Garantia da Qualidade do Ensino Superior
Preâmbulo
No uso das competências que por lei lhe são conferidas, e nos termos regimentais, após apreciação do projecto de parecer elaborado pelos conselheiros relatores Domingos Xavier Viegas e Alberto Castro Amaral, o Conselho Nacional de Educação, em sua reunião plenária de 6 de Junho de 2007, deliberou aprovar o referido projecto, emitindo assim, o seu segundo parecer no decurso do ano de 2007.
Introdução
A garantia da qualidade em todo o sistema de ensino superior é fundamental para a sua afirmação no contexto nacional e internacional. O processo de avaliação da qualidade do ensino superior já se encontra estabelecido em Portugal, desde há vários anos, e tem contribuído fortemente para a melhoria geral do sistema. Sob a coordenação do CNAVES e com a colaboração de diversas instituições e personalidades ligadas ao sistema de ensino superior em Portugal, a actividade desenvolvida permitiu criar nas instituições um empenho pela qualidade, com processos de auto-avaliação e de diálogo entre as escolas e as entidades de avaliação, com repercussão positiva na generalidade das instituições.A avaliação do sistema de investigação científica, com uma forte componente externa, com resultados traduzidos em classificações reconhecíveis e com repercussões directas nos níveis de financiamento, constituiu igualmente uma experiência muito positiva, que contribuiu fortemente para estimular e incentivar a comunidade científica e para aumentar a sua credibilidade, quer no País, quer a nível internacional.
A acreditação das qualificações profissionais dos licenciados portugueses, desenvolvida pelo conjunto das ordens profissionais, com os seus parâmetros próprios, complementou os dois procedimentos anteriores e introduziu um elemento adicional de competitividade no processo de melhoria da qualidade. A experiência decorrente da sua aplicação ao longo de anos, em especial nalgumas carreiras profissionais, permitiu igualmente consolidar uma cultura de avaliação, que se saúda e valoriza.
No âmbito das mudanças recentes no ensino superior português e tendo em vista a sua integração no contexto internacional, em particular no espaço europeu, dando sequência a recomendações contidas em estudos solicitados, o Governo propõe, através do presente projecto de decreto-lei, a criação de uma agência de avaliação e de acreditação, com a missão de definir, coordenar e executar a avaliação e acreditação das formações do ensino superior, com vista a assegurar a sua qualidade.
Ao pronunciar-se sobre o projecto de decreto-lei, que se encontra em discussão pública, o CNE, através da sua 3.ª comissão especializada permanente, começa por saudar a oportunidade desta medida, pela importância de que se reveste a agência que se pretende criar e pela urgência de se implementarem a generalidade das medidas preconizadas.
No espírito de colaboração construtiva que anima este Conselho, iremos apreciar o projecto de decreto-lei, salientando os seus aspectos positivos, mas também os que suscitam alguma reserva ou que sejam susceptíveis de melhoria.
Apreciação na generalidade
1 - O regime jurídico proposto para a Agência de Avaliação e de Acreditação para o Ensino Superior (AAA), de uma entidade com carácter fundacional, de direito privado, suscita algumas reservas. Sendo uma instituição financiada com dinheiros públicos e com algumas atribuições estatais, não nos parece adequado que esta Agência assuma, no contexto actual da legislação vigente, o estatuto de uma fundação, menos ainda de direito privado.2 - Um dos objectivos traduzidos no decreto-lei é o de garantir a independência e absoluta exterioridade da nova Agência, quer em relação aos estabelecimentos de ensino superior, quer face ao Governo. Não parece que a solução proposta garanta esta independência em relação ao Governo, uma vez que, segundo os estatutos da Agência, será o Governo a nomear os membros do conselho geral (artigo 8.º) como representantes do Estado e, por sua vez, será o conselho geral a designar os membros dos conselhos de administração e de revisão (artigo 9.º). Uma das questões que se coloca, naturalmente, é a de saber qual será a eventual relação entre a nomeação para estes cargos e os ciclos políticos eleitorais. Tratando-se, como se depreende, de cargos de confiança política do Governo, poderá colocar-se a possibilidade de substituição dos seus titulares, em caso de mudança de Governo, nomeadamente por eleições antecipadas, tanto mais que a duração do mandato dos membros do conselho geral não se encontra definida, ao contrário do que sucede com o mandato de outros órgãos da Agência.
3 - Seria, certamente, possível adoptar soluções menos governamentalizadas. Outros países seguem uma prática diferente, por exemplo com intervenção da Assembleia da República, ou do Presidente da República ou mesmo do Tribunal de Contas. No caso dos Estados Unidos, a acreditação é feita por entidades de natureza privada, acreditadas publicamente, as quais foram criadas para assegurar o objectivo explícito de garantir padrões mínimos de qualidade, evitando, simultaneamente, qualquer interferência do Estado. Em Portugal, por exemplo, a escolha do presidente do Conselho Nacional de Educação passa pela Assembleia da República. No relatório da ENQA recomenda-se que o Governo nomeie para chairman um membro respeitado da sociedade portuguesa, sem vínculo quer a instituições de ensino superior, quer ao Governo, mas que "the government further should appoint ordinary board members based on the nominations from the constituent member groups in the advisory council", o que aponta para uma solução muito menos governamentalizada e com maior intervenção dos stakeholders do ensino superior.
4 - Se o Governo mantiver a proposta de nomear os membros do conselho geral, então recomenda-se que seja aberta a participação de outras entidades nesse processo. Uma modalidade possível seria a de alargar o número de membros do conselho geral de três para seis. Três destes membros poderiam ser designados pelo Governo e os restantes três seriam propostos pelas entidades representativas (CRUP, CISP e APESP) e nomeados pelo Governo. O presidente do conselho geral seria eleito ou nomeado de entre os membros designados pelo Governo.
5 - Por outro lado, embora se limite o mandato dos membros do conselho de administração a três anos, com uma única renovação, não se estabelece nenhuma limitação aos mandatos dos membros dos conselhos geral e de revisão, o que não parece ser a solução mais indicada. Conviria definir que a substituição dos membros dos órgãos de gestão da Agência se fará por fases, de forma a evitar a perda de referências, por substituição simultânea de todos os seus membros.
6 - A composição do conselho consultivo reduz em excesso a representação dos estabelecimentos de ensino superior, uma vez que a sua participação se limita a três elementos (universidades públicas, politécnicos públicos e estabelecimentos privados). Porém, admite-se um representante por cada uma das ordens profissionais existentes e representantes dos ministérios interessados. Esta opção dará origem a um conselho consultivo com uma capacidade técnica muito reduzida.
7 - No artigo 18.º, em que se define a composição do conselho de revisão, deixa-se em aberto, no limite, a possibilidade de este órgão poder ser constituído apenas por cidadãos estrangeiros. Recomenda-se que seja fixado o número de cinco elementos para este conselho. O CNE aproveita este ponto para reafirmar o seu apoio à intenção do Governo em internacionalizar o sistema de avaliação e de acreditação. Fá-lo, no entanto, não deixando de afirmar dois outros princípios que deveriam ser aplicados neste e noutros âmbitos: o da reciprocidade e o da contextualização. Defende-se, assim, que o nosso país deve seguir neste campo as regras que forem adoptadas noutros países, nomeadamente quando reconheçam a participação de cidadãos nacionais em órgãos similares; por outro lado, defende-se a participação obrigatória de cidadãos nacionais nos diferentes órgãos e comissões da Agência, em conjunto com cidadãos estrangeiros, para assegurar que o contexto nacional é tido em conta na sua actuação.
8 - Não se sabe qual é a articulação entre a Agência de Avaliação e de Acreditação e o Conselho Superior de Regulação e Orientação do Ensino Superior, que está anunciado nas linhas de orientação da reforma do ensino superior, apresentadas recentemente pelo MCTES, mas que não se encontra ainda definido. Embora se admita o princípio de independência da Agência de Avaliação e de Acreditação relativamente ao referido Conselho, presume-se que, pelo menos, este deverá ter em conta os resultados das avaliações ou acreditações produzidas pela Agência na regulação que lhe competirá fazer do sistema de ensino superior.
9 - Sendo a Agência de Avaliação e de Acreditação uma nova entidade, que vai desempenhar funções desenvolvidas no passado recente por outros organismos, nomeadamente o CNAVES, convinha saber como irá ser aproveitada a estrutura e a experiência deste organismo que introduziu a prática de avaliação do ensino superior em Portugal e conduziu, ao longo de mais de uma década, um processo de mútua aprendizagem que, no nosso entender, não se pode nem deve desperdiçar.
10 - Não é clara qual é a relação da Agência de Avaliação e de Acreditação com outros organismos congéneres de outros países. Fica igualmente em aberto a questão de saber se as instituições nacionais poderão ou não recorrer livremente a agências de outros países, ou se estão vinculadas à Agência Nacional.
11 - Sendo a investigação científica (IC) parte integrante da missão do ensino superior, não fica clara a articulação entre a avaliação do ensino superior e a do sistema de investigação científica. Continuarão a ser independentes, como até aqui, ou será que esta Agência tem, no limite, poder para abarcar as duas subavaliações? Neste contexto ainda, não se compreende quais poderão ser as "outras avaliações de natureza científica" que se mencionam no n.º 3 do artigo 3.º do projecto de decreto-lei e no n.º 2 do artigo 4.º dos estatutos. Serão, porventura, as avaliações do sistema de investigação científica mencionadas acima? 12 - Depreende-se que a Agência de Avaliação e de Acreditação irá produzir a acreditação profissional das formações ministradas pelo ensino superior, tarefa que até ao presente e, de acordo com a legislação vigente, competia às ordens profissionais. Embora se reconheça haver algumas vantagens na conjugação das tarefas de avaliação e de acreditação por uma mesma entidade, não pode deixar de se reflectir que tal procedimento descontinua a prática actual. Torna-se, pois, urgente clarificar esta situação, através de legislação própria e através da definição do papel das ordens no processo, nomeadamente em articulação com a Agência. Neste contexto, recomenda-se que não se deixe de aproveitar o rico património de doutrina e de experiência adquiridos nesta matéria nas principais instituições nacionais envolvidas, ao longo dos últimos anos.
13 - Um aspecto que merece fortes reparos é o da responsabilidade pelo financiamento do sistema de avaliação/acreditação que o Governo pretende transferir integralmente para os estabelecimentos de ensino superior, assumindo, apenas, uma contribuição financeira de três milhões de euros até final de 2008, a título de subsídio de instalação (artigo 4.º, n.º 3), e uma dotação patrimonial de um milhão de euros (artigo 5.º, n.º 1). Como ao Estado não compete assegurar quaisquer outras dotações à Agência (artigo 4.º, n.º 4), a sua sobrevivência terá de ser assegurada pelos avaliados/acreditados (artigos 7.º, n.º 4, e 22.º, n.º 1, dos estatutos anexos), estando desde já previsto um sistema de cobrança coerciva das dívidas (artigo 7.º, n.º 7).
14 - Nestas condições, a fixação dos custos das avaliações/acreditações assume uma grande centralidade. No preâmbulo do projecto de decreto-lei (p. 5, segundo parágrafo) diz-se: "Os serviços prestados pela Agência são pagos pelos respectivos destinatários, mas o montante referente é limitado, quer pelo montante do próprio custo da prestação, quer pelas práticas nessa matéria registadas ao nível do sistema europeu de garantia de qualidade do ensino superior". No artigo 7.º, n.º 4, do projecto de decreto-lei, determina-se: "O montante devido à Agência por cada acreditação deve reflectir directamente os custos acarretados pelo respectivo procedimento."
Finalmente, o artigo 22.º, n.º 3, dos estatutos anexos, estabelece que "O montante das receitas devidas pela avaliação e acreditação está indexado aos custos efectivos com este procedimento e não deve exceder o resultante das boas práticas europeias nesta matéria, sendo revisto anualmente.".
15 - O projecto de decreto-lei é totalmente omisso quanto ao órgão com competência para fixar os custos das avaliações, podendo presumir-se que essa será uma competência do conselho de administração [artigo 11.º, n.º 3, alínea d)], cujos membros são nomeados pelo conselho geral, por sua vez nomeado pelo Governo, de acordo com o presente projecto do Governo. Desta forma, os estabelecimentos de ensino superior e os seus ciclos de estudos vão ser confrontados com a obrigação de se submeterem a avaliações/acreditações, pagando um preço que é fixado sem qualquer intervenção da sua parte. Por um lado, é muito duvidoso que as "boas práticas europeias" sejam um bom regulador dos preços; por outro lado, como a Agência é um fornecedor monopolista cujos "clientes" não podem recusar os seus serviços, não se vê como as regras de mercado possam ser úteis.
16 - Embora se diga que os montantes devidos pela acreditação devam reflectir directamente os custos do procedimento, uma vez que o Governo não assume qualquer compromisso de financiamento para além do referido no n.º 13 deste parecer, é de presumir que o termo "directamente" será usado de forma alargada.
Assim, para além dos custos directos resultantes da actividade das equipas de avaliação, o montante terá de incluir o suficiente para assegurar, também, os salários dos membros executivos do conselho de administração e do pessoal técnico e administrativo da Agência (incluindo os do gabinete de estudos e análise e o serviço financeiro), o pagamento de senhas de presença aos outros membros dos órgãos de gestão, os custos de formação dos peritos, os custos de internacionalização da Agência, etc. Recorda-se que a ENQA, no seu relatório, prevê que a Agência deverá ser dotada com um quadro de pessoal com pelo menos 25 profissionais qualificados.
Segundo a ENQA "the new agency must be financed at a level that, among other issues, ensure adequate professional staff, appointment and training of (international) experts and active participation in global and European cooperation.".
17 - Deve, assim, reconhecer-se que o projecto de decreto-lei se desvia substancialmente das recomendações da ENQA em matéria de financiamento. A ENQA recomenda que se recorra a um modelo de co-financiamento: "The ENQA panel recommends that a principle for co-financing is followed using a size parameter.
The degree of variation according to the size-parameter between the highest and lowest possible contribution from the higher education institutions could then be settled between a 25 and 50 percent contribution."
18 - Curiosamente, a ENQA só recomenda que as instituições paguem a totalidade dos custos no caso da acreditação de novos cursos, assumindo que isso será uma forma de desencorajar a proliferação de propostas: "Accreditation of new programmes could be based on a full fee from the institutions. It is the assumption of the panel that a model of institutional self-financing will regulate the number of new programmes submitted for approval via a process of pre-accreditation and thus avoid a continuation of the recent years' explosive growth in the number of new study programmes."
19 - Considera-se que o projecto de decreto-lei pode vir a penalizar excessivamente os estabelecimentos de ensino superior que ficam desprotegidos em relação às decisões que a Agência vier a tomar em matéria de preços a pagar, não parecendo que o disposto no articulado da proposta (v. n.º 14 deste parecer) seja suficiente para regular esta matéria. Nas condições propostas no projecto de decreto-lei, ou a Agência vê coarctada a sua plena actividade pela falta de recursos financeiros, ou os estabelecimentos de ensino superior serão confrontados com custos sistematicamente crescentes dos serviços a pagar à Agência. Assim, falta claramente um mecanismo regulador de preços, de forma a proteger de algum modo os interesses dos estabelecimentos de ensino superior que, com a nova legislação, se convertem de responsáveis pelo sistema de avaliação em meros clientes de um fornecedor monopolista.
20 - Finalmente, o projecto de decreto-lei é omisso quanto à prestação de contas pela própria Agência, esta sim uma exigência da União Europeia para a sua própria acreditação e integração no registo europeu de agências de acreditação.
Apreciação na especialidade 21 - Algumas das atribuições da nova Agência merecem um comentário crítico.
Assim, no artigo 5.º, n.º 3, alínea b), diz-se: "O acompanhamento pela Agência das iniciativas de avaliação e de acreditação tomadas pelos estabelecimentos de ensino superior junto de outros organismos de garantia da qualidade". Isto parece ser uma intromissão desnecessária e abusiva na autonomia dos estabelecimentos de ensino superior. Qualquer estabelecimento de ensino superior deve poder tomar as iniciativas que bem entender em matéria de avaliação e acreditação, nomeadamente recorrendo agências internacionais, sem interferência externa, incluindo a da Agência. Este acompanhamento deverá, quanto muito, limitar-se às situações previstas na alínea d) do n.º 2 do artigo 11.º dos estatutos anexos ("Competências do conselho de administração") - ou seja, quando o estabelecimento de ensino superior pretender ver reconhecidos, para efeitos nacionais, os resultados de avaliações/acreditações que tenha solicitado.
22 - Também se discorda da redacção apresentada no artigo 6.º, alínea b), dos estatutos anexos: "O acompanhamento da actividade de auto-avaliação dos estabelecimentos de ensino superior." Esta frase não está tecnicamente correcta pois a Agência não deve acompanhar ou interferir com os exercícios de auto-avaliação dos estabelecimentos de ensino superior, quer ao nível do estabelecimento, quer ao nível dos seus cursos. Essa é tarefa para as comissões de avaliação/acreditação que analisarão os relatórios de auto-avaliação.
23 - Provavelmente, o que se pretendia era referir os sistemas próprios de garantia da qualidade a que se alude no preâmbulo (p. 2): "iv) e com exigência de concretização, por universidades e institutos politécnicos, de sistemas próprios de garantia da qualidade, passíveis de certificação." (A propósito, sugere-se substituir "universidades e institutos politécnicos" por "todos os estabelecimentos de ensino superior", para abranger casos de escolas não integradas.) 24 - O que a Agência deve fazer é auditar (ou certificar) estes sistemas próprios de garantia da qualidade, verificando se são eficazes e se correspondem às necessidades, em vez de proceder a um mero acompanhamento. E isso pode ser algo que integra os exercícios de avaliação/acreditação institucional (v. o caso das auditorias da EUA). Segundo David Dill: "audit is an externally driven peer review of internal quality-assurance, assessment, and improvement systems. Unlike assessment, an audit does not evaluate quality: it focuses on the processes that are believed to produce quality and methods by which academics assure themselves that quality has been attained. And, unlike accreditation, it does not determine whether an institution or a programme meets threshold quality criteria and, therefore, certifies to the public the existence of minimum educational standards. Audits do not address academic standards, or determine the quality of teaching and learning outcomes, but evaluate how an institution satisfies itself that its chosen standards are being achieved.
Audit reports, similar to financial audits, are always made public." A ENQA, no seu relatório, recomenda igualmente que "academic audit be defined by the new agency as a method for evaluating the strengths and weaknesses of the quality assurance frameworks and mechanisms adopted by a higher education institution for its own use in order to continuously monitor and improve its activities and results".
25 - Também não é clara a redacção da alínea g) do artigo 6.º dos estatutos anexos.
Refere-se a transpor para Portugal as práticas internacionais? Ou ao acompanhamento das iniciativas dos estabelecimentos de ensino superior junto de entidades avaliadoras/acreditadoras internacionais? Ou à utilização pela Agência de instituições internacionais para avaliações em Portugal? 6 de Junho de 2007. - O Presidente, Júlio Pedrosa.