento próximo do já verificado em 1983.
Porém, o padrão de evolução ao longo do ano será diverso do verificado em 1983. Enquanto no presente ano se registou uma aceleração ao longo do período, devido à necessidade de aumentar preços administrativos para garantir um maior equilíbrio de algumas empresas públicas e do Fundo de Abastecimento, admite-se que em 1984 será possível obter uma desaceleração progressiva de modo a atingir-se um ritmo de cerca de 20% no final do ano (Dezembro de 1984 sobre Dezembro de 1983).
QUADRO 6
Balança de transacções correntes (ver nota 1)
(ver documento original) (nota 1) Os valores das exportações e importações de bens e serviços não coincidem com os do quadro de despesa interna por, neste último caso, se referirem apenas ao continente.
Nesta evolução de preços está considerado o impacte, nos preços do consumo, dos aumentos dos preços dos produtos agrícolas, indispensáveis para incentivar o aumento de produção do sector, o qual constitui um dos factores essenciais para o crescimento da economia portuguesa sem excessivo endividamento externo.
3 - Linhas gerais de política económica para 1984
As políticas necessárias para alcançar os objectivos atrás descritos, de âmbito anual e integradas no programa de gestão conjuntural de emergência, serão acompanhadas pelo lançamento de programas de transformação estrutural, cujo horizonte é, necessariamente, de médio prazo.
Estes últimos constituem o núcleo inicial do programa de modernização da economia portuguesa a 4 anos, que será progressivamente alargado à medida que a recuperação económica e financeira o permita. Esta será também alcançada de uma forma progressiva, com medidas a lançar, desde já, com essa intenção. Assim, para 1984 as políticas a accionar serão:
a) Políticas de transformação estrutural, que incluem acções a empreender e programas a desenvolver em vários sectores da economia, em especial naqueles que revelem particulares potencialidades para apoio ao reequilíbrio da balança de pagamentos;
b) Política regional - que, sendo também uma política de transformação estrutural, é necessariamente multissectorial, e por isso deve ser tratada separadamente -, entendida como condição de partida para uma real melhoria, no futuro, das condições de vida dos Portugueses, em particular dos que vivem em regiões onde as assimetrias de desenvolvimento são mais fortemente sentidas;
c) Política dirigida à recuperação financeira e económica, em que serão prioritárias as acções no âmbito do sector empresarial do Estado;
d) Políticas de gestão conjuntural, especificamente orientadas para a consecução dos objectivos fixados em 1984, já anteriormente referidos, e que constituem, de modo integrado, o programa de gestão conjuntural de emergência.
Referem-se, igualmente, as principais linhas que orientarão, em 1984, o processo de adesão de Portugal à CEE, o qual condicionará fortemente a definição das transformações estruturais que a economia portuguesa deverá sofrer nos próximos anos.
3.1 - Políticas de transformação estrutural
Conforme foi referido, o Governo tenciona lançar ou acelerar, no próximo ano, um conjunto de programas de modernização das estruturas produtivas predominantemente orientado para a redução da dependência do exterior.
Estes programas, cuja pormenorização constará no Plano para 1984, deverão conter objectivos definidos em termos quantificados, acções a empreender, com os respectivos custos, e as fontes de financiamento a que se irá recorrer durante todo o horizonte do programa, quer seja financiamento privado, quer seja público. Neste último caso, quando as verbas provenham do PIDDAC ou do PISEE, serão autonomizadas nestes dois programas gerais de investimentos, com a indicação dos programas individualizados a que respeitem.
Embora os programas devam conter a indicação de todo o financiamento necessário ao longo da sua execução, os valores previstos para 1984 serão mais detalhados, de modo a ser possível a elaboração de um controle informal eficaz, o que pressupõe o aperfeiçoamento dos mecanismo, de controle da execução dos vários projectos. Estão em curso, desde já, os trabalhos conducentes à sua concretização.
Apresenta-se em seguida, para os sectores naturalmente vocacionados para o lançamento desse tipo de programas, uma súmula das linhas gerais de actuação para 1984, bem como a identificação dos programas já em fase adiantada de preparação ou mesmo em execução.
3.1.1 - Agricultura a silvicultura
O aumento da produção do sector agrícola é essencial à redução da nossa dependência externa; as importações de produtos deste sector representaram, em 1982, 14% das importações totais (em valor). Embora muitas das acções a empreender só possam ter um impacte a médio ou a longo prazo, é urgente dar um novo impulso à modernização do sector.Na política relativa ao sector agro-alimentar tem sido prática corrente, em anteriores governos, privilegiar a actuação sobre a estruturação agrária, enquanto a malha do tecido comercial estava limitada com circuitos e agentes rígidos e anti-económicos, infra-estruturas deficientes, baseadas em economias artificiais, sustentadas por subsídios e por uma ampla panóplia de controle administrativo dos preços e das margens de comercialização e industrialização.
Reconhece-se também que a assumpção de objectivos globais de reforma ou de modernização da agricultura e sectores colaterais tem resultado, quase sempre, de preocupações exteriores à lógica dos sistemas produtivos, que, muitas das vezes, não passam de declarações de intenção, destituídas de alcance e poder reformador.
Considera o Governo que não é tanto a análise da situação que importa agora refazer ou actualizar nem sequer proceder à reelaboração de um plano que contenha a enumeração exaustiva dos objectivos a atingir e das necessidades a suprir, mas, fundamentalmente, dirigir a sua actividade no sector através de programas (a incluir no Plano para 1984) que conciliem o horizonte de médio e longo prazo com a urgência imperiosa de alterar o quadro de estímulos e de remuneração da actividade empresarial do agricultor.
A promoção de uma política florestal de uso múltiplo é uma das prioridades do Governo. A valorização dos espaços silvestres (não agricultados) e dos seus patrimónios vivos será promovida através de instrumentos que permitam:
Organizar a produção e aplicar a tecnologia disponível no cultivo, protecção e exploração das matas;
Fomentar e ordenar a silvo-pastorícia;
Fomentar os recursos cinegéticos e aquícolas e ordenar a sua usufruição, bem como fomentar a apicultura;
Aproveitar os factores básicos da vida - energia solar, água, ar e solo, hoje desperdiçados em áreas imensas, marginais para a agricultura e incultas.
Também a actividade agro-industrial, e particularmente a que se processa por estruturas cooperativas, como suporte de uma produção agrícola racional, moderna e intensiva, será objecto de especial atenção. O incremento do abastecimento às indústrias de transformação de produtos agrícolas obrigará ao desenvolvimento das técnicas de produção, o que terá de ser feito garantindo o escoamento dos produtos através do alargamento da relação contratual produção/fábrica. A acção não é vista em termos genéricos, incidindo essencialmente sobre os produtos onde o impacte sobre a agricultura é significativo, onde as vantagens comparativas, em termos internacionais, existem e onde há necessidade de ajustamentos estruturais para adequação a um mercado alargado e concorrencial.
O apoio ao desenvolvimento da produção, em sentido lato, e ao progresso do empresário agrícola, em particular, girará em torno de uma acção incisiva no âmbito da extensão rural e da formação profissional, bem como na viabilização da agricultura associada e no associativismo.
Todavia, a intensificação da exploração cultural está também condicionada por factores físicos. A hidráulica agrícola, através do melhoramento e extensão dos regadios tradicionais existentes, da concretização de novos regadios e do fomento do aproveitamento de recursos hídricos particulares, pela construção de pequenas obras, libertará uma faixa substancial da produção da dependência do ciclo cultural e da contingência climática e permitirá aproveitar períodos térmicos mais favoráveis à intensificação das culturas e à obtenção de melhores rendimentos e de maior produção.
Prosseguirão também os programas hidroagrícolas em curso (Trás-os-Montes, Cova da Beira, Baixo Mondego), embora seja necessário um esforço sério de melhoria na coordenação entre os organismos envolvidos na execução dos programas; a actuação isolada de cada um tem conduzido, no passado, a desajustamentos sérios entre as várias fases de cada programa, situação que se espera começar a corrigir seriamente em 1984. A isso obriga, aliás, a escassez de verbas para estes programas, exigindo, mais do que nunca, uma programação racional e coordenada de actuações.
Como corolário da acção no domínio agro-alimentar, está o aperfeiçoamento dos mecanismos remuneradores da produção agrícola. Os instrumentos que a Administração dispõe para introduzir correcções e influenciar, de algum modo, o mercado de certos produtos agrícolas são os organismos de coordenação económica, estruturas criadas sob conhecidos condicionalismos históricos que, mais em resultado na inércia adquirida do que de uma coerente política expressa, intervêm para regularizar o mercado em situações de desequilíbrio conjuntural, condicionando ou controlando o funcionamento do comércio externo.
O aumento da transparência das operações, com o conhecimento e divulgação adequada do fluir das relações do mercado, o investimento em infra-estruturas que viabilizem a realização física das operações, a promoção e fiscalização dos padrões de qualidade, a intervenção oportuna e regularizadora dos desequilíbrios inevitáveis e uma política mais ágil de preços, tem o sentido do estímulo e das responsabilidades da acção dos agentes e a promoção e a recompensa do esforço do produto.
Via-se a criação, a médio prazo, de uma estrutura comercial e de intervenção capaz de apoiar e estimular o desenvolvimento da produção interna e de actuar de modo compatível com as estruturas de comercialização e de mercados que decorrerão da integração europeia.
Em 1984 iniciar-se-ão as alterações que permitirão, na comercialização dos produtos alimentares, uma actuação clara e diferenciada em dois níveis:
Intervenção nos mercados de produtos agrícolas, determinada e suportada pelos organismos de intervenção, podendo ser executada parcialmente pelos operadores económicos comerciais e pelas estruturas cooperativas;
Actuação e presença nos mercados, assegurada por operadores privados, públicos e cooperativos.
3.1.2 - Pescas
A par da agricultura, o sector das pescas tem um papel muito importante na consecução do objectivo da redução da dependência externa, quer através de um incremento das exportações, quer pela redução das importações.Este objectivo, tanto mais viável quanto maior for a capacidade de modificação e adaptação dos hábitos alimentares portugueses, só se tornará possível através de um aumento de produção e, consequentemente, de uma melhoria das condições do abastecimento público de pescado, bem como da capacidade de intervenção estatal nos mercados. Será necessário, para esse efeito, operar modificações no âmbito da estrutura e das funções a cometer aos diferentes serviços da Administração pública, nomeadamente Serviços de Lotas e Vendagem e Instituto Português de Conservas de Peixe (acumulando este as suas responsabilidades na exportação e na captação de divisas), bem como proceder à criação de um fundo de intervenção e regularização do mercado dos produtos da pesca.
O sector exportou, em 1982, 5 milhões de contos de pescado fresco e 6 milhões de contos de conservas de peixe, prevendo-se que em 1983 as exportações se elevem a cerca de 14 ou 15 milhões de contos.
Para o prosseguimento dos objectivos definidos, e a par do incremento da aquacultura, torna-se fundamental uma maior exploração da nossa zona económica exclusiva, só possível pela implementação e reconversão da frota pesqueira nacional, através do apoio a armadores privados e às empresas públicas do sector, orientando-a para a captura dos stocks disponíveis em águas nacionais. Será necessário igualmente rever a legislação da pesca artesanal e de arrasto, bem como expandir e regionalizar a actividade do Instituto Nacional de Investigação das Pescas, com a criação dos centros de investigação pesqueira, tendo em vista, pelas experiências de pesca a realizar, um melhor conhecimento dos recursos existentes.
Mas também de fundamental importância se considera o implemento das relações bilaterais com outros países, nomeadamente os de língua portuguesa, através da negociação de novos acordos de pesca, permitindo-se, assim, uma melhor ocupação da frota nacional.
Numa perspectiva de integração em espaços económicos mais vastos, é essencial a adaptação das estruturas a essa mesma integração, nomeadamente com a constituição de organizações de produtores, bem como a preparação técnica dos profissionais do sector, traduzida na criação dos centros de formação profissional nos principais centros piscatórios portugueses, a par da melhoria das condições de ensino na Escola Profissional de Pesca de Lisboa.
3.1.3 - Indústrias extractivas
A programação de actividades neste sector será enquadrada por um plano mineiro nacional, que estará concluído durante o ano de 1984.A lei de minas, introduzindo modernos conceitos no acesso à execução das actividades de prospecção e exploração mineira, será submetida à Assembleia da República.
Para além de programas de prospecção de carvão e urânio, já em curso, e na área do cobre e do tungsténio que as perspectivas de se proceder a um aproveitamento de recursos naturais, capaz de dar efectivo apoio à balança de pagamentos, se apresentam mais promissoras. A existência de importantes jazigos na zona de Neves Corvo, cuja exploração será desenvolvida pela SOMINCOR (nesta altura em fase de investimento), obriga a uma reanálise profunda do assunto e à necessidade de adequar o tecido empresarial a um novo programa de aproveitamento integrado das pirites. Esse programa, que deverá ser aprovado durante o ano de 1984, equacionará não só a fase mineira (incluindo-se as minas de Aljustrel, eventualmente capazes de ultrapassar a situação actual, em que são meros fornecedores de pirite triturada à QUIMIGAL, e passar à produção de concentrados com cotação internacional favorável), mas também a fase industrial (metalurgia do cobre e indústrias a jusante). Em paralelo e com ligação adequada, estabelecer-se-á a fase industrial do tungsténio.
3.1.4 - Indústria transformadora
A transformação estrutural neste sector visa essencialmente a melhoria da competitividade, face à concorrência externa, tanto a enfrentada pelas actividades exportadoras, como a que se instalará progressivamente no mercado interno, à medida que o processo de integração na CEE venha a atingir as suas consequências plenas. Os vectores de actuação derivados da lei de bases da indústria e do plano tecnológico de apoio à indústria transformadora vão ser, em consequência:A inovação industrial;
A reestruturação de sectores tradicionais;
A maximização, em termos de valor acrescentado, do aproveitamento dos recursos naturais, implicando uma adequada articulação entre as indústrias extractiva e transformadora.
Na primeira área, de entre os programas estruturados e em início de execução destacam-se os seguintes:
Programa de criação de centros tecnológicos sectoriais - estão em construção os da indústria metalúrgica (norte) e da cerâmica e vidro (centro) e serão lançados em 1984 os dos têxteis, da madeira e da cortiça. Será ainda lançado o Centro Nacional de Design;
Programa de criação de Empresas de Investigação e Desenvolvimento (EID) - criada uma EID para a microelectrónica e prevista, para breve, uma outra sobre biotecnologia;
Adicionalmente, a estrutura tecnológica de apoio à indústria será reforçada através da expansão do LNETI, tanto no norte - parque tecnológico de Ramalde - como em Lisboa - parques tecnológicos do Lumiar e de Sacavém.
Está incluída a conclusão no Porto e em Lisboa dos centros de formação, com incidência em técnicas modernas de gestão industrial e no desenvolvimento de novas tecnologias. A formação profissional especializada obedecerá a programas a estabelecer em ligação estreita com as empresas. O sector de ID nas empresas será paralelamente incentivado.
Na área de mudança estrutural, serão lançados em 1984 programas de reconversão de diversos sectores industriais particularmente expostos à concorrência externa, como é o caso dos têxteis, indústrias florestais, cerâmica e vidro e electromecânica. A reconversão não incidirá apenas sobre a modernização tecnológica dos equipamentos e dos métodos de fabrico e o melhor aproveitamento dos recursos naturais nacionais, mas também sobre a estrutura empresarial do sector, visando a composição de unidades de dimensão competitiva. Proceder-se-á à implementação do sistema nacional de qualidade industrial.
A revisão prevista para o sistema de incentivos ao investimento na indústria transformadora (adiante mencionada a propósito da política de investimentos), que deverá ser lançada no início de 1984, dará forte prioridade a projectos que contribuam para este tipo de mudança estrutural.
As pequenas e médias empresas industriais serão objecto de particular atenção e apoio, em especial nas áreas da reorganização interna ou sectorial, da modernização tecnológica (como no caso particular do programa mais vasto atrás descrito) e da formação profissional.
3.1.5 - Energia
A programação de actuações neste sector estará enquadrada no Plano Energético Nacional, versão de 1983. O Plano será submetido para aprovação à Assembleia da República no 1.º trimestre de 1984.Tratando-se de um sector que é responsável por uma parcela importante das nossas importações (cerca de 24% do total, em valor, em 1982), esse apoio ao objectivo da redução do défice externo resulta, necessariamente, de programas de conservação e diversificação de energia. Citam-se os seguintes:
a) Esquemas de apoio aos consumidores de combustíveis: estão ainda em execução o 2.º, 3.º e 4.º esquemas, lançando-se, ainda em 1983, o 5.º esquema. Prevê-se que os pagamentos no âmbito destes esquemas atinjam, até fins de 1984, 2,8 milhões de contos. Estes esquemas funcionam com verbas do Fundo de Abastecimento atribuídas à economia dos combustíveis;
b) Empréstimo do Banco Mundial para conservavação e diversificação de energia na indústria, no valor de 28,15 milhões de dólares americanos, financiando 4 subprogramas:
Linha de crédito de 18,5 milhões de dólares para financiamento da componente externa dos programas no campo da poupança e diversificação de energia e que grandes empresas em sectores intensivos em energia pretendem realizar;
Linha de crédito de 1,5 milhões de dólares para organização e promoção de poupança de energia, a utilizar fundamentalmente numa auditoria energética de 12 subsectores industriais, com vista a identificar o potencial de poupança e a recomendar medidas e investimentos;
Linha de crédito de 6 milhões de dólares para leasing de equipamento a instalar por PMEs com vista à poupança energética;
Linha de crédito de 2,15 milhões de dólares para projectos de demonstração de energias renováveis (solar e biomassa);
c) Modernização do sistema tecnológico, formação de especialistas e realização de estudos de base com vista à implementação das várias componentes energéticas expressas no Plano e, em particular, a opção nuclear (actividades preliminares), o carvão e as energias renováveis;
d) Criação da empresa de investigação e desenvolvimento de novas tecnologias energéticas, por associação de entidades públicas e privadas;
e) Incentivo à substituição do fuel por carvão em grandes indústrias consumidoras.
3.1.6 - Transportes terrestres e aéreos
As transformações estruturais que possam ocorrer neste sector não estarão, em geral, fortemente ligadas ao objectivo «redução da dependência externa».
A principal excepção situa-se nos transportes aéreos, que constituem significativa fonte de divisas e onde se espera em 1984 introduzir melhorias significativas de gestão. Aliás, serão a TAP e a CP as empresas públicas do sector para as quais, em 1984, e tendo em atenção o avançado estado de degradação financeira de cada uma delas, serão estabelecidos programas de viabilização, que passarão, designadamente, por uma profunda racionalização da actividade das empresas. No caso da CP, em particular, será claramente definida a vocação e âmbito de actividade da empresa (tanto no tráfego de passageiros como no de mercadorias), com as inevitáveis consequências quanto às linhas a manter e ao tipo de equipamento a adquirir.
O apoio à balança de pagamentos resultará essencialmente de uma cuidadosa ligação entre os programas de investimento das empresas do sector e as capacidades disponíveis na indústria nacional, por forma a reduzir ao mínimo a componente importada. Em todo o caso, a atitude geral em relação ao investimento no sector será, em 1984, fortemente restritiva, com eventual excepção da CP, onde a viabilização poderá requerer um significativo esforço financeiro do Estado.
3.1.7 - Marinha mercante
As actuações a desenvolver neste sector terão em conta:O elevado défice da rubrica de transportes da balança de transacções correntes, reflexo do fraco grau de participação da frota de comércio nacional nos tráfegos de abastecimento do País em bens essenciais e do crescente recurso ao afretamento de navios estrangeiros;
A necessidade de renovação/modernização das frotas nacionais de transporte marítimo e de pesca, dentro de uma estratégia realista e coerente de desenvolvimento sustentado destes sectores de actividade económica;
As graves dificuldades económico-financeiras sentidas pela indústria nacional de construção naval, reflexo da recessão verificada nos últimos anos quanto às respectivas carteiras de encomendas;
A situação profundamente degradada - em termos económicos, financeiros e técnicos - das principais empresas do sector, que aconselha a rápida tomada de decisões que possibilitem a inversão da tendência que se tem vindo a verificar.
As actuações a desenvolver no sector incluirão, como condição de partida, a transformação profunda no modo de funcionamento das empresas do sector.
Incluem-se aí medidas do seguinte tipo:
a) Redimensionamento da CTM, mediante criação das empresas a que se refere a Resolução do Conselho de Ministros n.º 4/83 e dotação das novas empresas com fundos mínimos necessários ao seu adequado funcionamento;
b) Saneamento económico e financeiro da CNN e tomada de medidas que possibilitem no futuro o funcionamento correcto da empresa;
c) Plano de medidas de emergência ao nível das empresas, tendo em vista contrair ao máximo as actuais despesas de exploração;
d) Estabelecimento de esquemas adequados de concorrência entre as empresas, de forma a evitar a repetição de certas situações anómalas verificadas no passado.
O objectivo de melhoria de participação dos transportes na balança de transacções correntes será atingido pelo lançamento de um programa de modernização das frotas da marinha do comércio e das pescas, o qual terá em devida conta o correcto aproveitamento das capacidades produtivas disponíveis nos estaleiros nacionais. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 41/83, de 1 de Setembro, lançou já o processo de formulação da estratégia que há-de estar subjacente àquele programa. Essa mesma estratégia servirá de enquadramento às regras pelas quais se deve reger e disciplinar a celebração de contratos a prazo entre o armamento e os grandes importadores ou exportadores do sector público, por um lado, e entre o mesmo armamento e os estaleiros nacionais, por outro.
Todo este conjunto de actuações ficará sujeito, no decurso de 1984, às restrições impostas pelas disponibilidades financeiras no quadro geral de contenção resultante da orientação do programa de gestão conjuntural de emergência.
3.1.8 - Comunicações
No que respeita ao objectivo de redução da dependência externa, a importância do sector reside na sua capacidade de viabilizar uma indústria nacional vocacionada para o mercado exportador e como infra-estrutura básica de apoio ao sector do turismo e à exportação. As transformações estruturais em curso estão igualmente associadas à política regional e à política de integração europeia. Acresce ainda o seu contributo em termos de ligação às comunidades portuguesas espalhadas pelo Mundo, para além das relações com os países de língua oficial portuguesa.Para além da continuação dos programas de expansão e melhoria do funcionamento do sistema nacional de comunicações, destacam-se os seguintes programas de modernização:
Reestruturação da rede telefónica interurbana;
Alteração da estrutura tecnológica da rede telefónica nacional, através da progressiva digitalização da rede de transmissão e da preparação de medidas com vista à introdução da comutação digital;
Introdução de novos serviços públicos de comunicações, com especial destaque para a exploração da rede comutada de dados (TELEPAC), cujo arranque será concretizado em 1984;
Desenvolvimento de Portugal como centro de trânsito internacional, por incremento da participação de Portugal nos projectos de «amarração» de cabos submarinos internacionais e estações de satélite, fonte por excelência de captação de divisas
3.1.9 - Turismo
A actividade turística constitui fonte tradicional de receitas em divisas e há condições para que continue a expandir-se. A intervenção do Estado no sector orientar-se-á, porém, primordialmente para o fomento de procura, mediante o lançamento de um amplo programa de promoção do País como destino turístico; e, em contrapartida, corrigir-se-ão progressivamente as formas de apoio à oferta, designadamente introduzindo selectividade na gama de incentivos financeiros. Como adiante se refere, no âmbito da política de investimento a melhoria da oferta turística depende ainda de actuações que estão fora do sector e caem no âmbito das obras públicas: construções de infra-estruturas essenciais (saneamento básico, abastecimento de água, etc.), cuja inexistência ou insuficiência pode, a prazo, condenar definitivamente certas zonas turísticas do País.
3.2 - Política regional
O reforço da política regional nos âmbitos político-administrativo e económico é um imperativo, não só como satisfação de legítimas expectativas criadas na população, mas também como via, nunca verdadeiramente explorada entre nós, de promoção do desenvolvimento económico.A política de desenvolvimento regional, como política económica geograficamente diferenciada que é, será orientada para objectivos de aproveitamento de recursos endógenos do desenvolvimento, de progressiva correcção das disparidades na fruição dos bens e serviços básicos, de desenvolvimento das ligações, quer em resposta às necessidades actuais, quer às decorrentes da evolução dos sectores produtivos.
Os instrumentos de política de que se tem uma experiência recente serão aperfeiçoados e dinamizados. Os programas integrados de desenvolvimento regional - de que são exemplo os programas, presentemente em curso, de Trás-os-Montes, Cova da Beira e Baixo Mondego - permitirão:
a) A compatibilização de acções de diferentes sectores numa área limitada, concentrando esforços para a maximização de efeitos e resultados;
b) A articulação das actuações da administração local e da administração central.
Nestes programas será melhorado o grau de integração e coerência dos projectos sectoriais, bem como de integração das acções pertinentes da área a que dizem respeito. Serão criadas as condições organizativas necessárias à sua coordenação. Será ainda introduzida a selecção de áreas de aplicação dos PIDRs, orientada pelos citados objectivos do desenvolvimento regional.
Também o sistema de investimentos intermunicipais será revisto no sentido de o orientar para objectivos regionais e sectoriais definidos a nível nacional e enquadráveis na política regional a formular pelo Governo.
A orientação do investimento privado para áreas prioritárias será efectuada através de sistemas de incentivos, o que passa, naturalmente, pela revisão do sistema de incentivos em vigor, segundo linhas gerais que se explicitam no quadro da política de investimentos.
Em todo o caso, será dada particular atenção às questões do futuro relacionamento com a CEE, designadamente no que se refere à utilização do fundo comunitário ligado ao desenvolvimento regional. Com efeito, garantir para Portugal uma posição de beneficiário líquido estrutural da transferência de recursos em resultado da adesão às comunidades europeias passa, de modo fundamental, pela utilização plena e correcta dos recursos financeiros postos à disposição do País para execução da sua política de desenvolvimento regional.
A utilização plena, mas adequada, desses recursos exige um esforço de planeamento económico que o Governo orientará e promoverá. Em conformidade, será procurado o consenso político sobre a política de desenvolvimento regional (quanto a objectivos, domínios de actuação, instrumentos, estratégia, prioridades de financiamento) e será dinamizada a elaboração de programas de desenvolvimento regional a apresentar oportunamente à Comissão das Comunidades Europeias.
3.3 - Política de reorientação do sector empresarial do Estado
O sector empresarial do Estado tem uma dimensão e peso relativo na economia portuguesa que o colocam na posição de instrumento importante da política económica em vários domínios (investimento, preços, inovação tecnológica, serviço público). Cria, por outro lado, particulares responsabilidades ao Estado, na medida em que, dada a situação económica e financeira de algumas empresas públicas, é forçado a intervir no sentido de desbloquear situações de evidente gravidade, cujas consequências repetidamente alastram às actividades económicas privadas.
As linhas gerais de intervenção neste sector orientar-se-ão de acordo com os seguintes vectores:
a) Formulação do plano de investimento numa perspectiva plurianual.
Tentar-se-á que o plano de investimentos para 1984 já considere essa perspectiva, mas, em qualquer caso, será elaborado durante o ano de 1984 um plano plurianual de investimento público que reflicta as acções prioritárias fixadas para o médio/longo prazos e as compatibilize entre si e com as capacidades de financiamento previstas;
b) Análise aprofundada, numa perspectiva de médio prazo, da situação económica e financeira de algumas empresas do sector, visando resolver situações de ruptura ou quase ruptura, que se traduzem no não cumprimento de responsabilidades perante os trabalhadores e terceiros. As medidas de resposta às situações detectadas (preços, salários, emprego, investimentos-desinvestimentos, financiamento) serão aplicadas mesmo que daí resultem reajustamentos profundos no âmbito e dimensionamento da actividade de algumas empresas;
c) Estabelecimento claro da fronteira entre empresas de serviço público - em relação às quais será possível (nos termos definidos pela política orçamental) optar por manter situações de subsidiação - e todas aquelas que deverão subsistir no quadro do funcionamento normal do mercado, sem constituírem encargos para o Orçamento do Estado;
d) Clarificação do relacionamento funcional entre as EPs e o Estado, na perspectiva de que a intervenção se efectue ao nível das decisões estratégicas e deixe à gestão a competência que lhe deve ser própria para execução das políticas definidas;
e) Clarificação dos objectivos e das regras de formação de preços das empresas em situação de monopólio sectorial.
3.4 - Política de integração europeia
A adesão de Portugal às comunidades europeias - que é um objectivo prioritário do Governo - encontra significado político e económico na sua associação íntima com o processo de desenvolvimento a médio prazo da economia portuguesa, no quadro de uma Europa democrática.
Nesta perspectiva, a integração de Portugal na CEE apresenta-se como um referencial importante de toda a política económica e social do Governo e constitui elemento fundamental de actuação em 1984, esperando-se que as negociações de adesão atinjam, no 1.º semestre, a sua fase final.
A prossecução deste objectivo do Governo passa, ao nível externo, por um processo complexo de negociações de adesão com as comunidades europeias e, na frente interna, pela programação e implementação das transformações necessárias a, por um lado, adaptar as regras de funcionamento corrente da economia às «regras comuns», e, por outro lado, possibilitar extrair todas as potencialidades que, num quadro de «pós adesão», resultarão da aplicação a Portugal das políticas estruturais da Comunidade, nos domínios agrícola e das pescas, regional e social.
Com efeito, o resultado das negociações terá reflexos num balanço de fluxos financeiros, onde serão confrontados os fluxos resultantes da contribuição de Portugal para os «recursos próprios da Comunidade», com as transferências, para Portugal, derivadas da aplicação da política estrutural comunitária e da sua comparticipação no funcionamento corrente da economia portuguesa, nomeadamente nos sectores sujeitos a uma «política comum».
O menor desenvolvimento relativo de Portugal aponta para que se considere como objectivo comum a diminuição gradual do actual desfasamento existente nos domínios económico e social, o que terá necessariamente de reflectir-se numa situação estrutural de transferência líquida de recursos para a parte com maiores carências.
A adaptação da economia portuguesa às regras de funcionamento comunitárias tem importantes reflexos nos domínios legislativo e institucional e nas estruturas humanas. As transformações correntes e estruturais são programadas no tempo (em função dos períodos de adaptação negociados), em paralelo com o encerramento dos diferentes capítulos de negociação.
Assumem especial importância estas transformações, por se apresentarem como condições necessárias para que Portugal possa participar na «política estrutural da Comunidade», a qual, como se referiu, deverá desempenhar um importante papel no processo de desenvolvimento da economia portuguesa.
Do recurso aos três fundos comunitários - Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e Fundo Social Europeu - deverão resultar importantes transferências, que serão aplicadas no co-financiamento de projectos apresentados regularmente pelas autoridades portuguesas e enquadráveis nas áreas de influência respectivas.
É dentro deste pressuposto que as políticas sectoriais já em vigor tentam compatibilizar os seus objectivos e instrumentos com as práticas e regras que, num quadro de pós-adesão, se aplicarão a Portugal.
A experiência já conseguida no quadro das «ajudas de pré-adesão» revela-se de importância fundamental para garantir a referida compatibilização e permitir uma utilização plena da parcela a que Portugal terá direito nos fundos comunitários. Com efeito, dos 100 milhões de ECUS de donativos nelas integrados foram já apresentados por Portugal projectos que totalizam um montante de 97 milhões de ECUS, estando, aprovados (ou garantida a aprovação) cerca de 77% dos casos.
Ao longo de 1984, o Governo implementará as acções de formação de quadros, de adaptações legislativas e de progressiva reconversão estrutural nos vários sectores, de modo que o «binómio integração/desenvolvimento» constitua, desde a entrada em vigor do acto de adesão, elemento motor da modernização da economia portuguesa. Para tanto é necessário preparar antecipadamente os programas de trabalho e os projectos de investimento, áreas em relação às quais o ano de 1984 se reveste de particular importância.
3.5 - Políticas de gestão conjuntural
A obtenção dos objectivos fixados para 1984 exige prioritariamente o desenvolvimento de actuações de natureza marcadamente conjuntural. As directrizes a que obedecerão essas actuações sintetizam-se em seguida, com o grau de quantificação mínimo indispensável para uma adequada caracterização.
3.5.1 - Política de Investimento
A necessidade de reduzir a procura interna por forma a obter uma diminuição de défice externo obriga a que o investimento em formação bruta de capital fixo tenha de decrescer em 1984 relativamente a 1983. Daí não resultará, porém, uma situação anómala, uma vez que a nossa taxa de investimento (em proporção do PIB) tem sido uma das mais elevadas da Europa.Entretanto o decréscimo previsto será selectivo e não prejudicará o início da política de modernização estrutural já enunciada. Nesse sentido, as principais orientações que o Governo estabelece para a política de investimento em 1984 são as seguintes:
a) No que respeita ao investimento em geral, será profundamente reformulado o sistema de incentivos ao investimento em vigor, passando a ser dado apoio apenas a projectos que se integrem em programas prioritários de modernização sectorial e ou de desenvolvimento regional. Modificar-se-á, assim, a óptica de incentivos ao investimento, abandonando-se a consideração do projecto isoladamente e privilegiando o apoio a projectos que façam parte de programas com objectivos claramente definidos;
b) Na selecção dos projectos a inscrever no PISEE será dada prioridade àqueles que ao longo da sua vida útil permitam melhores resultados na obtenção de divisas ou que sejam necessários para funcionamento de empreendimentos com aquele objectivo. Os projectos que não possam ser avaliados nesta óptica serão apreciados através do seu enquadramento na política definida para o sector em que se integrem e numa óptica de minimização de custos.
Especial atenção será dada (como se referiu no caso dos transportes terrestres) ao fornecimento de equipamentos pela indústria nacional, através da elaboração, sempre que possível, de programas de aquisição com um horizonte de médio prazo. Em particular, serão evitadas as situações em que, por falta de meios de financiamento imediato, empresas públicas recorram a equipamentos e créditos do exterior.
O montante total do FBCF pelas empresas públicas não financeiras em 1984 não deverá ultrapassar os 140 milhões de contos (correspondentes a uma redução, em termos reais, de 16% em relação a 1983), por forma a não impossibilitar a obtenção do objectivo de redução do défice externo pretendido.
O Governo considera excessivos, face às necessidades do País, os montantes que têm vindo a ser investidos pelas unidades do sector bancário nacionalizado na sua própria actividade e que, apesar de algumas reduções já determinadas, atingem ainda cerca de 18 milhões de contos no corrente ano.
Em 1984 será reduzido o investimento deste tipo, devendo os recursos disponíveis ser investidos em actividades de maior reprodutividade directa;
c) Especial atenção será dada à política de investimento do IPE (Instituto das Participações do Estado, S. A. R. L.), procurando apoiar quer a consolidação das empresas por ele actualmente geridas, quer a promoção de novos investimentos em áreas de alto risco e sectores preferenciais para a dinamização estrutural da economia portuguesa;
d) A formulação do programa de investimentos de administração central em 1984 fica condicionada por um limite máximo de 58 milhões de contos de financiamento pelo Orçamento do Estado. Tal restrição arrastará uma redução, em termos reais, da FBCF neste sector de cerca de 29%, que quase só permitirá a continuação de programas em curso, e mesmo assim ajustados àquele nível de financiamento.
As opções de fundo a fazer nesta matéria ficarão, em grande medida, adiadas para 1985, embora algumas sejam já inevitáveis em 1984, designadamente no âmbito das obras públicas. Na medida em que as limitações orçamentais o permitirem, desenvolver-se-ão neste sector um conjunto de acções e programas tendentes a apoiar e dinamizar a construção de infra-estruturas básicas, em particular as vias de comunicação e de obras hidráulicas.
Procurar-se-á, igualmente, e conforme se mencionou no âmbito da política regional, consolidar o conceito de «programa integrado de desenvolvimento regional», aos quais são atribuídas dotações específicas no âmbito do PIDDAC;
e) No quadro da política de investimento, cabe especial realce ao apoio efectivo que será dispensado no relançamento da produção habitacional, com o estabelecimento de uma política de habitação coerente e de maior justiça social. A curto prazo, todavia, haverá que privilegiar medidas de resultados imediatos, com particular destaque nas áreas do financiamento, da promoção habitacional e das estruturas da Administração Pública.
Pretende-se, neste contexto, encaminhar a produção habitacional para a oferta de fracção preponderante de habitações de custos moderados, garantindo-se que, pelo menos, cerca de um terço seja de habitação social. Sem prejuízo da manutenção do sistema de aquisição de casa própria, embora assente em regime de crédito que maximize os recursos existentes e não faça apelo de forma significativa a subsídios orçamentais, procurar-se-á restabelecer um equilíbrio no mercado da habitação com o estímulo a oferta de habitações para arrendamento.
As orientações descritas para a política de investimento levarão a que a formação bruta de capital fixo apresente em 1984 uma situação semelhante à expressa no quadro 7, onde no sector público administrativo se inclui a formação de capital a realizar pelas autarquias.
QUADRO 7
Formação bruta de capital fixo
(ver documento original)
3.5.2 - Política orçamental
Na actual situação da economia portuguesa, o ajustamento que se torna necessário realizar impõe um reforço efectivo da orientação restritiva da política orçamental.Nesse sentido, o Orçamento do Estado para 1984 reflectirá a maior limitação possível das dotações orçamentais, fixando-se como objectivo a redução do défice global do sector público administrativo para cerca de 6,5% do produto interno bruto, a fim de combater os reflexos negativos do desequilíbrio orçamental sobre a balança de pagamentos e a inflação.
Serão restringidas ao mínimo indispensável as despesas correntes menos essenciais de modo a alcançar-se a contenção possível do défice corrente do Orçamento, dentro das limitações impostas pelo crescimento dos encargos com os juros da dívida.
Na execução orçamental será exigida a maior austeridade nos gastos de funcionamento dos serviços e organismos públicos em geral. Por outro lado, serão tomadas medidas tendentes a incrementar o controle das despesas públicas segundo critérios de eficiência e utilidade social, bem como a aperfeiçoar a disciplina financeira dos organismos dotados de autonomia.
Dentro do mesmo objectivo incentivar-se-ão as acções de reorganização da Administração Pública, incluindo a eliminação de serviços e tarefas desnecessárias e a adopção de medidas de racionalização da gestão de pessoal.
A política fiscal para 1984 será orientada basicamente no sentido de promover o aperfeiçoamento do sistema fiscal, numa perspectiva de maior eficiência e ajustamento às actuais características da situação económica.
Embora o objectivo da correcção do desequilíbrio orçamental implique, naturalmente, a adopção das medidas tendentes a obter as receitas necessárias, procurar-se-á que esse objectivo seja prosseguido da forma mais equitativa e dando a devida atenção a outros objectivos relevantes, nomeadamente a moderação do consumo privado e o estímulo às actividades produtivas com maior impacte no desenvolvimento económico do País.
Neste contexto, proceder-se-á a uma reapreciação geral dos regimes de incentivos fiscais, em articulação com a política de investimento.
Serão introduzidos no sistema fiscal alguns elementos de correcção, baseados nos princípios da equidade e racionalização, visando, em especial, o aligeiramento da carga fiscal da família.
Será dinamizado o processo de modernização da administração fiscal e de revisão da legislação processual fiscal com o fim de aperfeiçoar o combate aos fenómenos de fraude e evasão fiscais. Dentro do mesmo objectivo intensificar-se-á a fiscalização, particularmente através da utilização dos sinais exteriores do nível de vida.
Por outro lado, será concluída a revisão das disposições legais sobre infracções tributárias por forma a permitir uma maior coerência e transparência do sistema fiscal.
No quadro da reforma do sistema fiscal português que importa realizar propõe-se o Governo introduzir no próximo ano o imposto sobre o valor acrescentado, o que constituirá a primeira fase do processo de reforma da tributação indirecta em Portugal, apresentando particulares vantagens do ponto de vista da eficiência do nosso sistema fiscal, para além da sua importância na perspectiva da adesão à CEE.
Concomitantemente serão dinamizados os trabalhos para a criação do imposto único sobre o rendimento das pessoas colectivas e iniciados os que visam o lançamento do imposto único sobre os rendimentos das pessoas físicas.
3.5.3 - Política monetária
A política monetária será também enquadrada no conjunto da política económica, no sentido de se atingir o objectivo da redução do défice externo e contribuir para a desaceleração da inflação ao longo de 1984.Assim, prevê-se uma redução sensível do ritmo de crescimento do crédito concedido, o que, em grande parte, será conseguido com a redução do défice do sector público e, portanto, das necessidades de crédito por parte do Estado, privilegiando-se as aplicações de carácter produtivo. Esta redução será levada a efeito através do estabelecimento de limites de crédito quantificados e ajustados aos objectivos macroeconómicos definidos, associada a uma rigorosa selectividade em função dos sectores/actividades considerados prioritários.
Por outro lado, procurar-se-á que as taxas de juro se adeqúem aos custos económicos reais por forma a promoverem a formação e captação da poupança privada e assegurar a sua correcta utilização.
Nesse sentido será ajustado o actual sistema de bonificações de taxas de juro, devendo a sua aplicação conjugar-se com os critérios de selectividade definidos.
As instituições de crédito do sector público serão enquadradas e orientadas para, de forma eficiente, desempenharem o importante papel que lhes cabe neste domínio.
Serão reforçados os mecanismos de controle das aplicações, criando-se instrumentos desincentivadores de eventuais desvios relativamente à política definida.
3.5.4 - Política de apoio à exportação
A consecução do objectivo prioritário da política económica para 1984, de redução do défice da balança de transacções correntes para 1,25 mil milhões de dólares, depende em grande parte da capacidade de se atingir um crescimento da exportação de mercadorias, a uma taxa de evolução de 8%, em termos reais.
Neste sentido, a política macroeconómica a prosseguir, nomeadamente no que respeita à política cambial e à política de investimento, assegurará a manutenção da competitividade das nossas exportações e a orientação de decisões de investimento para sectores de maiores possibilidades de exportação.
No domínio das medidas específicas de apoio à exportação, manter-se-ão:
As medidas de natureza fiscal, abrangendo os regimes aduaneiros especiais, e a isenção ou redução de impostos directos e indirectos;
As medidas de apoio financeiro, tanto em matéria de crédito à exportação como em matéria de seguro de crédito à exportação;
As medidas de apoio promocional, abrangendo desde a simplificação de processos, difusão de informação, apoio à melhoria de qualidade, organização ou patrocínio de acções concretas ou de programas de promoção até ao apoio técnico-financeiro para a realização de projectos de desenvolvimento de exportação a executar pelas empresas.
Serão, no entanto, introduzidos alguns ajustamentos às medidas referidas, subordinados aos seguintes princípios orientadores:
a) As medidas de apoio à exportação não visam a substituição dos empresários na concretização das operações de comércio externo;
b) No quadro das obrigações internacionais assumidas pelo País, e tendo em vista as decorrentes da adesão às Comunidades Europeias, a política de importação será desenvolvida por forma a não penalizar o sector exportador;
c) Ainda que enquadradas por políticas com objectivos mais vastos, será dada particular importância à remoção dos obstáculos directos de tipo financeiro, fiscal ou administrativo que dificultam a exportação;
d) Embora com as limitações inerentes às dificuldades financeiras, tender-se-á a igualar as facilidades oferecidas pelos principais países nossos concorrentes aos respectivos exportadores;
e) Serão introduzidos mecanismos de controle e critérios mais rigorosos de selectividade e de fixação de objectivos para instrumentos dirigidos a sectores, produtos e mercados com maior prioridade;
f) Será intensificada a cooperação com as organizações económicas, empresariais e profissionais, distinguindo-se a cooperação para acções de carácter global e a cooperação para acções ou programas de natureza específica ou sectorial.
3.5.5 - Políticas de preços e rendimentos
Após o impacte inicial resultante dos aumentos de preços necessários ao equilíbrio de algumas empresas públicas, espera-se que o ritmo de crescimento dos preços possa descer significativamente ao longo de 1984, em consequência da prevista restrição da procura interna e da intenção do Governo de usar a política cambial apenas para compensar a diferença de ritmos de inflação interno e externo.
Prevê-se, assim, como atrás se disse, um crescimento dos preços de 24% em média anual, sendo esperada uma taxa de aumento de 20% no final do ano (Dezembro de 1984 sobre Dezembro de 1983).
Prosseguirá a orientação, já iniciada, de aplicação mais liberalizante dos regimes legais de preços, reforçando-se sempre que se verifiquem efectivas condições de concorrência na comercialização dos produtos e na prestação de serviços, aperfeiçoando o regime das margens de comercialização e alargando o âmbito dos bens e serviços sujeitos ao regime de preços vigiados ou retirando outros do regime de preços máximos.
Esta orientação será prudentemente prosseguida a par da aplicação da nova legislação sobre a defesa da concorrência, cujos objectivos genéricos incluem:
A formação de preços reais e mais correctos, mediante o funcionamento transparente dos mercados e a eliminação de situações artificiais que propiciam a existência de empresas em condições marginais e o desequilíbrio na afectação dos recursos nacionais;
A criação de condições para o desenvolvimento das capacidades produtivas e dos níveis de organização e eficácia económica das empresas produtoras de bens e serviços;
Uma melhor compatibilização dos objectivos de modernização das estruturas produtivas, com produtividades crescentes e reequilíbrio económico e financeiro das empresas, com objectivos de desenvolvimento social;
A adaptação dos agentes económicos - privados, cooperativos e públicos - a novas condições de funcionamento, para que, de forma mais responsável e planeada, assumam os riscos inerentes à actividade empresarial e o Estado reordene a sua acção num sentido orientador e de incentivo, reduzindo a sua posição intervencionista.
Para alguns sectores, nomeadamente os de preços administrados, estas orientações podem traduzir-se em ritmos diferenciados de crescimento dos preços. Assim, a política a seguir será a de fazer crescer mais rapidamente os preços que permitam:
Incentivar a produção de alguns sectores, nomeadamente no que se refere a produções agrícolas;
Desincentivar certo tipo de consumos, designadamente os energéticos;
Assegurar o equilíbrio financeiro de empresas públicas.
Em relação à política de rendimentos, embora não seja possível aumentar os rendimentos reais da generalidade da população devido às necessidades de estabilização financeira, o Governo evitará que se agravem as disparidades na distribuição de rendimentos, o que será conseguido através da política fiscal e de segurança social.
Em relação ao sector agrícola, dado o seu carácter prioritário, é intenção do Governo proporcionar aos agricultores uma melhoria de remuneração pela sua actividade através da mencionada política de preços agrícolas.
Por outro lado, uma vez que a política cambial será usada fundamentalmente para assegurar a manutenção da nossa competitividade externa, não serão provocadas, por esta via, significativas transferências de rendimentos entre os sectores produtivos.
3.5.6 - Política de emprego
A política de emprego a desenvolver em 1984 inclui não só o prosseguimento de programas já lançados em 1983, mas também um conjunto de novos programas.São os seguintes os programas a prosseguir:
Formação profissional:
a) Formação profissional nos centros existentes e em curso de construção (estes são os centros do Porto, da Maia, de Vila Nova de Gaia e de Ranholas), com intensificação da utilização dos edifícios, equipamentos e mão-de-obra disponíveis;
b) Integração e aproveitamento de capacidades não utilizadas dos meios de formação profissional de outros departamentos de Estado em regime de protocolo-cooperação;
Promoção do emprego, a compatibilizar, sempre que possível, com as acções de política de desenvolvimento regional.
De entre os programas a lançar no próximo ano referem-se os seguintes:
Aprendizagem. - Lançamento de programas de aprendizagem para jovens à procura do primeiro emprego, com um objectivo de inserção durante 1984 de 25000 jovens. Este programa é realizado em colaboração com o Ministério da Educação e em articulação com as empresas e serviços públicos;
Ensino técnico-profissional a partir do 10.º ano de escolaridade. - Este programa, embora da responsabilidade do Ministério da Educação, é levado a cabo com meios do IEFP;
Formação profissional protocolar com entidades privadas. - Lançamento do programa visando a reconversão/readaptação/formação, com um objectivo de inserção durante 1984 de 25000 desempregados;
Protecção no desemprego. - Lançamento do seguro de desemprego, com melhoria sensível do apoio financeiro aos desempregados e de acordo com uma concepção de seguro social obrigatório, em articulação com o sistema da segurança social, visando a sua ulterior integração.
O Presidente da Assembleia da República, Manuel Alfredo Tito de Morais.
