Emite a recomendação do Conselho Nacional de Educação sobre financiamento das escolas públicas.

Recomendação 2/2011

Recomendação sobre Financiamento das Escolas Públicas

Preâmbulo

No uso das competências que por lei lhe são conferidas, e nos termos regimentais, após apreciação do projecto de Recomendação elaborado pelos Conselheiros António José Carlos Pinho, Francisco Ventura Ramos, Maria Armandina Soares e Maria José Rau, o Conselho Nacional de Educação, em reunião plenária de 29 de Março de 2011, deliberou aprovar o referido projecto, emitindo assim a sua segunda

Recomendação no decurso do ano de 2011.

I - Introdução

No programa do XVIII Governo Constitucional, na sequência, aliás, de anteriores programas de governo, a autonomia das escolas é considerada como uma objectivo a

alcançar, propondo-se concretamente:

"Desenvolver a autonomia das escolas, designadamente na área da organização pedagógica e da contratação e gestão do pessoal docente, e prosseguir o programa da sua avaliação externa, conduzido pela Inspecção-Geral da Educação, como base para

o reforço contratualizado da autonomia;

Prosseguir a redefinição do papel da administração educativa, no quadro da maior autonomia das escolas e da maior participação das autarquias;

Promover o reforço das escolas em recursos profissionais que permitam a criação de equipas multidisciplinares adequadas ao apoio à actividade docente e à integração dos alunos e das famílias, nomeadamente no domínio da orientação vocacional, do apoio e

trabalho social, na mediação;

Promover, ainda, o reforço de quadros especializados na gestão e manutenção dos

equipamentos técnicos".

À imagem do que já é a prática e tem sido a evolução da administração das escolas em países parceiros da União Europeia, e a par da concentração da rede escolar a que correspondem unidades de gestão bem mais complexas e amplas, a autonomia das escolas públicas, a ser efectivamente incentivada, impõe um conjunto de exigências de que faz parte integrante a atribuição de um orçamento que cubra as vertentes essenciais da vida das escolas, exigências essas que, consigo, acarretam um aumento de competências de gestão e de práticas de avaliação/controlo e de prestação de contas.

A própria OCDE, na listagem das principais conclusões gerais do PISA 2009, refere que "a associação de uma autonomia local com uma responsabilidade efectiva, parece

produzir melhores resultados".

Paralelamente à convicção pedagógica de que a autonomia é algo de fundamental para a maioridade de qualquer pessoa ou organização e que para a consolidação dessa autonomia são necessários níveis progressivamente acrescidos de competências, reconhece-se que, em Portugal, as competências efectivamente atribuídas às unidades de gestão escolar, embora tenham vindo a aumentar, são ainda restritas ou parcelares.

Tal facto reduz os níveis de responsabilidade pelos resultados conseguidos no que respeita ao sucesso dos alunos, às evidências de uma gestão eficiente, nomeadamente no que se refere ao custo por aluno, contextualizado pelas características da escola e o

valor acrescentado obtido.

Ao acréscimo de autonomia deve, assim, corresponder a responsabilização dos gestores escolares, num processo em que a atribuição de recursos seja associada aos resultados obtidos. Este processo deve ser facilitado por um modelo de gestão mais desconcentrado, aproximando o nível de decisão do "terreno". Na actual conjuntura de forte restrição orçamental em que há que inverter a cultura de muitos anos de permanentes aumentos de recursos e despesa, o reforço da gestão ao nível da unidade escolar permite uma melhor avaliação de prioridades na selecção dos recursos a manter ou mesmo a aumentar mas também a reduzir ou eliminar.

O enquadramento do actual modelo de financiamento das escolas públicas em Portugal terá de ser, assim, o ponto de partida para a formulação de qualquer recomendação

neste domínio.

II - Objectivos

Com a presente recomendação pretende-se, conhecendo a situação actual das escolas - e quando já metas de aprendizagem lhes são atribuídas e a aferição dos resultados é regularmente realizada - identificar os princípios gerais que devem presidir à organização e atribuição do orçamento das escolas que permitam:

Equacionar um modelo de financiamento das escolas em função de critérios transparentes e objectivos e que considerem factores de contextualização do território onde a escola se insere e da população escolar que serve.

Melhorar o seu desempenho criando condições para que, de forma regular e sistemática, os seus gestores possam, a partir da avaliação dos alunos e da vida na escola, prestar contas sobre a forma como os recursos são utilizados e os resultados são obtidos, revelando indicadores de eficiência, eficácia, equidade e valor

acrescentado.

Tornar possível, a partir dos indicadores revelados, proceder à realização de análises e

estudos.

III - Enquadramento

A apreciação da actual diversidade de situações no que diz respeito ao número de escolas e ao número de alunos por agrupamento, permite ter uma percepção clara do que pode e deve corresponder a uma unidade de gestão, ao que acresce, proporcionalmente, um número significativo de profissionais e, no caso concreto dos agrupamentos, uma diversidade de estabelecimentos com diferentes tipologias (em função dos níveis e ciclos de educação/ensino que agregam) dispersos por um espaço geográfico de dimensão variável. A reorganização da rede decorrente do encerramento de escolas com poucos alunos e da agregação de escolas em agrupamentos, para além dos efeitos educativos benéficos que poderá ter, exige grandes precauções no sentido de evitar a sobreposição dos objectivos administrativos aos educativos e constitui, reconhecidamente, um factor que torna mais complexa a gestão das unidades escolares e que se apresenta como um desafio às competências de administração dos órgãos

directivos das escolas.

Por outro lado, em Portugal, o orçamento gerido directamente pelas escolas cobre menos de 10 % dos custos reais do seu funcionamento e das actividades por elas desenvolvidas. Os restantes mais de 90 % correspondem aos "recursos" fornecidos à escola por outras entidades e constituem o principal suporte da acção educativa das escolas, ou seja, os professores, os técnicos, o pessoal administrativo e auxiliar e mesmo os edifícios escolares. Considerou-se, assim, essencial a análise do que actualmente são os recursos de que uma escola/agrupamento deve dispor, por tipo de despesa, por entidade em cujo orçamento ela está inscrita e pelo recurso - financeiro ou outro - que é efectivamente transferido bem como o critério utilizado para essa

transferência.

Alguma legislação recente e em que se explicita ser de aplicação progressiva é, de alguma forma, reveladora de uma intenção clara de assegurar maior autonomia às escolas e de aumentar as transferências de competências para as escolas e autarquias.

Para efeitos desta recomendação e da caracterização da situação de enquadramento teve-se em conta as condições impostas e condicionantes exigidas para essa autonomia e transferência, e consideraram-se as novas competências como vindo a ser progressivamente adquiridas pela generalidade das escolas.

Contudo, a tendência generalizada da legislação produzida continua a ser no sentido de uma definição estrita e rigorosa de como os recursos atribuídos devem/podem ser utilizados, reduzindo ao máximo a capacidade de os gerir de forma autónoma e criativa, adequada às situações concretas vividas pelas escolas e às metodologias e práticas consideradas mais ajustadas ao sucesso educativo.

No que se refere às entidades externas prestadoras de recursos e serviços às escolas, há a referir, como factor que acresce à dificuldade do desempenho das funções de gestão, a diversidade de interlocutores para o mesmo recurso coexistente no mesmo agrupamento, a que se pressupõe que correspondam, também, destinos/utilizações distintas. Este é, por exemplo, o caso dos equipamentos educativos, dos edifícios escolares, dos apoios sociais e do pessoal de apoio que, no Jardins de Infância e nas escolas do 1.º ciclo do Ensino Básico são da competência das autarquias e nos restantes ciclos do Ensino Básico e no Ensino Secundário (nas suas várias modalidades) competem à administração central que pode, total ou parcialmente, descentralizar em serviços regionais. Entidades externas com funções de prestação de serviços ou bens às escolas, se bem que podendo constituir uma mais-valia e resposta rápida e qualificada a necessidades concretas, constituem um novo e diferente tipo de interlocutor com que os responsáveis da escola poderão vir a ter de colaborar/negociar.

Os critérios para atribuição de recursos a uma escola, seja o seu orçamento, sejam os recursos humanos, sejam ainda os de mobiliário e equipamento, encontram-se definidos, com raras excepções, de forma vaga ou não coincidente, tendo como denominador comum e valor determinante o número de alunos.

Outros critérios, correntemente considerados como importantes para justificar a diversidade de atribuição de recursos, raramente se explicitam ou é-lhes dada pouca relevância. Estamos a referir-nos, entre outros, a:

Características físicas das escolas: edifício único, vários edifícios no mesmo espaço (pavilhões, por exemplo), edifícios dispersos, construção recente, construção antiga,

etc;

Características da população escolar (enquadramento socioeconómico, distância entre

a casa e a escola, etc.);

Características dos professores da escola, nomeadamente quanto ao seu

posicionamento na carreira docente;

Dimensão e complexidade das unidades de gestão (n.º de alunos, n.º e diversidade de

tipologia das escolas agrupadas, etc.).

Da legislação de referência utilizada teve-se em especial consideração e como fundamento para a caracterização da situação a que respeita a: i) contratos de autonomia estabelecidos com algumas escolas, ii) contratos de execução subscritos pelo Ministério da Educação e por algumas autarquias e iii) contratos-programa outorgados entre algumas escolas e o ME, no âmbito do programa TEIP2.

IV - Recomendações

A actual dimensão e nível de complexidade das unidades de gestão escolar (escolas/agrupamentos), a massa crítica que pressupõem, a existência de procedimentos regulares de avaliação do seu desempenho e de avaliação do desempenho dos alunos, recomendam a evolução para a criação de um sistema de financiamento contratua-lizado (contrato-programa), a desenvolver de forma progressiva, entre as estruturas do Ministério da Educação e as escolas/agrupamentos escolares, com explicitação dos recursos orçamentais atribuídos, definidos com base em regras gerais e claras, e dos objectivos a atingir. Este sistema deverá começar a ser aplicado numa perspectiva de evolução para contratos plurianuais, tanto quanto possível coincidente com os mandatos do director/equipa directiva da escola/agrupamento e com revisão, monitorização e avaliação anuais.

Este modelo ou fórmula de financiamento das escolas públicas deve, pois, ser concebido e aplicado, tendo como base os seguintes princípios orientadores:

1 - Considerar, como critérios que presidem à definição do orçamento de cada escola/agrupamento, a totalidade dos serviços que presta e dos recursos que possui em função das condicionantes da sua actividade, nomeadamente o seu corpo docente e técnico, o enquadramento social/económico e cultural dos alunos - a sua diversidade cultural e linguística, a identificação de situações de necessidades educativas especiais permanentes dos alunos, etc. -, as características físicas da escola e estado de conservação do edifício e equipamento, as características geográficas da localização da

escola, etc.

2 - Assegurar que as rubricas que constituem o orçamento da escola integram, progressivamente, todos os recursos de que a escola necessita para a generalidade das funções que exerce. Progressão que terá de ser relacionada não só com os resultados de avaliações e auditorias externas mas também com a sua dimensão, traduzida prioritariamente pelo número de alunos e a complexidade da sua base de implantação no que respeita a número e localização de edifícios e diversidade de níveis e modalidades de educação e ensino que congrega.

3 - Identificar claramente, quanto ao número e âmbito profissional, as competências necessárias aos elementos que constituem a equipa directiva de uma escola e as categorias do pessoal técnico e administrativo afecto a funções de gestão e controlo

financeiro.

4 - Caracterizar e identificar os serviços partilhados a que as escolas podem recorrer, prestados por entidades externas, para áreas de actividade especializadas e não permanentes, como por exemplo, nas áreas da gestão e administração financeira, jurídica, do aprovisionamento, da conservação e manutenção dos edifícios, da modernização dos recursos físicos e das novas tecnologias, bem como na área da monitorização de serviços e processos de avaliação institucional.

5 - Identificar e explicitar as modalidades sistemáticas de avaliação e monitorização externa, bem como as de prestação de contas que as escolas devem apresentar e que permitem relacionar, com o devido enquadramento físico e social das escolas, a gestão financeira com os resultados obtidos e o custo por aluno/curso.

Constituem pressupostos para a concepção deste modelo/fórmula, dada a complexidade e sensibilidade da tarefa, especialmente difícil, como já se referiu, numa

conjuntura de forte restrição orçamental:

A disponibilização, com total transparência, de toda a informação considerada relevante sobre o financiamento das escolas, na actualidade e nos últimos anos.

A constituição de um grupo de trabalho com técnicos do Ministério da Educação, das Autarquias e Directores de Escolas/Agrupamentos Escolares que, com um prazo alargado de um a dois anos e com a possibilidade de integrar ou recorrer ao apoio técnico de peritos externos (nomeadamente na área da economia, finanças públicas, políticas e administração educacional), desenhe um modelo adequado e exequível, tanto do ponto de vista teórico como do ponto de vista prático.

Que o modelo/fórmula que resultar do grupo de trabalho inclua um calendário com os vários passos, nomeadamente de consulta e concertação, e as condições que devem ser consideradas para a sua confirmação e aplicação progressiva.

Notas

1 - Para a elaboração desta recomendação foram realizadas duas audições, tendo sido

ouvidos:

Numa primeira audição, em 26 de Maio de 2010: Jorge Martins, Director da Unidade de Coordenação Executiva do Observatório das Políticas Locais, Rui Leonardo Silva, Director da Equipa de Auditoria e Controlo dos Serviços Centrais da Inspecção Geral de Educação, Pedro Teixeira Pinto, Delegado Regional de Lisboa e Vale do Tejo da Inspecção Geral da Educação, Álvaro Almeida dos Santos, Presidente do Conselho

das Escolas.

Numa segunda audição, em 10 de Março de 2011: Edmundo Gomes, Director do Gabinete de Gestão Financeira do ME, Luísa Cerdeira, Prof. Auxiliar do Instituto Educação e Pró-reitora da Universidade de Lisboa, Manuel Esperança, Presidente do Conselho de Escolas e Director da Escola José Gomes Ferreira, Maria Eugénia Ferrão, Professora Auxiliar da Universidade da Beira Interior, Miguel St. Aubyn, Professor Catedrático do ISEG - Universidade Técnica de Lisboa, Paulo Trigo Pereira, Professor Associado do ISEG - Universidade Técnica de Lisboa e Rodrigo Queiroz e Melo, Professor da Universidade Católica Portuguesa.

2 - Enviaram notas escritas sobre o anteprojecto da Recomendação Margarida Chagas Lopes, Professora Auxiliar do ISEG da Universidade Técnica de Lisboa, e na sequência da audição, Luísa Cerdeira, Maria Eugénia Ferrão, Paulo Trigo Pereira e

Rodrigo Queiroz e Melo.

3 - Para fundamentação e debate das sucessivas versões provisórias da recomendação, foram organizados, para consideração i) quadros, por região plano, com o número de escolas e o número de alunos por agrupamento, ii) um mapa com a caracterização da atribuição de recursos às escolas por tipo de despesa, orçamento em que está inscrita e o recurso - financeiro ou outro - que é transferido e, finalmente, iv) uma listagem da principal legislação de referência que permitiu o enquadramento do actual modelo de financiamento das escolas, em especial a que regula a autonomia das escolas, os TEIP (territórios educativos de intervenção prioritária), a transferência de competências para os municípios, a modernização dos estabelecimentos de ensino e a acção social escolar.

29 de Março de 2011. - A Presidente, Ana Maria Dias Bettencourt.

204585957

Este documento é referido no seguinte documento (apenas ligações a partir de documentos da Série I do DR):