Preâmbulo No uso das competências que por lei lhe são conferidas, e nos termos regimentais, após apreciação do projecto de parecer elaborado pelo conselheiro relator Domingos Xavier Viegas, o Conselho Nacional de Educação, em reunião plenária de 11 de Julho de 2007, deliberou aprovar o referido projecto, emitindo assim o seu sexto parecer no decurso do ano de 2007.
Parecer 1 - Esta proposta de lei trata de uma matéria da maior importância para o desenvolvimento do ensino superior português, para fomentar o seu reconhecimento e credibilidade, quer a nível nacional quer a nível internacional, assim como para melhorar a sua competitividade, consistência e estrutura. Por este motivo saúda-se a oportunidade da presente proposta de lei e o facto de se conter dentro dos limites de determinação de regras gerais, sem entrar em detalhes mais próprios de um regulamento. A sua concisão leva, no entanto, a que em diversos aspectos se torne pouco clara e porventura confusa, como se exporá em seguida.
2 - Na exposição de motivos parece ser redutor estar a invocar o Programa do XVII Governo Constitucional como sendo a fonte da motivação para se promover a melhoria do ensino superior, nomeadamente através da avaliação da sua qualidade. Este desiderato tem certamente raízes muito mais vastas e anteriores, tendo sido identificado por muitas pessoas e decisores, de diversas entidades e quadrantes políticos, mesmo de governos anteriores, bem como pelas várias ordens e associações profissionais e, sobretudo, pelas próprias instituições de ensino superior português, como sendo um dos objectivos primordiais de qualquer política de melhoria do ensino superior.
3 - Estranha-se que na exposição de motivos quase não se faça referência ao trabalho feito em Portugal, em anos anteriores, sobre a avaliação da qualidade do ensino e da investigação sediados no ensino superior, nomeadamente por meio do CNAVES e dos painéis internacionais de avaliação dos centros de investigação que, para todos os efeitos, já introduziram uma cultura de avaliação no sistema de ensino superior português.
4 - Considera-se desadequada a referência a "peritos estrangeiros" em mais de um ponto do documento. Sem prejuízo da necessária internacionalização do processo, que se defende, sobretudo, tendo em conta a relativamente pequena dimensão do sistema nacional e a necessidade de estimular o seu reconhecimento e competitividade face a sistemas de outros países, entende-se que deve ser salvaguardado neste âmbito o princípio da reciprocidade.
Sugere-se, em alternativa, a designação de "peritos internacionais" para dar mais claramente a entender que se deve tratar de personalidades relacionadas com entidades preferentemente não nacionais. No limite, até poderão intervir peritos portugueses ao serviço de entidades desligadas do sistema nacional e não necessariamente personalidades estrangeiras.
5 - Estranha-se ainda que na audição, desencadeada pelo Ministério da Ciência e Tecnologia e Ensino Superior, para apreciação da presente proposta de lei, que é mencionada no final da exposição de motivos, não esteja referido explicitamente o CNE. Neste contexto, afigura-se-nos oportuno recomendar, uma vez mais, a efectiva análise por parte do legislador dos pareceres produzidos por este órgão, caso contrário a aposição do termo "ouvido" não teria na prática senão o sentido de uma figura de retórica.
6 - No n.º 2 do artigo 3.º menciona-se que será tida em especial consideração a diferença de objectivos entre o ensino universitário e o ensino politécnico, o que se saúda, enquanto medida que pode ser positiva para incentivar níveis de excelência nos dois sub-sistemas através do reconhecimento das respectivas especificidades.
7 - No n.º 3 do mesmo artigo refere-se que a avaliação deverá ter como referencial as boas práticas internacionais na matéria. Entende-se que isto se aplica não apenas ao processo de avaliação em si como também aos objectos de avaliação. A definição dos termos de referência de cada formação, em face dos quais esta será avaliada, reveste-se da maior importância, mas não fica claro no documento o modo como estes termos serão estabelecidos. Será a sua definição feita pelos painéis de avaliação, pela Agência de Qualidade, ou por alguma outra entidade? Qual será a participação das entidades representativas do sistema de ensino superior e de outras entidades mencionadas no artigo 13.º nesse processo? 8 - A proposta de lei menciona os conceitos de "avaliação" (artigos 3.º, 4.º e 5.º), "acreditação" (artigo 6.º) e "auditoria" (artigo 19.º, n.º 1), sem em qualquer lugar definir cada um destes conceitos ou lhes atribuir qualquer consequência distinta.
Entende-se que existe complementaridade entre as funções contidas em cada um destes conceitos, mas o modo aparentemente livre como estes termos se misturam no diploma pode ser originador de confusão e de alguma dificuldade na implementação das medidas que nele se preconizam.
9 - Entende-se que o processo de avaliação a implementar, de acordo com a presente situação do sistema de ensino superior português e os novos condicionalismos internacionais, possa conhecer diversas etapas de concretização. Possivelmente de uma fase inicial, a que se associa uma exigente avaliação externa e uma acreditação criteriosa, como fomento da regulamentação do sistema, deveria tender-se para uma outra de estabelecimento de auditorias para verificação da conformidade dos sistemas internos de qualidade. Os critérios de ordem económica e a experiência de outros países levam-nos também a reconhecer a necessidade de estabelecer um tal rumo. Como se disse atrás, no presente diploma, ao serem confundidos os diversos processos, não transparece qualquer estratégia neste campo.
10 - No artigo 4.º, no seu n.º 1, em que são listados os parâmetros de avaliação da qualidade, menciona-se na alínea d) "a actividade científica e tecnológica devidamente avaliada e reconhecida, a um nível adequado à missão da instituição". Depreende-se daqui que a actividade de investigação científica e tecnológica não será em si objecto do processo de avaliação considerado neste diploma e que haverá um processo distinto de avaliação daquela actividade, tal como sucede actualmente.
11 - No artigo 4.º, n.º 2, alínea d), refere-se como critério de avaliação da qualidade "a abertura a novos públicos e a capacidade de promover a sua integração com sucesso". Embora não esteja explícito, queremos supor que na expressão "novos públicos" se conterá também a população adulta ou que já se encontra inserida no mercado de trabalho, numa perspectiva de valorização e de formação ao longo da vida. Questionamos se não se deveria de alguma forma explanar esta ideia na definição deste critério.
12 - No artigo 4.º, n.º 2, alínea f), refere-se como critério de avaliação da qualidade "a inserção dos diplomados no mercado de trabalho". Na aplicação deste critério deverá ter-se certamente em conta a especificidade de cada processo educativo e formativo, na medida em que nem todas as formações conduzem a uma posição no mercado de trabalho que seja facilmente reconhecível num processo de avaliação da qualidade. Atendendo a que a disponibilidade de lugar no mercado de trabalho pode depender de factores exógenos, como sejam por exemplo a conjuntura económica ou o grau de desenvolvimento económico e cultural de uma dada região ou do País, que pouco têm a ver com o processo formativo, deveria antes analisar-se a capacidade de cada instituição incorporar na sua organização interna unidades de apoio aos seus diplomados para a inserção na vida activa, tendo em atenção as exigências de um mercado de trabalho em mutação. Do mesmo modo, sendo o ensino superior um recurso nacional ao serviço do desenvolvimento científico, cultural e humanístico, é frequentemente impelido para o desenvolvimento estratégico de áreas do conhecimento cuja vocação é precisamente a criação de futuras oportunidades de empregabilidade. Aliás, só deste modo se compreende a existência de uma programação nacional da oferta formativa através de numerus clausus, que visa, ou deveria visar, alinhar as expectativas individuais de formação com as expectativas nacionais de qualificação superior.
Deste modo, uma vez mais, a empregabilidade como valor absoluto é sempre uma medição enviesada do desempenho das instituições. Atente-se no exemplo da formação no âmbito de Línguas e Literaturas Clássicas onde o actual défice de empregabilidade tem duas condicionantes principais: a determinação da oferta formativa - pelo Estado Português - e o recrutamento de docentes de ensino básico e secundário - pelo mesmo Estado.
13 - No mesmo artigo 4.º, n.º 2, alínea h), em que se menciona que deve ser avaliado "o contacto dos estudantes com actividades de investigação desde os primeiros anos", deveria incluir-se o "contacto dos estudantes com actividades de investigação e com contextos de prática profissional desde os primeiros anos", para ter em conta o carácter mais profissionalizante que algumas formações do ensino superior desejavelmente deverão ter.
14 - Ainda no n.º 2 do artigo 4.º, alínea o), refere-se como critério de avaliação "a captação de receitas próprias através da actividade desenvolvida". Sendo esta actividade gerada, de uma forma especial, no âmbito da investigação científica, ou da eventual prestação de serviços dela decorrente, deveria estar incluída, igualmente, no processo de avaliação a actividade desenvolvida pelos centros de investigação e institutos ligados ao estabelecimento de ensino superior em causa. Terá de se atender à situação especial dos estabelecimentos com cursos que não são em geral geradores de receitas externas importantes - como sucede de uma forma geral com os cursos de humanidades - para não serem prejudicados na aplicação do presente critério. Do mesmo modo, idêntico raciocínio de ponderação se deve estender a outras fontes de receitas próprias, tais como a prestações de serviços à comunidade pelas instituições. Na eventual aplicação deste critério dever-se-á ter em conta naturalmente as especificidades das diversas formações e das respectivas instituições, a fim de que não sejam penalizadas quando a sua actividade não seja normalmente geradora de receitas.
15 - O artigo 6.º trata da acreditação dos estabelecimentos de ensino superior, seus ciclos de estudos, graus e diplomas, defendendo que será realizada com base na avaliação da qualidade, o que se apoia, mas não especifica se deverá existir ou não qualquer articulação com o sistema de acreditação de alguns cursos ou formações superiores, pelas respectivas ordens profissionais, como sucede actualmente. Sem prejuízo da autonomia das Ordens, deveria ser promovida uma maior integração e articulação entre os dois processos, dando sequência e estímulo ao esforço que se desenvolveu nesse sentido em Portugal, a fim de evitar duplicações e economizar recursos. Esta questão da acreditação académica e da acreditação pelas Ordens e associações profissionais exige, em nosso parecer, uma atenção urgente. A acreditação académica não é, nem é desejável que o seja, uma mera sobreposição semântica que possa substituir eficazmente, por omissão, o que se entende por acreditação profissional. Os mesmos desafios e exigências que se colocam à mobilidade de estudantes e docentes no ensino superior são também colocados ao nível da mobilidade de profissionais. Deste modo, se é crucial garantir um ensino superior português cuja atribuição de títulos académicos seja legível e comparável no espaço europeu, o mesmo sucede no âmbito da regulação dos profissionais, onde a legislação comunitária já exige esta mesma capacidade de aferição em relação aos títulos profissionais. Ao invés da difusa clarificação desta proposta legislativa, seria preferível estabelecer-se um paradigma de interface entre ambas as realidades onde, de forma sinérgica, as Ordens e as associações profissionais partilhassem informação e necessidades com a Agência da Qualidade.
16 - Na alínea c) do artigo 7.º menciona-se a independência orgânico-funcional do avaliador face ao avaliado, como já se referira aliás no preâmbulo. Tendo em conta que um papel importante deste processo está cometido à Agência de Qualidade, a qual depende fortemente do Estado, não se reconhece de que modo será satisfeita uma recomendação da ENQA de que o processo de avaliação deverá ser também independente em relação ao próprio Estado. A alternativa seria, em nosso parecer e reforçando a posição já anteriormente assumida pelo CNE, tornar a Agência, de facto, independente do Governo.
17 - Entre os princípios da avaliação da qualidade listados no artigo 7.º deveria estar o da equidade, traduzido em que formações equivalentes - em grau e em especialização são objecto dos mesmos termos de referência e critérios de avaliação, independentemente da natureza dos estabelecimentos de ensino superior que as ministrem.
18 - Ainda no artigo 7.º deveria explicitar-se, como princípio da avaliação de qualidade, a existência de um sistema de auto-avaliação ou de garantia interna da qualidade, instituído em cada estabelecimento de ensino superior, como decorre, aliás, dos objectivos da avaliação da qualidade, enunciados no artigo 5.º, nomeadamente na sua alínea c), e dos artigos 17.º e 18.º 19 - Chama-se a atenção para o facto de no artigo 12.º, em que se explicitam as formas de participação dos estudantes no processo de avaliação, não parecer existir conformidade estrita com o recomendado pelas normas europeias para acreditação das agências de avaliação, que no seu n.º 3.7 propõem que estes estejam representados no grupo de peritos intervenientes na avaliação externa.
Reconhece-se naturalmente a dificuldade prática de concretizar esta medida e questiona-se mesmo a sua adequabilidade. Tratando-se de uma opção assumida, como se presume, coloca-se a questão da conformidade dos processos de avaliação nacionais, preconizados pelo presente diploma, com a normativa europeia.
20 - Ainda com referência ao artigo 12.º, que trata da participação dos estudantes no processo de avaliação, sugere-se que se incluam também os antigos alunos ou as suas associações, quando existirem. O mesmo se aplica ao n.º 2 do artigo 17.º 21 - No artigo 13.º refere-se a obrigatoriedade de participação de diversas entidades externas no processo de avaliação, mas nada se diz acerca do respectivo modo de participação, ao contrário do que sucedeu no caso dos estudantes, em que houve o cuidado de especificar no artigo 12.º o modo como tal participação será efectuada. Presume-se que no caso das entidades mencionadas neste artigo elas sejam envolvidas, pelo menos nas seguintes actividades:
a) Definição dos termos de referência;
b) Processo de avaliação externa;
c) Participação em órgãos da Agência;
d) Processo de acreditação, pelo menos no caso das Ordens profissionais e similares.
22 - A atribuição de uma classificação global, preconizada no artigo 15.º, que conduziria, de acordo com o artigo 22.º, à definição de um ranking ou escalonamento das instituições ou dos cursos de ensino superior, parece-nos ser de evitar. De acordo com o nosso parecer, o Governo e as entidades reguladoras do ensino superior deveriam limitar-se a produzir um conjunto de indicadores objectivos e verificáveis, referentes aos diversos parâmetros de avaliação reconhecidos, que permitam a qualquer pessoa ou entidade construir o seu ranking, sem a possibilidade de lhe atribuir um carácter oficial e, menos ainda, com a chancela de uma entidade estatal. Neste contexto, chama-se a atenção para o facto de que a variedade de qualidades e de parâmetros de aferição, aliada à diversidade das formações ministradas por cada estabelecimento de ensino superior, deverá tornar extremamente difícil e arriscada a tentativa de estabelecimento de uma ordenação aglutinadora daqueles factores, que passaria sempre por uma ponderação de factores que seria seguramente difícil de consensualizar, uma vez que não deixaria de se estar a tentar comparar o que não é, em termos absolutos, comparável. Não obstante a nossa rejeição da aplicação do conceito de ranking, não excluímos a possibilidade de se estabelecer um rating das instituições e das respectivas formações, que se traduziria numa inclusão das mesmas em níveis globais de qualidade.
23 - As audições públicas, cuja inclusão no processo de avaliação externa se preconiza no n.º 6 do artigo 19.º, sendo aparentemente apelativas pelo grau de abertura que poderiam conferir ao processo, podem ser contraproducentes, como algumas experiências passadas demonstram. Recomenda-se por isso que este n.º 6 seja retirado do referido artigo.
Questões de pormenor 24 - Sugere-se que, no preâmbulo, o parágrafo que se inicia por "Subjaz [...]" seja redigido de uma forma mais clara.
25 - Na alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º deveria provavelmente ler-se "grau de internacionalização" em vez de "cooperação internacional".
26 - O teor do n.º 2 do artigo 9.º não é claro, porquanto não se entende o que possam ser as "avaliações tranversais de parâmetros relevantes do desempenho de conjuntos de estabelecimentos de ensino superior ou de ciclos de estudos", que nele se preconiza.
27 - O artigo 10.º é, em nosso parecer, dispensável, até porque não integra bem o conceito de auditoria que transparece na proposta de diploma.
28 - No artigo 14.º, n.º 1, sugere-se que se diga "peritos de instituições estrangeiras ou nacionais" em vez de "peritos de instituições estrangeiras ou internacionais".
11 de Julho de 2007. - O Presidente, Júlio Pedrosa de Jesus.