Acórdão 460/2002/T. Const. - Processo 90/2002. - Acordam na 3.ª ecção do Tribunal Constitucional:
1 - Maria do Rosário Serôdio Rosa de Sousa Mendonça e Moura interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas de 20 de Novembro de 1996, através do qual lhe foi aplicada uma pena disciplinar de suspensão de 91 dias e uma outra de cessação da sua comissão de serviço como chefe da Divisão de Monumentos da Direcção Regional dos Edifícios e Monumentos do Norte.
Por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3 de Maio de 2000, a fl. 104, foi aplicado ao recurso o disposto na alínea c) do artigo 7.º da Lei 29/99, de 12 de Maio, tendo sido declaradas amnistiadas as infracções disciplinares pelas quais a recorrente foi punida pelo despacho impugnado; consequentemente, foi julgada extinta a instância, por inutilidade superveniente da lide, ao abrigo do disposto nos artigos 1.º da LPTA e 287.º, alínea e), do Código de Processo Civil.
Inconformada, a recorrente interpôs recurso para o Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, que, por Acórdão de 15 de Novembro de 2001, de fls. 154 e seguintes, negou provimento ao recurso e manteve o acórdão recorrido.
Nas alegações de recurso, Maria do Rosário Mendonça e Moura sustentou a inconstitucionalidade do "artigo 7.º, alínea c), quando interpretado nos termos que foram considerados no acórdão de que agora se recorre [...], porque viola o artigo 268.º, n.º 4, da CRP" e do artigo "10.º, n.º 1, quando interpretado no sentido de obrigar a ora alegante a requerer que não lhe fosse aplicada a amnistia prevista no artigo 7.º, alínea c) [...] amnistia essa que não lhe traria nenhuma vantagem, sob pena de ser-lhe negado o direito à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos [...], por violar o artigo 268.º, n.º 4, da CRP".
Para o que agora especialmente releva, o Supremo Tribunal Administrativo considerou que "a não aplicação da lei da amnistia, no caso em discussão, estava nas mãos da recorrente, que apenas tinha de actuar em consonância com o artigo 10.º da Lei 29/99 para que o processo continuasse, tendo em vista aferir a legalidade do acto punitivo objecto de recurso contencioso", acrescentando ainda que a recorrente "não optou por tal via, assim inviabilizando a possibilidade de obter uma decisão invalidatória do acto punitivo".
E, quanto à questão de constitucionalidade suscitada, o Acórdão de 15 de Novembro de 2001 considerou que "os preceitos invocados pela recorrente [artigos 7.º, alínea c), e 10.º, n.º 1, da Lei 29/99] não atentam contra o princípio da tutela jurisdicional efectiva, acolhido no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, encontrando-se este suficientemente assegurado, no caso em análise, dado que, como já repetidas vezes se salientou, a Lei 29/99 confere expressamente a possibilidade de recusa da amnistia, mantendo-se, por isso, a possibilidade de discutir a questão da legalidade do acto punitivo, desta forma se permitindo, porventura, superar os efeitos que a amnistia não cobriu".
O Supremo Tribunal Administrativo entendeu, assim, que das normas em causa resulta para os tribunais administrativos "o poder e o dever de aplicar ex officio as normas de leis de amnistia, que, como na situação em análise, se repercutem na subsistência da relação processual, instaurada com a interposição de recursos contenciosos, tirando as necessárias consequências quanto ao prosseguimento dos mesmos".
2 - De novo inconformada, a recorrente veio, "ao abrigo do artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição e do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei 28/82", interpor "para o Tribunal Constitucional recurso do referido douto acórdão do Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, submetendo à sua douta apreciação a questão da conformidade ao artigo 268.º, n.º 4, da Constituição das normas contidas no artigo 7.º, alínea c), e no artigo 10.º, n.º 1, da Lei 29/99, quando interpretadas da forma como foram aplicadas pelo Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo".
Convidada a indicar qual a dimensão interpretativa dos preceitos apontados no requerimento de interposição de recurso que considera inconstitucionais, a recorrente respondeu o seguinte: "As normas contidas nos artigo 7.º, alínea c), e no artigo 10.º, n.º 1, da Lei 29/99, de 12 de Maio, violam o artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, quando interpretadas com um sentido que permita ao Supremo Tribunal Administrativo negar-se a dispensar tutela jurisdicional efectiva à ora recorrente, declarando extinta, por inutilidade superveniente da lide, a instância do recurso contencioso que foi interposto no dia 27 de Janeiro de 1997, isto é, dois anos, três meses e 15 dias antes de ser publicada a Lei 29/99, e que tinha por objecto o despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, que lhe aplicou (ilegitimamente) uma pena disciplinar que foi integralmente cumprida em 1997, recurso esse que se encontrava, no dia 12 de Maio de 1999, em fase final de julgamento, estando, portanto, esgotadas todas as possibilidades de intervenção processual ordinária da recorrente, uma vez que tinham já sido cumpridas a fase das alegações e a fase da vista final ao Ministério Público, com base no facto de que a ora recorrente, depois de ter cumprido a pena disciplinar que lhe foi ilegitimamente aplicada e cujos efeitos não foram destruídos pela amnistia de 1999, teria, para poder beneficiar da garantia da tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, garantia essa que lhe é reconhecida pelo artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, de requerer ao Supremo Tribunal Administrativo, no reduzidíssimo prazo de 10 dias, que a amnistia aprovada pela Lei 29/99 lhe não fosse aplicada, amnistia que, recorde-se, não destruiu os efeitos da pena disciplinar que foi (ilegitimamente) aplicada à ora recorrente, efeitos esses que Maria do Rosário Serôdio Rosa de Sousa Mendonça e Moura pretende destruir através do exercício da tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legalmente produzidos".
Notificadas para o efeito, as partes apresentaram as suas alegações.
Quanto à recorrente, formulou estas conclusões:
"1.ª Os artigos 7.º, alínea c), e 11.º [10.º], n.º 1, da Lei 29/99 quando interpretados nos termos em que foram aplicados, in casu, pelo Supremo Tribunal Administrativo, implicam uma restrição ilegítima da garantia (direito) consagrada no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, garantia essa que, sendo de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, está sujeita, por força do artigo 17.º da Constituição, ao mesmo regime a que estes estão submetidos;
2.ª Tal restrição implicaria que a ora alegante só poderia beneficiar da garantia (direito) de tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos se tivesse requerido, dentro de 10 dias, que lhe não fosse aplicada uma amnistia de uma pretensa infracção disciplinar, amnistia essa que não lhe trouxe quaisquer vantagens ou benefícios;
3.ª Por outro lado, tal restrição permitiria que o Supremo Tribunal Administrativo se negasse a conhecer do mérito de um pedido formulado num recurso contencioso de anulação, que foi interposto mais de dois anos antes de ter sido publicada a referida Lei 29/99 e que já se encontrava em fase final de julgamento;
4.ª A ilegitimidade de tal restrição resulta do facto de ela violar o princípio da proibição do excesso, na sua dimensão de princípio da exigibilidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, uma vez que com ela não se visaria salvaguardar qualquer outro direito ou interesse constitucionalmente protegido;
7.ª Assim, os artigos 7.º, alínea c), e 11.º, n.º 1, da Lei 29/99, violam o artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, quando interpretados no sentido de restringir a garantia (direito) de tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, que, tendo recorrido contenciosamente de um acto que lhes aplicou (ilegitimamente) uma pena disciplinar que foi integralmente cumprida, apenas teriam direito a que o Tribunal apreciasse o mérito do seu pedido se tivessem requerido, no prazo de 10 dias, a não aplicação de uma amnistia que foi concedida dois anos e quase quatro meses depois de ter sido interposto esse recurso contencioso, e num momento em que o processo se encontrava já em fase final de julgamento."
A autoridade recorrida apresentou as suas alegações fora do prazo, pelo que as mesmas lhe foram devolvidas.
3 - Cabe então começar por fixar o objecto do presente recurso.
É o seguinte o texto das normas impugnadas:
Do artigo 7.º, alínea c):
"Desde que praticadas até 25 de Março de 1999, inclusive, e não constituam ilícito antieconómico, fiscal, aduaneiro, ambiental e laboral, são amnistiadas as seguintes infracções:
...
c) As infracções disciplinares e os ilícitos disciplinares militares que não constituam simultaneamente ilícitos penais não amnistiados pela presente lei e cuja sanção aplicável não seja superior à suspensão ou prisão disciplinar."
Do artigo 10.º, n.º 1:
"Independentemente da aplicação imediata da presente lei, os arguidos por infracções previstas no artigo 7.º podem requerer, no prazo de 10 dias a contar da sua entrada em vigor, que a amnistia não lhes seja aplicada, ficando sem efeito o despacho que a tenha decretado."
Constitui, assim, objecto do presente recurso a norma que resulta da conjugação destes dois preceitos, segundo a qual, não sendo requerida a não aplicação da amnistia no prazo de 10 dias a contar da data da entrada em vigor da lei que a concedeu, a Lei 29/99, de 12 de Maio, deve ser julgado extinto por inutilidade superveniente da lide um recurso contencioso de anulação do acto punitivo da infracção amnistiada que já se encontrava, naquela data, em fase final de julgamento.
4 - No seu essencial, a questão de constitucionalidade objecto do presente recurso já foi apreciada pelo Tribunal Constitucional.
Com efeito, no Acórdão 116/2001 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 24 de Abril de 2001), este Tribunal decidiu não julgar inconstitucional a norma do artigo 7.º, alínea c), da Lei 29/99, de 12 de Maio, não a considerando desconforme com o princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado no artigo 268.º, n.º 4, designadamente, da Constituição.
É certo que no processo sobre o qual recaiu o Acórdão 116/2001 vinha apenas formalmente suscitada a questão da conformidade "do artigo 7.º, alínea c), da Lei 29/99, de 12 de Maio, e do artigo 287.º, alínea c), do CPC" com o princípio constitucional da tutela jurisdicional, e já não a questão da conformidade com o mesmo princípio do disposto no artigo 10.º, n.º 1, do mesmo diploma.
A verdade, porém, é que as duas questões se acham inextrincavelmente ligadas, uma vez que a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide é uma consequência necessária da aplicação da amnistia quando os arguidos não exerçam a faculdade que lhes é atribuída pelo disposto no artigo 10.º, n.º 1, da Lei 29/99, de 12 de Maio, como se salienta no citado Acórdão 116/2001.
Escreveu-se neste mesmo acórdão:
"7 - A amnistia, como modalidade do exercício do direito de graça, constitui um acto de soberania estadual [...] que, criando um obstáculo à efectivação da punição, pode rigorosamente [...] qualificar-se como a contraface do ius puniendi estadual (cf. Jorge de Figueiredo Dias, Direito Penal Português, "Parte geral", II, As consequências jurídicas de crime, 1993, p. 691).
O Tribunal Constitucional tem entendido que, sob o ponto de vista constitucional, a legitimidade das leis de amnistia de infracções punidas por normas de direito público deve ser aferida à luz do princípio do Estado de direito, donde resulta que os fins das leis de amnistia não podem ser incompatíveis com a realização de um tal princípio [cf. o Acórdão 301/97, de 16 de Abril, inédito; cf. também os Acórdãos n.os 444/97, de 25 de Junho (Diário da República, 2.ª série, de 22 de Julho de 1997), e 510/98 (Diário da República, 2.ª série, de 20 de Outubro de 1998)].
Porém, nos presentes autos, a questão de constitucionalidade normativa suscitada pela recorrente não se prende especificamente com os fins da lei de amnistia aplicada no processo. Na verdade, o que a recorrente questiona no recurso de constitucionalidade em apreciação é a legitimidade constitucional da dimensão normativa que subjaz à decisão que julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, em virtude de ter sido aplicada uma amnistia que não eliminou os efeitos da sanção já verificados, impedindo apenas a produção dos efeitos ainda não produzidos.
Vem assim questionada no presente recurso a conformidade à Constituição de uma dimensão normativa relativa às condições e consequências específicas da aplicação da amnistia.
O Tribunal Constitucional, no mencionado Acórdão 301/97, considerou expressamente ser constitucionalmente admissível à Assembleia da República amnistiar infracções disciplinares sem destruir os efeitos já produzidos pela aplicação da pena, desde que seja salvaguardada a legitimidade material da amnistia. Nesse aresto, o Tribunal, invocando a jurisprudência constante dos Acórdãos n.os 152/93 e 153/93 (Diário da República, 2.ª série, de 16 de Março de 1993 e de 23 de Março de 1993, respectivamente), sublinhou o reconhecimento de uma margem de liberdade de conformação do legislador neste domínio, tendo o legislador que aprova a amnistia liberdade para definir os efeitos desta, designadamente para, no âmbito da amnistia das infracções disciplinares, destruir ou não os efeitos já produzidos pela aplicação da pena.
Ora, decorre da jurisprudência constitucional sumariamente citada que a definição de certas condições de concessão de uma amnistia integra o espaço de liberdade de conformação legislativa, podendo o legislador estabelecer limites aos efeitos da medida de graça, efeitos esses que não têm, desse modo, de significar a destruição de todas as consequências da infracção amnistiada. Compreende-se, de resto, que assim seja, uma vez que a concessão da amnistia, consubstanciando uma medida excepcional, repercute-se no funcionamento do sistema sancionatório público, impedindo a normal produção de efeitos das normas que o integram. Trata-se, pois, de uma intervenção singular, em ordem a valores específicos e necessariamente legítimos (cf., quanto à natureza e legitimidade de tais valores, os Acórdãos n.os 444/97 e 510/98), cuja concreta extensão assim como as respectivas condições de aplicação não se encontram constitucionalmente predefinidas.
Os limites a tal medida referem-se então aos seus fins (como o Tribunal Constitucional apreciou nos Acórdãos n.os 444/97 e 510/98), de forma que, com a concessão da amnistia, não se afectem princípios fundamentais do Estado de direito. O carácter mais ou menos restrito dos seus efeitos (uma vez assente, sublinhe-se, a legitimidade material e teleológica da medida de graça), ou seja, os efeitos concretos da infracção amnistiada que são eliminados, assim como as repercussões processuais da medida, também poderão ser livremente conformados pelo legislador dentro dos assinalados limites.
Por outro lado, a aplicação da amnistia não poderá, naturalmente, limitar, ainda que reflexamente, de modo inevitável outros direitos fundamentais do agente beneficiário. Adianta-se, porém, de imediato, que in casu tal não acontece, pois pode ser requerida a não aplicação da amnistia, nos termos do artigo 10.º da Lei 29/99, de 12 de Maio.
Em resumo, pode afirmar-se que a amnistia se traduz num benefício concedido pelo Estado, com maior ou menor amplitude, e que, consubstanciando uma valoração excepcional e de algum modo acidental da infracção, deixa intocados os direitos e as garantias fundamentais do agente, caso possa, por opção livre do potencial beneficiário, não ser aplicado."
Acolhe-se inteiramente este juízo de não inconstitucionalidade.
5 - Sobre a norma do artigo 10.º, n.º 1, da Lei 29/99, disse-se no Acórdão 116/2001:
"8 - Nos presentes autos, e como já se referiu, a recorrente insurge-se contra a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide e não contra a aplicação da amnistia. Porém, a recorrente podia ter requerido a não aplicação da amnistia, nos termos do artigo 10.º da Lei 29/99, de 12 de Maio, o que implicaria, naturalmente, o prosseguimento do processo onde se discutia a licitude da sanção disciplinar aplicada. Nessa hipótese, a recorrente teria então a possibilidade de obter uma decisão de anulação da decisão condenatória, com os efeitos inerentes. No entanto, não foi essa a estratégia seguida pela recorrente. No presente processo, a recorrente pretende a aplicação da amnistia no que respeita aos efeitos da sanção ainda não produzidos e o prosseguimento do processo contencioso relativamente aos efeitos já produzidos.
Ora, nenhum princípio ou norma constitucional impede que uma amnistia tenha efeitos restritos ou determinadas repercussões processuais. Com efeito, a Constituição não veda a possibilidade de uma amnistia ter certas consequências ao nível processual, tendo então o particular de optar entre beneficiar da amnistia com certas limitações ou prosseguir com o processo contencioso, recusando a aplicação da amnistia. Não decorre da Constituição um "direito" à amnistia em determinadas condições e com certos efeitos.
O direito de acesso aos tribunais e a um processo equitativo, assim como o princípio da tutela jurisdicional efectiva, encontram-se suficientemente assegurados in casu, uma vez que a lei confere expressamente a possibilidade de recusa da amnistia, subsistindo então a possibilidade de discutir a questão controvertida nos tribunais, com todas as garantias inerentes. Caso se aceite, porém, a aplicação da amnistia (como acontece no presente processo), então tal aceitação estender-se-á também às condições específicas em que a amnistia é concedida, não sendo, nessa medida, procedente afirmar que a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide afecta qualquer dimensão do direito de acesso aos tribunais, constitucionalmente consagrado.
9 - Averiguar se esta é a melhor solução normativa não compete ao Tribunal Constitucional. Ao Tribunal Constitucional apenas compete averiguar se se trata ou não de uma solução inconstitucional. A tal questão, pelas razões expostas, o Tribunal responde negativamente."
Desta transcrição decorre que também se não considerou inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 10.º, por razões que igualmente se subscrevem.
Apenas cumpre acrescentar, tendo em conta o objecto do presente recurso, que não infringe o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva a imposição de um prazo de 10 dias; que a recorrente considera "reduzidíssimo" e que, como aponta, começou a correr "em fase final do julgamento, estando, portanto, esgotadas todas as possibilidades de intervenção processual ordinária da recorrente, uma vez que tinham já sido cumpridas a fase das alegações e a fase da vista final ao Ministério Público".
Em primeiro lugar, não se considera que um prazo de 10 dias seja de tal forma reduzido que possa ser considerado uma lesão àquele princípio; acresce que se trata de um prazo para praticar um acto num processo em que o eventual interessado é parte, sendo razoável que o legislador admita a sua especial atenção para a amnistia que pode ser aplicável.
Em segundo lugar, não releva a circunstância de terem já decorrido todas as formas de "intervenção processual ordinária" da recorrente no recurso contencioso; o que não seria aceitável era que a possibilidade de requerer a não aplicação da amnistia dependesse de ainda ser possível uma qualquer dessas formas.
Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida no que respeita à questão de constitucionalidade.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 15 UC.
8 de Novembro de 2002. - Maria dos Prazeres Beleza - José de Sousa e Brito - Alberto Tavares da Costa - Luís Nunes de Almeida.
