Acórdão 63/2006
Processo 392/2005
Acordam em plenário no Tribunal Constitucional:
I - 1 - O procurador-geral-adjunto em exercício neste Tribunal, como representante do Ministério Público, veio requerer, em 11 de Maio de 2005, nos termos dos artigos 281.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa e 82.º da Lei do Tribunal Constitucional, a declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante dos artigos 1.º, n.º 2, e 2.º do Regulamento da Contribuição Especial, anexo ao Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março, na interpretação segundo a qual, sendo a licença de construção requerida antes da entrada em vigor deste diploma, seria devida a contribuição especial por este instituída, que, assim, incidiria sobre a valorização do terreno ocorrida entre 1 de Janeiro de 1994 e a data daquele requerimento.
Mais refere que tal dimensão normativa foi julgada inconstitucional, por violação do princípio da não retroactividade dos impostos, consagrado no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, através dos Acórdãos n.os 81/2005, de 16 de Fevereiro, da 1.ª Secção, e 137/2005 e 138/2005, da 2.ª Secção, deste Tribunal Constitucional, proferidos em 15 de Março.
2 - As normas que constituem objecto do pedido dispõem como segue:
"Artigo 1.º
...
2 - A contribuição especial incide ainda sobre o aumento de valor dos terrenos para construção e das áreas resultantes da demolição de prédios urbanos já existentes situados nas áreas referidas no número anterior.
Artigo 2.º
1 - Constitui valor sujeito a contribuição a diferença entre o valor do prédio à data em que for requerido o licenciamento de construção ou de obra e o seu valor à data de 1 de Janeiro de 1994, corrigido por aplicação dos coeficientes de desvalorização da moeda constantes da portaria a que se refere o artigo 43.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas, correspondendo, para o efeito, à data de aquisição a data de 1 de Janeiro de 1994 e à de realização a data da emissão do alvará de licença de construção ou de obra.
2 - Os valores que servem para determinar a diferença são determinados por avaliação nos termos do presente Regulamento.»
O pedido formulado fundamenta-se na circunstância de a norma referida ter sido julgada inconstitucional, pelo Tribunal, em três casos concretos - respectivamente, pelo Acórdão 81/2005, de 16 de Fevereiro, da 1.ª Secção, e pelos Acórdãos n.os 137/2005 e 138/2005, ambos de 15 de Março, da 2.ª Secção -, por violação do princípio da não retroactividade dos impostos, consagrado no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição.
3 - Admitido o pedido, foi notificado o Primeiro-Ministro para, querendo, se pronunciar no prazo de 30 dias, o que veio a fazer em 17 de Junho, oferecendo o merecimento dos autos.
4 - Discutido em plenário o memorando apresentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 63.º, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir de harmonia com o que então se estabeleceu.
II - 5 - É inquestionável que se verificam os pressupostos do pedido, previstos nos artigos 281.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa e 82.º da Lei do Tribunal Constitucional, pois é certo que naqueles três acórdãos se julgaram "inconstitucionais, por violação do princípio da não retroactividade dos impostos, consagrado no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição, as normas dos artigos 1.º, n.º 2, e 2.º do Regulamento da Contribuição Especial, anexo ao Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março, na interpretação segundo a qual, sendo a licença de construção requerida antes da entrada em vigor deste diploma, seria devida a contribuição especial por este instituída, que, assim, incidiria sobre a valorização do terreno ocorrida entre 1 de Janeiro de 1994 e a data daquele requerimento».
6 - A fundamentação essencial para o aludido juízo de inconstitucionalidade consta do Acórdão 81/2005, para a qual, mantendo-a, remetem os Acórdãos n.os 137/2005 e 138/2005, e que é a seguinte:
"Como antes se assinalou, as normas dos preceitos transcritos serão analisadas numa específica interpretação, que é aquela que constitui o objecto do presente recurso: a de que a contribuição especial é devida nos casos em que a licença de construção tenha sido requerida antes da entrada em vigor do Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março, incidindo, como tal, sobre a valorização do terreno (no qual se pretende construir) ocorrida entre 1 de Janeiro de 1994 e a data daquele requerimento.
Não pode obviamente o Tribunal Constitucional controlar tal interpretação, sob o prisma da sua obediência às regras da interpretação da lei: nomeadamente, não pode o Tribunal Constitucional aferir se os citados preceitos legais deviam ter sido interpretados pelo tribunal recorrido do modo por que o foram, isto é, como sendo aplicáveis aos casos em que a licença de construção tenha sido requerida antes da entrada em vigor do Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março. Ao Tribunal Constitucional compete apenas apreciar se a interpretação perfilhada (bem ou mal) pelo tribunal recorrido contraria a Constituição, particularmente o princípio da não retroactividade dos impostos.
9 - A contribuição especial instituída pelas normas transcritas (na sua modalidade de contribuição de melhoria), embora seja conceitualmente diferenciada do imposto, está sujeita ao regime constitucional desta figura (cf. José Casalta Nabais, 'Jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria fiscal', in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, n.º 69, 1993, pp. 387-434, em especial p. 398).
E, de acordo com o n.º 3 do artigo 103.º da Constituição, 'ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição, que tenham natureza retroactiva ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei' (itálico acrescentado).
O princípio da não retroactividade dos impostos consagrado nesta disposição com a quarta revisão da Constituição Portuguesa, operada pela Lei Constitucional 1/97, de 20 de Setembro -, 'é, em geral, reconduzido ao princípio da protecção da confiança ínsito na ideia de Estado de direito democrático, ou mesmo ao princípio da capacidade contributiva' (cf. José Casalta Nabais, 'Jurisprudência ...', ob. cit., p. 404, n. 57). Assim, antes da quarta revisão da Constituição, era já possível sustentar que 'é [...] no princípio da confiança jurídica, enquanto dimensão inarredável da ideia de Estado de direito democrático, e não simplesmente no princípio da legalidade, que se encontrará [...] um limite constitucional à admissibilidade de normas fiscais retroactivas' (cf. J. M. Cardoso da Costa, 'O enquadramento constitucional do direito dos impostos em Portugal: A jurisprudência do Tribunal Constitucional', in Perspectivas Constitucionais: Nos 20 Anos da Constituição de 1976, vol. II, Coimbra, Coimbra Editora, 1997, pp. 397-428, em especial p. 417).
Não obstante a norma do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição não resolver todos os problemas que, quanto à definição da lei fiscal retroactiva, se podem colocar (neste sentido, J. L. Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, Lisboa, Lex, 1998, p. 63), parece certo que nenhuma questão de retroactividade se coloca (e, portanto, nenhuma violação da pertinente proibição constitucional se verifica) quando o facto tributário seja instantâneo e tenha ocorrido na vigência da lei nova ou quando, sendo de formação sucessiva, tenha inteiramente ocorrido na vigência da lei nova.
10 - Ora, a interpretação perfilhada pelo tribunal recorrido não considerou qualquer facto tributário de formação sucessiva.
Aliás, como salienta o Ministério Público nas suas alegações (fl. 144), as normas em apreço no presente recurso não pressupõem 'um facto tributário de formação sucessiva, como sucederia se a lei mandasse contemplar autonomamente o acréscimo de valor ocorrido em cada ano ou período fiscal'.
O facto tributário pressuposto pela interpretação normativa acolhida pelo tribunal recorrido é, assim, um facto instantâneo.
Como, a propósito, salienta Jorge Bacelar Gouveia ('A irretroactividade da norma fiscal na Constituição Portuguesa', in Estudos de Direito Público, vol. I, Principia, 2000, pp. 257-301, em especial p. 278), 'a chave da determinação da retroactividade reside [...] na localização do nascimento do imposto, que é o da formação do facto tributário - não de qualquer outro momento posterior, como o do acto de liquidação'.
Não levanta obviamente qualquer problema de retroactividade - nem de resto levantou ao tribunal recorrido - a ponderação da data de 1 de Janeiro de 1994, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, do RCE, pois que a qualquer contribuição de melhoria subjaz a consideração de que ocorreu uma vantagem económica particular, o que só pode ser aferido por referência a uma situação patrimonial pretérita.
Contudo, tendo o tribunal recorrido considerado num caso em que a licença para emissão de alvará de construção tinha sido requerida antes da entrada em vigor do Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março - que o imposto incidia sobre o aumento do valor do prédio à data da apresentação do requerimento de licenciamento de construção, há que concluir que o facto tributário subjacente à interpretação normativa que constitui o objecto do presente recurso ocorreu num momento anterior à data da entrada em vigor do diploma que instituiu o imposto (o Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março).
Tal significa que essa interpretação normativa conduz ao pagamento retroactivo de um imposto, contrariando, por isso, o disposto no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição.»
Esta fundamentação foi ainda sufragada pelos Acórdãos n.os 163/2005 e 164/2005, de 29 de Março, e 175/2005, de 31 de Março, todos da 2.ª Secção.
7 - Solução diferente foi todavia perfilhada no Acórdão 604/2005, de 2 de Novembro, da 3.ª Secção.
A decisão de não inconstitucionalidade a que se chegou neste Acórdão 604/2005 assenta essencialmente nas seguintes considerações:
"A incidência objectiva do tributo recai sobre o aumento do valor do prédio ou terreno que se revela ou torna efectivo no momento em que se verifica a emissão do alvará de licença de construção, já que só com tal acto se consubstancia plenamente o acréscimo do valor patrimonial que se quer sujeitar»; tal resultaria de se considerar que a data da realização é a data da emissão do alvará de licença de construção, o que seria "confirmado pela norma de incidência subjectiva (artigo 3.º do Regulamento: 'a contribuição é devida pelos titulares do direito de construir em cujo nome seja emitido o alvará de licença de construção ou de obra')»;
"O facto gerador do tributo é o acto jurídico de licenciamento da edificação - rectius no momento em que é emitido o título correspondente -, que é aquele em que o acréscimo de valor do prédio ou terreno passa de potencial a actual, e não o requerimento da licença de construção, bastando ponderar que, se o licenciamento for requerido mas vier a ser indeferido, ninguém sustentará que o tributo seja devido»;
"Não é a apresentação do requerimento de licenciamento da operação urbanística que constitui o facto gerador da obrigação de imposto», pois o que está em causa é "uma norma que opera em benefício do sujeito passivo, congelando esse aumento de valor em momento anterior ao da ocorrência do facto essencial, com que a mais-valia eclode (a emissão do alvará), assim neutralizando os efeitos da maior ou menor duração do procedimento de licenciamento que, em princípio, é imputável à Administração ou decorre de circunstâncias aleatórias que o sujeito passivo não domina»;
Nas hipóteses em que "a 'realização' desse acréscimo de valor, consumado com a emissão do alvará de licença de construção, é posterior à data da entrada em vigor do Decreto-Lei 43/98, embora o requerimento de licenciamento lhe seja anterior, não ocorre 'criação retroactiva' de um tributo, porque o facto gerador da obrigação de pagar o imposto, aquele que, no critério da lei revela a capacidade contributiva, ocorreu já no período de vigência da lei impositiva»;
"O que, na interpretação normativa questionada, se situa em momento anterior à vigência do citado Decreto-Lei 43/98 é um elemento da vida da contribuição especial em causa favorável ao sujeito passivo» e, assim, "a sua consideração na determinação do valor tributável não está vedada pela proibição constitucional expressa de retroactividade, inserida no n.º 3 do artigo 103.º da Constituição pela revisão constitucional de 1997, porque só por ela são abrangidas as normas ou os segmentos normativos oneradores ou agravadores da situação dos contribuintes, não aqueles que, na estrutura do tributo considerado, desempenhem uma função limitadora da obrigação de imposto, em seu benefício»;
Partindo deste entendimento, decidiu-se "julgar que não violam o princípio da não retroactividade dos impostos, consagrado no n.º 3 do artigo 103.º da Constituição, as normas dos artigos 1.º, n.º 2, e 2.º do Regulamento da Contribuição Especial, anexo ao Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março, na interpretação segundo a qual, ocorrendo o requerimento de licenciamento de construção antes da entrada em vigor deste diploma mas sendo a emissão do correspondente alvará de licenciamento posterior a essa entrada em vigor, seria devida a referida contribuição especial sobre o valor calculado pela diferença entre o valor de prédio em 1 de Janeiro de 1994 e o seu valor na data daquele requerimento».
8 - Ora, independentemente da questão de saber se é inteiramente coincidente a interpretação normativa subjacente ao juízo de não inconstitucionalidade formulado no Acórdão 604/2005 e aquela que esteve na base da decisão de inconstitucionalidade constante dos acórdãos fundamento, certo é que a consideração do princípio da proibição da retroactividade dos impostos - consagrado no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição Portuguesa e fundado, em geral, no princípio da protecção da confiança, inerente à ideia de Estado de direito democrático, e no princípio da capacidade contributiva - justifica a relevância atribuída nos acórdãos fundamento ao acto voluntário através do qual (e ao momento em que) é requerido o licenciamento de construção ou de obra. É que, no momento em que apresentou o requerimento para licenciamento de construção ou de obra recorde-se, momento anterior ao da entrada em vigor do diploma em apreço -, o titular do prédio não podia contar com a aplicação da contribuição especial pela razão simples de que tal tributo não havia ainda sido criado.
Conclui-se, assim, do mesmo modo que nos acórdãos fundamento, que a interpretação normativa dos artigos 1.º, n.º 2, e 2.º do Regulamento da Contribuição Especial, anexo ao Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março - que constitui objecto do pedido no presente processo de fiscalização abstracta de constitucionalidade -, conduz ao pagamento retroactivo de um imposto, contrariando, por isso, o disposto no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição.
Sublinhe-se, a terminar, que, sendo objecto da declaração da inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, uma determinada dimensão normativa dos preceitos em apreciação, os tribunais não ficam naturalmente impedidos de aplicar os mesmos preceitos, com outra interpretação, que não contrarie a Constituição da República Portuguesa.
III - 9 - Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma constante dos artigos 1.º, n.º 2, e 2.º do Regulamento da Contribuição Especial, anexo ao Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março, na interpretação segundo a qual, sendo a licença de construção requerida antes da entrada em vigor deste diploma, seria devida a contribuição especial por este instituída, que, assim, incidiria sobre a valorização do terreno ocorrida entre 1 de Janeiro de 1994 e a data daquele requerimento, com fundamento em violação do princípio da não retroactividade dos impostos, consagrado no artigo 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa.
Lisboa, 24 de Janeiro de 2006. - Maria Helena Brito (relatora) - Maria Fernanda Palma - Rui Moura Ramos - Paulo Mota Pinto - Benjamim Rodrigues - Maria João Antunes - Mário Torres - Maria dos Prazeres Beleza (vencida, nos termos do Acórdão 604/2005) - Bravo Serra (vencido, pelas razões constantes do Acórdão deste Tribunal n.º 604/2005, que subscrevi) - Gil Galvão (vencido, pelas razões constantes do Acórdão 604/2005) - Vítor Gomes (vencido, pelas razões constantes do Acórdão 604/2005) - Pamplona de Oliveira (vencido conforme declaração que junto) - Artur Maurício.
Declaração de voto
Vencido. Tal como expressei em declaração aposta ao Acórdão 81/2005, da 1.ª Secção, entendo que o quadro legal em que se desenvolvem as normas ora em análise e seus antecedentes (Decreto-Lei 54/95, de 22 de Março, máxime, artigo 2.º) revela que o facto tributário aqui considerado ocorre no momento em que é emitido o alvará, pois só então fica definitivamente assente o interesse jurídico relevante, que é a concreta configuração do direito a construir que o alvará titula, e o sujeito passivo do imposto, ou seja, o titular daquele direito (artigo 3.º do mesmo diploma).
Com efeito, a contribuição incide sobre o acréscimo do valor construtivo do prédio, e a verdade é que é a partir do momento em que o alvará é emitido que o particular fica investido na situação jurídica especial que permite a quem satisfaz determinados requisitos uma actividade de construção ou de obra, em princípio vedada a qualquer outro interessado.
A circunstância de o artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei 43/98, de 3 de Março, considerar a data em que é requerido o licenciamento para determinar o valor sujeito a contribuição, é insignificante nesta querela e apenas visa habilitar a Administração a proceder à liquidação do montante da contribuição em momento oportuno. - Carlos Pamplona de Oliveira.
