Acórdão 248/2000/T. Const. - Processo 478/99. - Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I - Relatório. - 1 - Astra Portuguesa - Produtos Farmacêuticos, Lda., tomou conhecimento, através de uma publicação da especialidade, de que o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) autorizou uma sua concorrente (EUROLABOR) a comercializar um medicamento denominado Eugastrim, que contém como substância activa o omeprazole, cujo processo de fabrico se encontra por si patentado. A Astra Portuguesa - Produtos Farmacêuticos, Lda., com a finalidade de se informar para então decidir da utilização dos meios administrativos e contenciosos, solicitou ao presidente do conselho de administração do INFARMED a consulta e certidão de diversos elementos, tendo-lhe sido pedido o pagamento de 5000$00 por cada fotocópia, o que daria o total de 3 020 000$00.

A Astra Portuguesa - Produtos Farmacêuticos, Lda., requereu, junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, a intimação do presidente do conselho de administração do INFRAMED para a passagem de certidões, mediante o pagamento do simples custo de reprodução e autenticação, que, no total, seria de 2416$00.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por decisão de 1 de Abril de 1999, rejeitou o pedido de intimação, em virtude de o meio processual utilizado não ser adequado para discutir o valor das certidões requeridas e não recusadas.

2 - A Astra Portuguesa - Produtos Farmacêuticos, Lda. interpôs recurso da decisão de 1 de Abril de 1999 para o Tribunal Central Administrativo, sustentando a inconstitucionalidade da norma contida na alínea s) do n.º 1 da Portaria 854/97, de 6 de Setembro (norma que fixa o preço de 5000$00 por cada fotocópia), por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2, 18.º, n.os 2 e 3, 268.º, n.os 2 e 4, e 13.º, da Constituição.

O Tribunal Central Administrativo, por Acórdão de 2 de Junho de 1999, considerou que a intimação para a passagem das certidões é, no caso, o meio adequado, uma vez que a solicitação do pagamento de 5000$00 por fotocópia equivale a uma recusa de passagem dos documentos. De seguida, considerou que a norma contida na alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, de 6 de Setembro, consubstancia uma restrição ilegítima do direito à informação e a uma tutela judicial efectiva, violando o disposto nos artigos 18.º, n.os 2 e 3, e 268.º, n.os 2 e 4, da Constituição. Consequentemente, julgou tal norma inconstitucional, concedendo provimento ao recurso, e intimando a entidade requerida a passar os documentos solicitados, mediante o pagamento de 7$0050 por cada fotocópia.

3 - O presidente do conselho de administração do INFARMED interpôs recurso de constitucionalidade do Acórdão de 2 de Junho de 1999, ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, e 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da conformidade à Constituição da norma da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, de 6 de Setembro. Junto do Tribunal Constitucional apresentou alegações, que concluiu do seguinte modo:

"1.ª O direito constitucional à informação procedimental resultante, como alega a requerente, da conjugação dos n.os 1 e 4 do artigo 268.º da Constituição, não tem o conteúdo que lhe é atribuído pelo acórdão recorrido. Com efeito,

2.ª Daqueles preceitos não resulta que o âmbito do direito em causa - que se configura exclusivamente como um direito instrumental do direito de acesso à justiça e não como um direito autónomo - abranja a passagem de certidão dos documentos administrativos. Assim,

3.ª O seu conteúdo há-de resultar, necessariamente, da relação de dependência que apresenta com o direito à tutela jurisdicional efectiva. Ora,

4.ª O direito de informação procedimental, enquanto instrumental do primeiro, confere o direito de o particular aceder aos documentos administrativos por forma a poder ajuizar da necessidade ou desnecessidade de recorrer aos meios contenciosos para tutela dos seus interesses ou direitos legalmente protegidos. E só nessa medida é instrumental do direito de acesso à justiça. Pelo que,

5.ª Tal fim pode ser satisfeito apenas pela simples consulta do processo prevista nos artigos 62.º e seguintes do CPA, que permitem ao interessado lançar mão dos meios contenciosos legalmente previstos para a tutela dos seus direitos e interesses legalmente protegidos. Acresce que,

6.ª Se um dos critérios utilizados pelo acórdão recorrido para aferir da proporcionalidade ou desproporcionalidade do valor cobrado foi o critério da 'capacidade contributiva do administrado médio', então, não podemos deixar de alegar o erro em que incorre o acórdão sob recurso. É que,

7.ª A requerente não pode manifestamente subsumir-se no conceito de administrado médio, porquanto, tratando-se de laboratório farmacêutico, é facto público e notário que a respectiva capacidade contributiva é manifestamente superior ao do administrado médio, o que aliás, foi tido em conta na portaria ora em análise, porquanto, à partida, as certidões a que a mesma se refere só serão solicitadas ou pelo próprio laboratório requerente da AIM a que se refere o processo ou por laboratório concorrente, com um interesse contraposto ao daquele."

A Astra Portuguesa - Produtos Farmacêuticos, Lda., contra-alegou, concluindo o seguinte:

"a) O direito à informação administrativa, em qualquer das suas vertentes subjectivas, máxime na vertente de direito à informação enquanto direito prévio e instrumental do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, subdivide-se em dois direitos com consagração constitucional expressa: o direito de consulta de processo e o direito de obtenção de certidões ou reproduções autenticadas dos documentos;

b) O pagamento dos custos das reproduções apresenta-se como uma condição imposta ao administrado para efeitos de exercício do direito à informação;

c) A alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, com a interpretação que lhe confere o recorrente, ao representar uma condição do exercício do direito à informação enquanto direito de obtenção de reproduções autenticadas, e na medida em que o torna excessivamente oneroso, constitui uma restrição do direito à informação enquanto direito prévio e instrumental do direito a uma tutela jurisdicional efectiva;

d) Tal restrição é inconstitucional, porquanto:

i) A norma regulamentar constante da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97 não é uma lei, não sendo deste modo meio idóneo para proceder à restrição de um direito fundamental de natureza análoga a um direito, liberdade e garantia, sendo deste modo inconstitucional por violar os artigos 18.º, n.º 3 e 268.º, n.os 2 e 4, da Constituição;

ii) A norma regulamentar constante da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, com a interpretação que lhe confere o recorrente, na medida em que se apresenta como uma medida inadequada e desnecessária à salvaguarda de qualquer outro direito fundamental, é inconstitucional por violar os artigos 18.º, n.º 2 e 268.º, n.os 2 e 4, da Constituição;

iii) A norma regulamentar constante da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, com a interpretação que lhe confere o recorrente, na medida em que se apresenta como uma medida desproporcionada relativamente à salvaguarda de qualquer outro direito fundamental, é inconstitucional por violar os artigos 18.º, n.º 2, e 268.º, n.os 2 e 4 da Constituição;

iv) A norma regulamentar constante da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, com a interpretação que lhe confere o recorrente, configura uma violação do artigo 13.º da Constituição por constituir um tratamento discriminatório, sem qualquer fundamento objectivo, dos titulares do direito à informação procedimental e do direito à informação enquanto direito prévio e instrumental do direito a uma tutela jurisdicional efectiva, é inconstitucional por violar os artigos 13.º e 268.º, n.º 2 e n.º 4, da Constituição;

v) A norma regulamentar constante da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, com a interpretação que lhe confere o recorrente, configura a criação de um imposto ou de uma 'taxa fiscal', sendo deste modo inconstitucional por violação do princípio da legalidade fiscal, constante do artigo 103.º, n.º 2, da Constituição."

4 - Corridos os vistos, cumpre decidir.

II - Fundamentação. - 5 - O preceito em apreciação tem a seguinte redacção:

"1.º O custo dos actos relativos aos processos previstos no Decreto-Lei 72/91, de 8 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 272/95, de 23 de Outubro, e respectiva legislação complementar, bem como dos exames laboratoriais, constituem encargo dos requerentes, nos termos da tabela seguinte:

...

s) Cada certificado ou documento de valor equivalente, relativo ao registo de um medicamento, ao titular da autorização, ao fabricante ou ao distribuidor - 5000$00;

..."

O Tribunal Central Administrativo entendeu no acórdão recorrido que o valor consagrado em tal norma, "encarado numa lógica comparativa com os decorrentes do direito ao acesso à informação no procedimental e também com o direito ao acesso aos tribunais administrativos (v. o Decreto-Lei 42 150, de 12 de Fevereiro de 1959, o qual, no seu artigo 9.º, estabelece como limite máximo da taxa de justiça para o tribunal pleno a quantia de 120 000$00), se revela manifestamente excessivo e desproporcionado, tornando, in casu, o direito à informação procedimental extremamente gravoso".

Nessa medida, considerou que a solução normativa sub judicio, "ao onerar de forma discriminatória o procedimento administrativo em causa comparativamente com outros (designadamente com o procedimento relativo ao direito à informação não procedimental), e mesmo em relação ao processo administrativo contencioso, numa completa perda daquele equilíbrio interno necessário ao sistema (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 248/94), a que está insitamente ligado o princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição), se consubstancia num condicionamento ilegítimo do direito à informação e do direito à sua tutela jurisdicional efectiva, violador dos artigos 18.º, n.º 2, e 286.º, n.os 1 e 4, da Constituição".

A entidade recorrente sustentou, porém, o seguinte:

O direito à informação procedimental é um direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias;

A norma da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97 não consubstancia uma verdadeira restrição a tal direito, uma vez que a obrigatoriedade do pagamento de emolumentos resulta da lei (artigo 62.º do Código do Procedimento Administrativo);

A imposição de um encargo financeiro para obtenção de certidão ou reprodução autenticada constitui uma mera condição de exercício do direito à informação procedimental, legalmente previsto e conforme à Constituição;

O direito de informação procedimental, instrumental do direito à tutela jurisdicional efectiva, confere a possibilidade de o particular aceder aos documentos administrativos por forma a poder ajuizar da necessidade de recorrer aos meios contenciosos, o que é satisfeito pela simples consulta do processo, não sendo necessária a reprodução integral do processo administrativo;

O âmbito da protecção constitucional do direito à informação procedimental, na medida em que resulta da conjugação deste direito com o direito à tutela jurisdicional efectivo e de acesso à justiça, não abrange o direito a obter certidões ou reproduções dos documentos administrativos;

Ainda que assim se não entenda, não existe, in casu, qualquer violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que a recorrente não se integra no conceito de "administrado médio".

Consequentemente, conclui pela não inconstitucionalidade da norma da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, de 6 de Setembro.

A recorrida, por seu turno, sustentou que o disposto na alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97 não tem aplicação nos autos; que o conteúdo do direito à informação, enquanto direito prévio e instrumental do acesso à justiça administrativa, se encontra definido na Constituição, compreendendo o direito à obtenção de reproduções autenticadas dos documentos que integrem os processos administrativos; que a norma da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97 consubstancia uma limitação ao direito fundamental em causa, violando a reserva de lei do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição; que essa norma consagra uma medida inadequada e desnecessária à salvaguarda de qualquer outro direito fundamental, pelo que viola os artigos 268.º, n.os 2 e 4, e 18.º, n.º 2, da Constituição; que a mesma norma viola o disposto no artigo 13.º da Constituição, dado o desfasamento em face dos custos das reproduções autenticadas solicitadas no âmbito do direito geral de informação; e que tal norma configura a criação de um imposto, sendo inconstitucional, por violação do disposto no artigo 103.º, n.º 2, da Constituição.

6 - A Constituição, nos n.os 1 e 2 do artigo 268.º, consagra o direito à informação face ao Estado administração. No n.º 1 consagra o direito à informação procedimental; no n.º 2 o direito à informação não procedimental.

O Tribunal Constitucional tem entendido que tais direitos são direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, pelo que, nos termos do artigo 17.º da Constituição, tem aplicação o respectivo regime, nomeadamente o disposto no artigo 18.º da Constituição (cf., entre outros, o Acórdão 254/99, de 4 de Maio, inédito).

O direito à informação procedimental tem naturalmente uma concretização infra-constitucional, que se desdobra fundamentalmente no direito de consulta e no direito à obtenção de cópias de documentos autenticados. Este último (o direito à obtenção de cópias autenticadas) integra ainda o conteúdo do direito à informação constitucionalmente consagrado, sobretudo nos casos em que a mera consulta se afigura insuficiente, dada a particular complexidade e quantidade dos elementos a consultar (trata-se de um mecanismo por via do qual se concretiza de um modo eficaz o aludido direito à informação procedimental constitucionalmente consagrado). Não tem, nessa medida, razão a entidade recorrida quando sustenta que o direito à reprodução de documentos é autónomo em relação ao direito à informação procedimental consagrado na Constituição, não integrando o conteúdo deste.

Por outro lado, afirmar que o direito à reprodução de documentos é ainda uma concretização do direito à informação constitucionalmente consagrado não é infirmado pela circunstância de o direito à informação procedimental se configurar como instrumental do direito à tutela jurisdicional efectiva. Com efeito, assumindo o direito à tutela jurisdicional efectiva uma relevância fundamental no contexto das garantias dos cidadãos em face do Estado administração, a aludida instrumentalidade acaba por reforçar (ao contrário do que pretende a entidade recorrente) a necessidade de concretizar (no plano infra-constitucional), o direito constitucional à informação procedimental de um modo particularmente eficiente.

Não se pretende, contudo, sustentar que não possam ser estabelecidas condições ou até limitações ao exercício do direito em questão. Tais condições deverão, porém, ter um fundamento objectivo e respeitar o princípio da proporcionalidade.

Afigura-se, naturalmente, razoável que os encargos com a reprodução dos documentos pretendidos sejam suportados pelo respectivo requerente. Admite-se, até, a consagração, no exercício da liberdade de conformação legislativa, de algumas diferenciações de custos, quando as especificidades dos processos ou as finalidades dos documentos solicitados justifiquem tais desnivelamentos. No entanto, as soluções a consagrar não poderão afectar o equilíbrio interno do sistema requerido pelo princípio da proporcionalidade (a esse equilíbrio o Tribunal Constitucional tem vindo a referir-se a propósito da apreciação da conformidade à Constituição do regime das custas no processo tributário - cf., entre outros, o Acórdão 1182/96, de 20 de Novembro, inédito). Na verdade, não são admissíveis, na perspectiva da constitucionalidade, soluções acentuadamente discrepantes, para situações paralelas, desprovidas de fundamento objectivo e racional. Por outro lado, os condicionalismos impostos não podem também consubstanciar limitações que, dada a sua onerosidade objectiva, inviabilizem ou anulem o direito consagrado.

Ora, no âmbito do direito à informação não procedimental, o custo de reprodução de um número de documentos equivalente ao requerido nos presentes autos seria de 2416$00 (7$0050 por cada reprodução), nos termos do despacho conjunto do Conselho de Ministros e do Ministério das Finanças n.º 280/97, de 30 de Agosto. Por outro lado, o valor máximo das custas a pagar no caso de decaimento no tribunal pleno, de acordo com a tabela de custas aprovada pelo Decreto-Lei 42 150, de 12 de Fevereiro de 1959, seria de 120 000$00.

À entidade recorrida foi solicitado o pagamento de 3 020 000$00 pelas reproduções requeridas (5000$00 cada), invocando-se o preceito impugnado. Verifica-se uma considerável diferença entre o valor a pagar no âmbito do direito à informação não procedimental e o que é solicitado no exercício do direito à informação procedimental. A diferença é, igualmente, considerável quando se confronta o valor em questão com o valor das custas na justiça administrativa.

Não se identifica, por outra via, qualquer justificação para uma tão acentuada diferença de valores. Também cabe notar que o montante solicitado consubstancia um encargo verdadeiramente equivalente a uma inviabilização ilegítima do exercício do direito, dado a sua excessiva e infundada onerosidade (refira-se que o que releva, para este efeito, é o valor objectivamente considerado e a respectiva falta de justificação, não interessando, desse modo, e ao contrário do que sustenta a entidade recorrida, a concreta capacidade financeira do requerente).

7 - O preceito cuja aplicação o tribunal recorrido recusou admite, porém, uma interpretação diferente da que fundamentou o apuramento do valor de 3 020 000$00 pelas reproduções requeridas. Com efeito, o valor de 5000$00, referido na alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, pode considerar-se reportado à passagem do certificado ou documento de valor equivalente relativo ao registo de um medicamento considerado na sua globalidade e não a cada página concretamente reproduzida. De acordo com essa interpretação, absolutamente consentânea com a literalidade e com a teleologia do preceito, a requerente, para além, eventualmente, do valor das fotocópias, pagaria 5000$00 pela passagem do documento reproduzido (composto pelos elementos do processo consultado). Tal valor consubstanciaria uma espécie de preço do serviço requerido e prestado.

Ora, o preceito em apreciação, assim interpretado, não viola qualquer princípio ou disposição constitucional. Com efeito, não se pode considerar que proceda a uma qualquer restrição de direitos, liberdades e garantias ou uma afectação de direitos que se afigure desproporcionada ou inadequada ou que proceda à criação de um qualquer imposto. Trata-se, na verdade, da mera regulamentação da prestação de um serviço que, para além do valor das reproduções, efectivamente tiradas, implica um custo significativo, sobretudo nos casos em que a quantidade de elementos é elevada (como acontece nos presentes autos).

Nessa medida, e atento o disposto no artigo 80.º, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, deve a alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97 ser interpretada no sentido de estabelecer o valor de 5000$00 pela passagem do documento, entendendo-se, como tal não cada página reproduzida mas sim todos os elementos requeridos respeitantes ao mesmo processo consultado, devendo o preceito assim interpretado ser aplicado no caso concreto (cf. Acórdãos n.os 163/95, 198/95, 609/95 e 407/98).

III - Decisão. - 8 - Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide:

a) Julgar não inconstitucional a norma contida na alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, de 6 de Setembro, interpretada no sentido de estabelecer o valor de 5000$00 pela passagem do certificado, entendendo-se tal valor como reportado ao certificado no seu todo e não a cada uma das folhas que o compõe;

b) Conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar a decisão recorrida, que deve ser reformada aplicando no processo a norma da alínea s) do n.º 1.º da Portaria 854/97, de 6 de Setembro, na referida interpretação.

Lisboa, 12 de Abril de 2000. - Maria Fernanda Palma (relatora) - Paulo Mota Pinto - Bravo Serra - Guilherme da Fonseca - José Manuel Cardoso da Costa.