Recomendação sobre Grandes Linhas de Orientação na Área da
Educação e do Ensino Superior Contributos para a Reforma do Estado
Preâmbulo
Documento elaborado no âmbito dos trabalhos da Comissão Eventual para Estudo e Debate da Reforma do Estado na área da Educação e Ensino Superior, criada pelo Despacho 2/PR/2013, com a seguinte composição:Presidente do CNE, Ana Maria Bettencourt, e Conselheiros Adriano Moreira, António Magalhães da Cunha, Daniel Soares de Oliveira, Diogo Lucena, Eugénia Aguiar-Branco Figueiredo, Luís Vicente Ferreira, Maria do Carmo Tavares, Maria Emília Brederode Santos, Maria José Rau, Miguel Figueira de Faria e Paula Santos. O Conselho Nacional de Educação deliberou aprovar o projeto, emitindo assim a sua terceira Recomendação no decurso do ano de 2013.
Recomendação
Portugal apresenta hoje uma situação educativa complexa. Por um lado, após uma evolução muito positiva, atingimos razoáveis níveis educativos na população jovem, quer em termos de acesso e qualidade, quer em termos de equidade, a indiciar boa capacidade de recuperação em quase todos os domínios. Por outro lado, refletindo um passado de grande atraso, persistem fracos índices de qualificação da população menos jovem, que se agravam de modo dramático à medida que se progride para escalões etários superiores.Esta conjuntura exige uma atenção redobrada no sentido da recuperação da população menos qualificada, sem que se percam os ganhos educativos significativos obtidos pelos mais jovens nos últimos anos.
Ainda em 2011, havia, no conjunto da população residente com mais de 15 anos de idade, perto de três milhões e meio de indivíduos sem nenhum diploma ou apenas com o 1º ciclo do ensino básico. A persistência de baixas qualificações constitui um problema grave do país e um obstáculo ao seu desenvolvimento cultural e económico.
Não devemos esquecer, contudo, a situação de partida e os passos significativos dados pelo país nos últimos quarenta anos, abandonando progressivamente um estado de atraso imenso em relação aos seus parceiros europeus. Foi necessário intervir a todos os níveis do sistema educativo: edifícios, equipamentos, transportes escolares, apoios sociais e educativos a alunos mais carenciados, formação de professores, reestruturação do sistema, definição de currículos, diversificação das ofertas, organização e avaliação das escolas.
Há hoje resultados muito expressivos em matéria de qualidade e equidade da educação e de desenvolvimento científico e tecnológico: houve uma democratização do acesso a todos os níveis de ensino; há um crescente reconhecimento internacional da qualidade dos nossos diplomados; os resultados nos testes internacionais realizados pelos alunos portugueses são acentuadamente melhores, quer em termos de equidade (PISA 2009) quer em termos de qualidade, designadamente em matemática, leitura e ciências (PIRLS 2011(Progress in International Reading Literacy Study) e TIMMS 2011(Trends in International Mathematics and Science Study), estes no 1º ciclo do ensino básico.
No entanto e apesar dos progressos, o atraso que herdámos determina que subsista uma parte significativa da população ativa com baixas qualificações.
Considerando o ensino secundário como habilitação mínima de referência - atual escolaridade obrigatória - temos ainda, na população residente com menos de 44 anos, mais de 1,5 milhões de indivíduos que não atingiram esse nível de escolaridade, ou seja, mais de 53 % da população desse nível etário.
É uma população para a qual o acesso a mais formação académica e profissional pode revelar-se essencial, quer em termos profissionais, quer de realização pessoal, com reflexos esperados no seu bem-estar e no desenvolvimento económico e da competitividade do país.
A consolidação do sector da educação, em todos os níveis de ensino, exige a continuação do esforço e uma responsabilização social coletiva, incluindo as autoridades educativas, os diferentes parceiros e a sociedade em geral. É necessário prosseguir a aposta no aumento das qualificações dos jovens e, simultaneamente, encontrar estratégias que cativem os públicos pouco escolarizados para a educação e recuperar as que se tenham revelado mais adequadas ao aumento da qualificação dos adultos.
Na situação atual, em que a crise económica e o aumento do desemprego são muito graves, o investimento do Estado na área da educação deve constituir uma prioridade, uma estratégia por excelência para a promoção da coesão social e a construção de uma cidadania solidária. A aposta na educação como garantia de futuro e tendo em conta que este foi um sector em que já se aplicaram medidas muito restritivas, em particular na organização da rede escolar, na distribuição de serviço letivo a professores em exercício de funções nas escolas e no aumento do número de alunos por turma, implica que todos os esforços deverão ser colocados na melhoria da eficiência do sistema com salvaguarda dos recursos imprescindíveis, na garantia de equidade em todas as suas vertentes e numa mais estreita ligação entre a educação e as qualificações necessárias à recuperação da economia.
O Conselho Nacional de Educação, na sua missão de concertação socioeducativa, tem vindo a emitir um conjunto de Recomendações na base das quais se deveria constituir o compromisso político e social para o desenvolvimento da educação, a saber:
1) A estabilidade das políticas educativas é crucial para o desenvolvimento estratégico da Educação e Formação e não se coaduna com alterações avulsas e pontuais na estrutura e na organização do sistema;
2) Um plano para o desenvolvimento educativo que defina as áreas estratégicas, as prioridades de intervenção e as medidas a desenvolver é necessário para que se possa, consistentemente, projetar a evolução desejada e monitorizar a sua realização;
3) Em tempos de crise, Educação e Ciência são garantia de futuro pelo que é fundamental que a Educação e a Formação sejam encaradas como garante do desenvolvimento das pessoas e dos países e, como tal, não devem deixar de ocupar uma posição central nas políticas públicas e constituir uma prioridade do investimento público, respeitando o preceito constitucional da escolaridade obrigatória gratuita;
4) Vencer as desigualdades tem de ser um objetivo permanente porque, apesar dos progressos realizados em termos de acesso e qualidade da educação, persistem problemas de equidade no sistema, situação que a crise que o país atravessa pode vir a agravar;
5) Uma melhor qualificação dos portugueses e a consolidação da escolaridade obrigatória até ao 12º ano ou até aos 18 anos são opções políticas estruturais, que correspondem a uma aposta social na nossa capacidade coletiva de escolarizar e qualificar adequadamente as novas gerações, num momento em que o conhecimento constitui, cada vez mais, um fator distintivo das pessoas, dos países e das economias;
6) A concretização da autonomia das escolas, a clarificação e articulação das competências da administração central, dos municípios e das escolas são fatores imprescindíveis para uma crescente adequação entre processos e resultados.
A reforma do Estado na área da Educação e do Ensino Superior deverá, assim, visar a consolidação dos progressos alcançados, organizando-se em torno dos seguintes eixos:
1 - Melhorar os percursos e o sucesso educativo dos alunos Têm-se registado progressos significativos na melhoria dos percursos escolares dos alunos e alunas, com percentagens crescentes de jovens a frequentarem o nível de escolaridade correspondente à sua idade, bem como na prevenção do abandono escolar. Persistem, contudo, ainda desfasamentos etários e desigualdades de ordem diversa nos resultados de aprendizagem, bem como se mantém o atraso em relação à média europeia no que se refere à população com ensino secundário, o que exige uma intervenção concertada sobre os diferentes fatores implicados. No sentido de sustentar e desenvolver a evolução positiva verificada, importa:
Prosseguir o reforço da universalidade e da equidade nas condições de frequência da educação pré-escolar e da rede de cuidados na primeira infância;
Assegurar no ensino básico práticas regulares de diferenciação pedagógica, promovendo a deteção atempada de necessidades de apoio e a intervenção personalizada em todas as fases da escolaridade;
Assegurar percursos educativos adaptados aos alunos e alunas com necessidades educativas especiais, garantir os apoios especializados que necessitem e condições de frequência inclusiva;
Reforçar a autonomia de gestão curricular das escolas, em especial no que se refere à organização dos tempos letivos;
Desenvolver o ensino e formação profissional de nível secundário em ligação com estratégias de desenvolvimento económico nacional e regional;
Generalizar os sistemas de orientação vocacional que apoiem os alunos e alunas na construção dos seus projetos de vida e promovam o reconhecimento e validação de competências adquiridas por adultos ao longo da vida.
2 - Melhorar a qualificação dos portugueses e desenvolver a educação de adultos Os níveis de escolarização e de qualificação dos portugueses são ainda muito baixos, pese embora o incremento significativo da formação escolar e profissional nos últimos anos. Diversificaram-se as ofertas para acolher populações específicas e implementaram-se os sistemas de reconhecimento e validação de competências que têm proporcionado a diminuição do número de adultos subcertificados. O contributo das empresas pode ser decisivo, quer pela valorização das qualificações em novas admissões, quer pela aposta na elevação do nível de qualificação dos seus colaboradores ou na promoção do seu desenvolvimento profissional. Aumentar as perspetivas de emprego deve passar por:
Promover a aquisição de competências transversais que melhorem a empregabilidade dos jovens e adultos, tais como a iniciativa empresarial, as competências digitais e as línguas estrangeiras;
Criar incentivos à formação de adultos e reconhecimento académico e profissional das suas competências de modo a reduzir o número de adultos pouco qualificados;
Reorientar a oferta de formações especializadas para domínios carenciados em parceria com entidades empregadoras, suscitando o seu contributo na realização do diagnóstico permanente das necessidades de formação e de qualificação, presentes e futuras, do mercado de trabalho;
Melhorar a articulação dos planos de educação e formação com as realidades dos tecidos económico e social, com as suas exigências de rápida adaptação dos processos produtivos às mutações mundiais, mobilidade funcional e necessidade de melhoria de formação do seu capital humano;
Investir em ações que promovam a aprendizagem ao longo da vida de todas as pessoas, criando incentivos ao seu desenvolvimento pessoal, profissional e cultural.
3 - Descentralizar, planear e regular a administração do sistema A clarificação das competências da administração central, dos municípios e das escolas/agrupamentos deverá valorizar critérios de proximidade e, consequentemente, o conhecimento mais fiel das realidades sociais e escolares, o envolvimento dos parceiros sociais de cada contexto, a responsabilização de todas as entidades nacionais, regionais e locais com intervenção na educação e formação. O desenvolvimento da descentralização da educação e da autonomia escolar requer a definição de um novo quadro de responsabilidades entre os vários níveis da administração educacional que potencie a concretização da autonomia das escolas, reforce os instrumentos de planeamento e gestão a nível local, regional e nacional, bem como assegure o papel orientador que cabe ao Estado na prestação do serviço público de educação. A assunção pelas autarquias da responsabilidade social que lhes cabe na educação das respetivas populações tem vindo a afirmar-se, existindo hoje municípios com uma larga experiência de administração local da educação, construída numa forte articulação com as escolas e com os parceiros sociais. A reforma da administração educativa deve:
Dotar as escolas e agrupamentos de autonomia institucional, com respeito pela sua identidade pedagógica, e tendo em vista ampliar a responsabilidade que lhes cabe pelos processos e resultados escolares atendendo à sua caracterização sociocultural;
Aperfeiçoar o sistema nacional de monitorização e avaliação da educação, do desempenho das escolas e dos alunos e alunas, com integração e maior desenvolvimento de indicadores de eficiência e de equidade;
Definir estratégias e implementar práticas sistemáticas de planeamento e de regulação do sistema que enquadrem e articulem o desenvolvimento da educação a nível local, regional e nacional;
Clarificar o papel dos municípios na administração e gestão da rede pública de educação e ensino.
4 - Valorizar e reforçar o perfil profissional dos professores e professoras A rápida evolução que se tem operado no conhecimento obriga os professores e professoras a uma constante atualização e revisão crítica das suas práticas de ensino de modo a que todos e cada um dos seus alunos e alunas aprendam melhor. A multiplicidade de ações que são chamados a desenvolver no sentido de que todos os alunos e alunas tenham as melhores condições de aprendizagem incluem, entre outras, a aplicação de metodologias de pedagogia diferenciada e a utilização de recursos tecnológicos postos hoje à disposição dos professores. São pedidas novas competências profissionais aos professores e professoras que lhes permitam fazer face à diversidade cultural e social da população escolar e que, simultaneamente, reforcem o seu papel insubstituível no processo de ensino e aprendizagem, o que passa por:
Assegurar a qualidade da formação inicial de professores e professoras, designadamente no que respeita à prática educativa e à sua adequação à evolução da função docente;
Assegurar estabilidade na colocação de professores e professoras e condições de trabalho adequadas à melhoria do desempenho e bem-estar profissional, como sejam uma distribuição letiva semanal equilibrada, número de turmas e de alunos que possibilite o seu efetivo acompanhamento e o desenvolvimento de práticas com impacto no sucesso escolar dos alunos e alunas;
Garantir o acesso a formação contínua e especializada de modo a reforçar o profissionalismo docente.
5 - Consolidar o ensino superior adequando-o às necessidades emergentes da sociedade No intervalo de uma década, o ensino superior diversificou-se, novas oportunidades de formação foram criadas para novos públicos, as instituições desbravaram caminhos na sua ligação à sociedade e ao tecido empresarial e têm sabido fazer face aos crescentes constrangimentos financeiros decorrentes da situação do país. A democratização do acesso ao ensino superior e a sua frequência generalizou-se, estando hoje mais de um em cada três jovens de 20 anos a frequentar o ensino superior. No entanto, e na ausência de estímulos ao crescimento do sector, alcançar a meta europeia prevista para 2020 de 40 % de diplomados do ensino superior entre os 30-34 anos, permanece como um enorme desafio. A melhoria da empregabilidade dos e das jovens diplomados em muito depende das dinâmicas de inovação empresarial que valorizem recursos humanos altamente qualificados, o que deverá passar por:
Estabelecer metas nacionais de médio e longo prazo que permitam um planeamento adequado por parte das instituições de ensino superior;
Rever as formas de financiamento do ensino superior de modo a garantir a sua sustentabilidade, num quadro de exigência, autonomia e responsabilização;
Melhorar os dispositivos de apoio a alunos e alunas de fracos recursos garantindo uma maior equidade do sistema;
Desenvolver a oferta de cursos de especialização tecnológica em ligação com as formações profissionalizantes de nível secundário, reforçando as parcerias com empresas;
Consolidar a formação pós-graduada, nomeadamente de nível doutoral, e criar mecanismos que promovam a inserção de doutorados no tecido económico-produtivo;
Estimular mecanismos de articulação interinstitucional, aos níveis nacional ou regional, designadamente através de associações, consórcios ou fusões, de modo a garantir maior diversidade e massa crítica a todas as instituições de ensino superior e suscitar a criação de centros de competências em domínios do conhecimento considerados estratégicos no plano nacional e internacional;
Promover a internacionalização das instituições de ensino superior, criando uma imagem nacional de qualidade para todo o sistema de ensino superior, de modo a potenciar a sua competitividade e capacidade de atração de alunos e alunas estrangeiros;
Apoiar o crescimento da investigação e desenvolvimento científicos em parceria com o tecido empresarial de alto valor tecnológico incorporado, pelo que é imperioso realizar um esforço de informação mútua e cooperação entre as empresas e as instituições do sistema científico nacional, colocando à disposição daquelas os produtos da investigação aplicada.
26 de junho de 2013. - A Presidente, Ana Maria Dias Bettencourt.
Declaração de Voto
Declaro que votei favoravelmente o Parecer em apreço, pela sua oportunidade, conteúdo e assertividade. Entendo no entanto que deveria conter uma referência à salvaguarda da liberdade de escolha dos projetos formativos por parte das famílias e também ao papel dos pais e sua intervenção na vida das escolas.
Domingos Xavier Viegas
Declaração de Voto
Declaro que me abstive na votação do parecer em apreço porque considero que, sem prejuízo da bondade de muitas das considerações do parecer, é impossível uma reforma do Estado e da Educação que não tenha como traves mestras as liberdades de educação. Liberdade de educar, liberdade de ser educado e, em primeiro lugar, liberdade de escolher a educação para os nossos filhos. A ausência de qualquer referência no parecer a esta matéria não só determina o meu voto como torna clara a necessidade de discutir, também no âmbito do CNE, a liberdade de educação.
João Muñoz de Oliveira
207090849