Resolução do Conselho de Ministros n.º 157/2004
O Estado Português lançou, em 1999, sete concessões de auto-estradas em regime de SCUT (sem cobrança para o utilizador) num total de 914 km de extensão, representando cerca de um terço das concessões rodoviárias nacionais num investimento de 3,1 mil milhões de euros.

Os custos deste projecto foram à data diferidos cerca de cinco anos, tendo os encargos mais significativos com as concessões começado apenas em 2004. Depois de picos de despesa em 2007 e em 2008, onde os encargos anuais com as SCUT ascendem a mais de 820 milhões de euros, o valor médio dos encargos anuais, entre 2008 e 2023, ascende a cerca de 700 milhões de euros.

Estes encargos referem-se a três componentes de despesa: o valor da renda anual a pagar às concessionárias, as expropriações, e os reequilíbrios financeiros em negociação.

Dadas as restrições orçamentais existentes, o modelo actual impõe aos contribuintes um encargo com estes 914 km de estradas SCUT que é três vezes superior ao valor total suportado pelo Estado/IEP (Instituto de Estradas de Portugal) para construir 2500 km até 2008 e ainda manter e conservar mais de 14000 km de rodovia já existente, num total de 17000 km.

Considerando que o IEP recebeu em 2004, directamente do Orçamento do Estado para investimento, uma verba de cerca de 400 milhões de euros, resulta evidente que o esforço financeiro devido às concessões SCUT anula totalmente a capacidade de investimento do IEP nas suas actividades tradicionais de manutenção da rede viária, segurança rodoviária, conservação de estradas e pontes e construção de obra nova, pondo em causa a sustentabilidade da totalidade do sistema rodoviário nacional.

O descontrolo das verbas já contratadas, de acordo com o modelo original, foi de tal ordem que apenas em erros de modelização das concessões, e mesmo antes da inauguração da maioria dos troços SCUT, o Estado Português suporta já, em correcções ao modelo original, mais de 500 milhões de euros originados, nomeadamente, pela ausência de estudos de impacte ambiental prévios ao lançamento dos concursos e pela incorrecta repartição dos riscos do projecto entre o Estado e as entidades privadas.

Esta lacuna do modelo não só provocou um acréscimo das verbas a suportar como inviabilizou qualquer possibilidade de candidatura a fundos comunitários, onde os referidos estudos ambientais são requisito prévio.

Tal como refere o relatório de auditoria às concessões rodoviárias em regime de portagem SCUT do Tribunal de Contas, publicado em Maio de 2003, referindo-se a outra concessão: "A derrapagem financeira verificada nesta concessão SCUT é bem elucidativa da falta de rigor evidenciada quer no lançamento do concurso e avaliação dos projectos, quer na gestão dos dinheiros públicos.»

A continuidade do modelo actual implica que o contribuinte suporte cada vez mais custos e as soluções clássicas apresentam limitações, sendo necessário procurar alternativas para financiamento do sistema.

Para além da dimensão do problema, ao nível macroeconómico de insustentabilidade do sistema rodoviário, existe toda uma problemática microeconómica relacionada com a elevada exposição dos bancos e das empresas de construção nacionais, principais intervenientes neste projecto.

A solução estrutural passa necessariamente pela análise da introdução de portagens, sendo claro que ainda assim esta medida é insuficiente, quer no curto quer no médio e longo prazos.

A introdução de portagens acarreta uma série de implicações de diversa natureza que importa salientar:

De natureza contratual, nomeadamente, porque implica a alteração jurídica dos contratos de concessão e a separação de dois objectos de concessão: por um lado a construção, manutenção e exploração da auto-estrada e, por outro, a instalação, manutenção e exploração de um serviço de cobrança de portagens.

A alteração dos actuais contratos de concessão deverá seguir o regime previsto no Decreto-Lei 86/2003, de 26 de Abril, nos termos do qual serão as alterações acompanhadas por uma comissão especialmente constituída para o efeito, nomeada por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da Administração Pública e das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, que verificará todos os requisitos legalmente impostos, designadamente os constantes dos artigos 6.º e 7.º do mesmo diploma;

De índole financeira, nomeadamente, porque origina a renegociação dos contratos de financiamento existentes, o accionamento dos reequilíbrios financeiros e as formas de compensação a adoptar;

De natureza técnica, nomeadamente, por via da necessidade de definição do tipo de portagens (tradicionais, electrónicas ou mistas), da tecnologia (tipo Via Verde ou GSM/GPS), do uso de identificador (sistema aberto: todos podem circular, com ou sem identificador; ou sistema fechado: só quem tem identificador pode circular) e do regime dos utentes não equipados com esses dispositivos;

Por fim, de carácter social - discriminação positiva, nomeadamente a selecção dos critérios para definição dos beneficiários, a definição da incidência (isenção total ou parcial e sua aplicação a troços já existentes objecto de alargamento ou melhoramento), a definição do valor da portagem (nova tarifa, tarifa do modelo financeiro, concessões actuais com portagens ou break even).

A insuficiência previsível de meios libertos pelas portagens para cobrir os encargos a suportar pelo Estado, que são substancialmente agravados a partir de 2005, obriga a que se encontrem fontes de financiamento alternativas.

A obtenção destas fontes de financiamento adicionais torna-se imprescindível para a cobertura dos montantes necessários para fazer face ao défice infligido pelo actual modelo de concessão. Caso contrário, ficará totalmente inviabilizada a execução do Plano Rodoviário Nacional e serão postos em causa os investimentos em manutenção e segurança de toda a rede rodoviária existente.

Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar, como grandes linhas orientadoras do modelo de financiamento das concessões rodoviárias nacionais:

a) A introdução de portagens nas auto-estradas, de acordo com o princípio do utilizador-pagador;

b) A operação de titularização de créditos das receitas de activos rodoviários.

2 - Aprovar a constituição de um fundo para a conservação, beneficiação e segurança das infra-estruturas rodoviárias não concessionadas.

3 - Incumbir o Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações da condução da reforma do sistema de financiamento das auto-estradas SCUT, mandatando-o para:

a) Iniciar negociações com as concessionárias rodoviárias em regime de portagem SCUT, para ponderar da viabilidade económica da referida reforma;

b) Propor ao Conselho de Ministros a aprovação das iniciativas legislativas e das medidas administrativas e regulamentares que se revelem necessárias.

4 - Determinar que os objectivos referidos nos n.os 1 e 2 sejam concretizados através da adopção das seguintes medidas prioritárias:

a) Lançamento dos estudos relativos aos impactes sociais, económicos e financeiros da iniciativa, às formas de compensação a adoptar e a definição da incidência subjectiva das portagens;

b) Elaboração do projecto de reforma do sistema de financiamento das concessões rodoviárias nas vertentes contratual, técnica e financeira, identificando as concretas acções a desenvolver;

c) Determinação da natureza, a entidade gestora e o destino do fundo para a conservação, beneficiação e segurança das infra-estruturas rodoviárias não concessionadas, bem como identificar as providências atinentes à sua constituição;

d) Formulação de um plano de aplicação das receitas da operação de titularização de créditos na manutenção, conservação e segurança das infra-estruturas rodoviárias.

5 - Estabelecer que a concretização das medidas enunciadas nos números anteriores devem obedecer à seguinte calendarização:

a) Até 15 de Novembro de 2004, devem ser tomadas as medidas prioritárias definidas no n.º 4;

b) Até 15 de Dezembro de 2004, devem ser submetidas à aprovação do Conselho de Ministros as iniciativas legislativas referidas no n.º 3;

c) Até 31 de Dezembro de 2004, deve entrar em vigor o novo modelo de financiamento das concessões rodoviárias nacionais.

Presidência do Conselho de Ministros, 30 de Setembro de 2004. - O Primeiro-Ministro, Pedro Miguel de Santana Lopes.