Resolução do Conselho de Ministros n.º 101/2018

O XXI Governo Constitucional definiu como eixos principais de atuação, no tocante à atividade agrícola e ao mundo rural, a exploração do potencial económico da agricultura, a promoção do desenvolvimento rural e o fomento de uma gestão florestal sustentável.

Relativamente à valorização económica da atividade agrícola, inserida no eixo de exploração do potencial económico da agricultura, as orientações fundamentais dirigem-se à melhoria da qualidade dos produtos, à garantia da segurança alimentar e ao incremento da produtividade dos fatores de produção, tendo em vista a internacionalização das fileiras agroalimentares e a substituição de importações no mercado nacional. Com efeito, o macro objetivo específico para a valorização económica é a obtenção do equilíbrio na balança comercial agrícola no horizonte de duas legislaturas.

Neste contexto, através do Despacho do Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural n.º 5562/2017, foi constituído o Grupo de Trabalho de Cereais, com a missão de propor uma estratégia nacional e um plano de ação para a promoção do desenvolvimento da cultura e produção nacional de cereais.

O Grupo de Trabalho foi coordenado pelo Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral e foi constituído por representantes do Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária, da Associação Nacional de Produtores de Cereais, da Associação Nacional de Produtores de Milho e Sorgo e da Associação de Orizicultores de Portugal.

O diagnóstico efetuado pelo Grupo permitiu concluir que, entre 1980 e 2016, quer a superfície cultivada com cereais quer a respetiva produção sofreram uma acentuada diminuição. No final dos anos 80, a superfície ocupada com cereais correspondia a cerca de 900 mil hectares, aproximadamente 10 % do território nacional, tendo diminuído para apenas 257 mil hectares em 2016. Por seu turno, a produção registou também uma diminuição, embora menos pronunciada, de 1,65 milhões de toneladas para 1,1 milhões de toneladas.

Ainda em sede de diagnóstico, foi possível apurar que os níveis de auto aprovisionamento eram, nos anos 80, de 60 %, apresentando atualmente um valor particularmente baixo, na ordem dos 23 %, em comparação com graus de auto aprovisionamento da generalidade dos países, em regra superiores a 50 %.

Neste quadro, a identificação dos principais estrangulamentos, em sede de análise SWOT, permitiu a definição de três objetivos estratégicos com vista à sua superação:

1) «Reduzir a dependência externa, consolidar e aumentar as áreas de produção»;

2) «Criar valor na fileira dos cereais»;

3) «Viabilizar a atividade agrícola em todo o território».

O primeiro objetivo estratégico desenvolve-se em quatro objetivos operacionais, orientados para o reforço da competitividade produtiva, tendo em vista tornar a produção nacional mais competitiva face ao produto importado, eliminando custos e desvantagens por um lado, e potenciando eficiência produtiva por outro.

Quanto ao segundo, foram definidos quatro objetivos operacionais: «Reforçar a interligação dos agentes ao longo da fileira», «Reforçar a organização dos produtores», «Valorizar a produção nacional», e «Fomentar novas utilizações».

Por fim, para o terceiro objetivo estratégico, foram definidos três objetivos operacionais, «Estabilizar e melhorar o rendimento dos agricultores», «Promover ações de mitigação e adaptação as alterações climáticas», e «Promover a produção de bens públicos, a preservação e utilização eficiente dos recursos naturais».

Os objetivos estratégicos são prosseguidos através de objetivos operacionais, os quais são concretizados através de um conjunto de medidas prioritárias, integradas num Plano de Ação, sendo este elaborado e implementado pelos serviços e organismos de cada área governativa em função da natureza da medida em causa, sob a coordenação do Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral e do Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural.

Neste contexto, considerando o potencial da produção cerealífera em termos territoriais e as oportunidades acrescidas para a produção cerealífera decorrentes do Programa Nacional de Regadio que o Governo pretende executar até 2020 e assumindo uma estabilização do consumo, com a implementação das medidas constantes da Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais ora aprovada, prevê-se atingir, num horizonte de 5 anos, um grau de autoaprovisionamento em cereais de 38 %, correspondendo 80 % ao arroz, 50 % ao milho e 20 % aos cereais praganosos.

Deste modo, o Governo pretende contribuir para um setor mais forte e mais eficiente, com maior capacidade de resistência à volatilidade dos mercados, com maior capacidade de oferta de um produto de elevada qualidade e mais adaptado às alterações climáticas.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar a Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais, abreviadamente designada por Estratégia, anexa à presente resolução e da qual faz parte integrante.

2 - Determinar que a presente Estratégia define três objetivos estratégicos desenvolvidos em objetivos operacionais orientados para a redução da dependência externa, para a consolidação e aumento de áreas de produção, para a criação de valor na fileira e para a viabilização da atividade produtiva em todo o território nacional.

3 - Determinar que a Estratégia é executada por um Plano de Ação, a elaborar e implementar pelos serviços e organismos de cada área governativa em função da natureza de cada uma das medidas de implementação, sob a coordenação do Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral (GPP) do Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural.

4 - Determinar que o Plano de Ação previsto no número anterior é elaborado no prazo máximo de 6 meses a contar da data de entrada em vigor da presente resolução.

5 - Criar a Comissão de Acompanhamento da Estratégia composta por representantes dos seguintes ministérios e das seguintes entidades:

a) Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, que coordena;

b) Negócios Estrangeiros;

c) Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;

d) Planeamento e das Infraestruturas;

e) Economia;

f) Ambiente;

g) Associação Nacional de Produtores de Cereais (ANPOC);

h) Associação Nacional de Produtores de Milho e Sorgo (ANPROMIS);

i) Associação de Orizicultores de Portugal (AOP).

6 - Determinar que a Comissão de Acompanhamento da Estratégia reúne semestralmente, ou sempre que convocada pelo coordenador.

7 - Determinar que os membros do CONSANP não têm direito a remuneração, abono, compensação, subsídio ou senha de presença

8 - Determinar que a Estratégia e respetivo Plano de Ação estão sujeitos a avaliação anual e avaliação final a efetuar pela Comissão de Acompanhamento da Estratégia.

9 - Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 12 de julho de 2018. - Pelo Primeiro-Ministro, Maria Manuel de Lemos Leitão Marques, Ministra da Presidência e da Modernização Administrativa.

ANEXO

(a que se refere o n.º 1)

ESTRATÉGIA NACIONAL PARA A PROMOÇÃO DA PRODUÇÃO DE CEREAIS

1 - Enquadramento

A cultura dos cereais em Portugal sofreu alterações profundas nas últimas décadas, nomeadamente no seguimento da adesão de Portugal à CEE e da consequente integração na PAC, cujo impacto se deu sobretudo a partir de 1991, após o final da etapa de transição.

A superfície cultivada com cereais ocupava, no final dos anos 80, cerca de 900 mil hectares, aproximadamente 10 % do território nacional. Essa área tem vindo a diminuir gradualmente, a maior parte convertida em pastagens, sendo, em 2016, de 257 mil hectares. A produção também diminuiu, embora de modo menos pronunciado: de 1,65 milhões de toneladas para 1,1 milhões no mesmo período.

Portugal é historicamente dependente da importação de cereais. Em 1989, os níveis de autoaprovisionamento eram de 60 %,porém, a diminuição da produção e o aumento das necessidades conduziram a um valor atual particularmente baixo (cerca de 23 %), o que constitui uma singularidade no contexto europeu e mundial.

O défice alimentar constitui um dos desequilíbrios estruturais da economia portuguesa, sendo um objetivo do governo a obtenção do equilíbrio na balança comercial agrícola no horizonte de duas legislaturas. O setor dos cereais representa mais de 10 % das importações alimentares e mais de 30 % das importações agrícolas, devendo, por isso, dar um contributo para o referido objetivo, orientando-se igualmente para o combate ao abandono e despovoamento de zonas rurais, e para um melhor ordenamento do território e uma gestão ambiental mais adequada.

Tendo presente este objetivo, foi constituído, pelo Despacho do Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural n.º 5562/2017, o Grupo de Trabalho de Cereais com a missão de propor uma estratégia nacional e um plano de ação para a promoção do desenvolvimento da cultura e produção nacional de cereais.

O Grupo de Trabalho foi coordenado pelo Gabinete de Planeamento, Políticas e Administração Geral (GPP) e foi constituído por representantes do Instituto Nacional de Investigação Agrária e Veterinária, da Associação Nacional de Produtores de Cereais (ANPOC), da Associação Nacional de Produtores de Milho e Sorgo (ANPROMIS) e da Associação de Orizicultores de Portugal (AOP).

O estudo desenvolvido pelo do Grupo de Trabalho permitiu não só descrever em pormenor a atual situação deste setor, mas também uma identificação dos principais vetores que nele atuam, quer pela positiva quer pela negativa. Assim, foram identificadas as principais áreas em que será necessário atuar no futuro, a curto, médio e longo prazo, com vista à prossecução de objetivos e metas estratégicas orientados para a redução da dependência externa, para a consolidação e aumento de áreas de produção, para a criação de valor na fileira e para a viabilização da atividade produtiva em todo o território nacional.

A elaboração da presente estratégia contou ainda com contributos de cerca de 25 organizações do setor e de várias personalidades com trabalhos relevantes nesta área.

O diagnóstico efetuado, na sequência da elaboração de análise SWOT, ambos disponíveis para consulta em www.gpp.pt., permitiu identificar um conjunto de pontos negativos e positivos a ter em conta na Estratégia Nacional para a Promoção da Produção de Cereais.

O setor apresenta debilidades decorrentes da elevada concorrência de produtores de países terceiros não sujeitos às mesmas regras e custos, assim como da volatilidade acentuada dos preços. Os desequilíbrios de poder negocial na fileira, os aumentos de custos de transporte e da energia, os custos administrativos associados a exigências legais, o reduzido investimento em experimentação e divulgação, a pouca valorização da qualidade dos cereais e a diminuição de substâncias ativas para proteção das culturas constituem outros problemas que é necessário enfrentar.

Existem elementos positivos a aproveitar e a potenciar como é o caso da capacidade de organização da produção com qualificações técnicas elevadas, dos vários aproveitamentos que podem ser dados aos cereais, da elevada qualidade sanitária da produção nacional, da existência de unidades industriais instaladas em Portugal com capacidade para escoar a produção e do investimento em tecnologias relacionadas com a agricultura de precisão.

O setor está igualmente bem posicionado para contribuir para a manutenção da atividade agrícola em todo o território, com evidentes benefícios ao nível do fomento do desenvolvimento económico, bem como para a preservação de áreas agrícolas no seio de manchas florestais, criando zonas de descontinuidade que contrariem a progressão dos incêndios, em linha com a gestão eficiente dos fatores de produção e a melhoria do seu desempenho ambiental.

De facto, verifica-se a presença dos cereais em todo o território nacional associada a diferentes sistemas de produção, há uma forte adesão a métodos de produção ambientalmente sustentáveis e a produção de proximidade permite reduzir a pegada ecológica.

Outra área de oportunidade relaciona-se com a maior valorização por parte do consumidor da «Origem Portugal», observando-se uma tendência crescente da indústria, distribuição e consumidores por compras de proximidade e com rastreabilidade definida. Neste quadro, surgem novos mercados de que são exemplos o milho pipoca, o milho para broa, o pão de cereais regionais ou os cereais com baixos teores em pesticidas.

Finalmente, a execução do Plano Nacional de Regadios cria condições para a expansão da cultura de cereais, a qual deve obedecer a uma gestão eficiente dos fatores de produção e a melhoria do desempenho ambiental.

Tendo presente o exposto, definiram-se três objetivos estratégicos e respetivos objetivos operacionais:

1) «Reduzir a dependência externa, consolidar e aumentar as áreas de produção»

2) «Criar valor na fileira dos cereais»

3) «Viabilizar a atividade agrícola em todo o território»

Neste contexto, foram identificadas 17 medidas prioritárias cuja adoção, sem prejuízo de outras, poderá conduzir à inversão da situação que o setor dos cereais hoje atravessa em Portugal, nomeadamente ao nível do grau de autoaprovisionamento.

Estas medidas vão contribuir para um setor mais forte e mais eficiente, com maior capacidade de resistência à volatilidade dos mercados, com capacidade de dar aos consumidores um produto de elevada qualidade, mais adaptado às alterações climáticas e que atenderá à crescente necessidade de contribuir significativamente para a proteção do solo, da água e da biodiversidade. Para este efeito, a estratégia quando se trate de áreas abrangidas pelo âmbito do sistema nacional de áreas classificadas, deverá ter em conta e estar orientada para as respetivas especificidades territoriais e necessidades de gestão dos valores naturais protegidos.

Assim, assumindo uma estabilização do consumo considera-se possível, com a implementação das medidas previstas num horizonte temporal de cinco anos, atingir um grau de autoaprovisionamento em cereais de 38 %, correspondendo 80 % ao arroz, 50 % ao milho e 20 % aos cereais praganosos, correspondendo a um aumento significativo do grau de auto aprovisionamento nacional.

2 - Objetivos estratégicos

A estratégia tem um prazo de cinco anos, sendo que este prazo não deveria ser demasiado longo, tendo em conta a volatilidade atual, e atendendo à necessidade de incluir o início do próximo período de programação pós-2020, uma vez que será nesta fase que Portugal deverá estabelecer os principais instrumentos de política agrícola para o médio prazo. Deste modo, e sem prejuízo de que muitos dos objetivos e medidas só terão impacto no médio e longo prazo, considerou-se que cinco anos, com início em 2018, seria um prazo adequado para a vigência desta estratégia que necessariamente deverá ser revisitada após essa data.

São definidos três objetivos estratégicos:

1) «Reduzir a dependência externa, consolidar e aumentar as áreas de produção» muito virado para a melhoria da eficiência produtiva e redução dos custos;

2) «Criar valor na fileira dos cereais», assente no aumento do valor do produto;

3) «Viabilizar a atividade agrícola em todo o território», muito orientado para as questões do ordenamento, ambiente e rendimento dos agricultores.

Para a concretização daqueles objetivos são estabelecidos objetivos operacionais (OOP), dentro de cada objetivo estratégico, para os quais são propostas medidas concretas.

Assim, assumindo uma estabilização do consumo, considera-se possível, com a implementação das medidas propostas, atingir um grau de autoaprovisionamento em cereais de 38 %. Este crescimento será possível essencialmente por força de uma melhoria na produtividade média, mas no caso do milho e dos praganosos também pelo aumento de áreas.

No caso do milho, um aumento de área para 125.000 ha poderá conduzir a uma produção de 1.300.000 toneladas, ou seja um grau de autoaprovisionamento de 50 %.

No caso dos cereais praganosos, um aumento de área para 150.000 ha poderá conduzir a uma produção de 380.000 toneladas, ou seja um grau de autoaprovisionamento de 20 %.

No caso do arroz, assumindo uma estabilização da área de produção considera-se que o aumento da produtividade média em 11 %, nomeadamente pela introdução de variedades portuguesas mais produtivas poderá conduzir a um grau de autoaprovisionamento de 80 %.

Da análise SWOT resulta que as Organizações de Produtores (OP), a organização ao longo da fileira da produção, a inovação e transferência de conhecimento e a PAC como principal instrumento de apoio à estabilização do rendimento dos agricultores e de incentivo ao investimento e adoção das práticas desejadas são pilares essenciais à concretização da estratégia.

As OP, pelo papel que desempenham na organização e comercialização da produção, encontram-se numa situação privilegiada para apoiarem os produtores em várias vertentes essências à melhoria da eficiência produtiva, bem como para, em parceria com a indústria desenvolverem uma oferta adequada às necessidades do mercado. Assim, o reforço do papel destas entidades assume uma particular importância para o desenvolvimento do setor.

Paralelamente à organização interna da produção, a organização da fileira como um todo é essencial para que o setor crie valor de uma forma sustentável, ajustando-se às necessidades do mercado numa perspetiva de ganhos mútuos.

A inovação e a transferência do conhecimento para a produção e indústria desempenham um papel fundamental no reforço da competitividade do setor, permitindo produzir mais, com uma utilização de recursos mais eficiente e com melhor qualidade.

3 - Objetivos operacionais e medidas

OE 1 - Reduzir a dependência externa, consolidar e aumentar as áreas de produção

Para este primeiro objetivo estratégico foram definidos quatro objetivos operacionais «OOP 1.1 - Produzir mais e melhor», «OOP 1.2 - Melhorar a eficiência produtiva», «OOP 1.3 - Reduzir os custos de produção e de contexto», «OOP 1.4 - Potenciar a inovação e transferência de conhecimento». Estes objetivos centram-se no reforço da competitividade produtiva e visam tornar a produção nacional mais competitiva face ao produto importado, eliminando custos e desvantagens por um lado, e potenciando eficiência produtiva por outro.

OE 2 - Criar valor na fileira dos cereais

Neste segundo objetivo estratégico foram definidos quatro objetivos operacionais «OOP 2.1 - Reforçar a interligação dos agentes ao longo da fileira», «OOP 2.2 - Reforçar a organização dos produtores», «OOP 2.3 - Valorizar a produção nacional», «OOP 2.4 - Fomentar novas utilizações».

OE 3 - Viabilização da atividade agrícola no território com vocação agrícola

Por fim, neste terceiro objetivo estratégico, foram definidos três objetivos operacionais, «OOP 3.1 - Estabilizar e melhorar o rendimento dos agricultores», «OOP 3.2 - Promover ações de mitigação e adaptação as alterações climáticas", «OOP 3.3 - Promover a produção de bens públicos, a preservação e utilização eficiente dos recursos naturais».

Os objetivos atrás referidos são prosseguidos através das seguintes medidas prioritárias:

1) Racionalizar os custos de energia, nomeadamente através de medidas de eficiência energética

2) Dinamizar a produção nacional de semente certificada e de genética nacional

3) Reforçar os meios de luta contra agentes bióticos

4) Acompanhar o processo de reconhecimento de OP

5) Simplificar o processo de licenciamento de infraestruturas hidráulicas

6) Aumentar a eficiência hídrica dos empreendimentos agrícolas, reforçando a capacidade de armazenamento de água e otimizando os processos de rega

7) Priorizar ou majorar os investimentos e redimensionar os canteiros dos arrozais

8) Reforçar a agenda de inovação

9) Promover a capacitação técnica, reforçar os meios disponíveis para experimentação e prestação de serviços no âmbito da agricultura de precisão ao nível das OP

10) Reativar a medida de apoio ligado à concentração da oferta aos produtores de culturas arvenses

11) Manter a discriminação positiva para OP no âmbito do apoio do desenvolvimento rural ao investimento

12) Reforçar as estruturas interprofissionais

13) Valorizar a produção nacional, a nível interno e externo

14) Reforçar o controlo sanitário à importação

15) Criar Fundos de carácter mutualista, no quadro da futura PAC, para minimização de riscos

16) Equacionar a possibilidade, no quadro da futura PAC, de restabelecer «apoios ligados» ao setor

17) Criar medidas agroambientais de mitigação e de adaptação às alterações climáticas, no quadro da futura PAC, nomeadamente em áreas abrangidas pelo sistema nacional de áreas classificadas

111531413