Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - 1 - Na sequência de um requerimento de Maria José de Magalhães Pires de Lima, em que a requerente solicitava a devolução da quantia de um preparo que efectivara (fl. 7), proferiu o juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa o seguinte despacho (fl. 10):
"Fl. 7: porque a importância relativa à taxa de justiça (preparo) inicial foi arrecadada pelo Cofre Geral dos Tribunais, nos termos legais, isto é, nos termos do disposto no artigo 31.º, n.º 3, do CCJ, atendendo ao valor da mesma taxa de justiça, a impugnante não tem direito ao seu reembolso e, por isso, não pode ser ordenada a devolução.
[...]."
2 - Notificada deste despacho, Maria José de Magalhães Pires de Lima requereu a reforma da correspondente decisão, sustentando, entre o mais, o seguinte (fls. 14 e seguinte):
"[...]
O artigo 31.º do CCJ, salvo melhor entendimento, não é aplicável ao caso dos autos.
E não o é porque não há responsabilidade por custos (requisito do seu n.º 1), não há vencedor (requisito do seu n.º 2), mas apenas, e tão-só, a inutilidade de uma lide por culpa de quem se não pode beneficiar dessa inutilidade - o Estado.
E se assim não fosse, o n.º 3 do artigo 31.º, na aplicação concreta do caso subjacente, redundaria numa espoliação ao direito de propriedade, com infracção do artigo 62.º da Constituição, traduzindo limitação ao princípio inserto no artigo 20.º do mesmo diploma.
[...]."
O pedido de reforma foi, porém, indeferido, nos seguintes termos (fl. 26):
"Fls. 14 e 15: a impugnante vem pedir a reforma da decisão a fl. 10, no sentido de lhe ser devolvida a taxa de justiça que pagou, no montante de meia UC.
O MP teve vista nos autos.
Apreciando: o juiz não pode deixar de cumprir a lei vigente, pelo que, salvo melhor opinião, a decisão quanto ao pedido da impugnante - de devolução da TJ paga inicialmente, no montante de meia UC (Euro 44,50) - não podia ser outra, atendendo ao valor da mesma e ao disposto no artigo 31.º, n.º 3, do CCJ, que dispõe que 'não é devolvida taxa de justiça de valor igual ou inferior a metade de 1 UC' (Euro 89), como a impugnante muito bem deve saber.
Por isso, mantém-se a decisão a fl. 10 nos seus precisos termos.
[...]."
3 - Maria José de Magalhães Pires de Lima interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional, declarando o seguinte (fls. 34 e seguinte):
"[...]
3.º Que o recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da mesma referida lei.
4.º Que se alega a inconstitucionalidade da interpretação que a decisão faz do n.º 3 do artigo 31.º do Código de Custas Judiciais, enquanto permite ao Estado a retenção (e propriedade) de uma taxa de justiça que a recorrente tem de pagar para se defender do erro praticado pelo mesmo Estado, erro esse que se traduz na exigência de contribuição (a autárquica) e que se reconhece não lhe ser devida.
O artigo 31.º não é aplicável ao caso dos autos, mas se o fosse (ou na interpretação que se fez na decisão recorrida) contraria os artigos 62.º e seguintes da Constituição.
5.º A invocação de inconstitucionalidade consta da reclamação da conta [...]."
O recurso foi admitido por despacho a fl. 91.
4 - Nas alegações que produziu junto do Tribunal Constitucional (fls. 108 e seguintes), concluiu assim a recorrente:
"1 - A Recorrente impugnou a liquidação de uma contribuição autárquica.
2 - O Estado revogou a liquidação, do que resultou a inutilidade superveniente da lide.
3 - A recorrente viu recusada a devolução da taxa de justiça que foi compelida a pagar para que fosse admitida aquela impugnação.
4 - O indeferimento foi decidido ao abrigo do n.º 1 do artigo 31.º do CCJ.
5 - O n.º 1 do artigo 31.º do CCJ não se aplica aos casos em que não há condenação, designadamente àqueles que, como o dos autos, concluíram por inutilidade superveniente da lide.
6 - Mas, ainda que essa inexplicabilidade [assim, no original] não ocorresse, sempre se teria de concluir que a apropriação pelo Estado de uma taxa de justiça paga em processo, de que o próprio Estado é responsável, constituiria apropriação ilegítima, por força do disposto no artigo 62.º da Constituição.
7 - E, ainda, uma limitação ao acesso ao direito e justiça contrária aos princípios enunciados no artigo 20.º da Constituição.
Termos em que, e nos que doutamente serão supridos, espera ver decretada a inconstitucionalidade da interpretação que o despacho recorrido fez do artigo 31.º, n.º 3, do CCJ, porque contrário aos princípios enunciados nos artigos 62.º e 20.º da Constituição, decretando-se a sua anulação e substituição pelo deferimento do pedido, com as consequências legais, como é de justiça!"
O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional contra-alegou (fls. 115 e seguintes), formulando as conclusões que seguem:
"1.º É inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo, a norma constante do n.º 3 do artigo 31.º do CCJ, interpretada em termos de dispensar o Estado - administração da devolução ao impugnante da taxa de justiça por ele paga como condição de admissibilidade da impugnação, independentemente do seu valor, num caso em que a actuação do particular se consubstanciou na reacção contra um acto ilegal da administração fiscal que - ao anular oficiosamente a liquidação efectuada - determinou a extinção da instância, por facto que lhe é inteiramente imputável.
2.º Termos em que deverá proceder o presente recurso."
Cumpre apreciar e decidir.
II - 5 - Constitui objecto do presente recurso - conforme a delimitação a que procedeu a recorrente (supra, 3) - a norma do n.º 3 do artigo 31.º do Código das Custas Judiciais, aprovado pelo Decreto-Lei 224-A/96, de 26 de Novembro, na redacção emergente do Decreto-Lei 324/2003, de 27 de Dezembro, na interpretação segundo a qual tal norma é aplicável aos casos em que, em consequência de a administração fiscal ter oficiosamente anulado uma liquidação tributária, a instância da correspondente impugnação judicial se extinguiu por inutilidade superveniente da lide.
O artigo 31.º do Código das Custas Judiciais dispõe como segue:
"Artigo 31.º
Reembolso e devolução de taxa de justiça
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as taxas de justiça pagas por cada parte integram as custas de parte, nos termos do artigo 33.º
2 - Nos casos de pluralidade subjectiva, activa ou passiva, o montante das taxas de justiça pagas em excesso é devolvido aos respectivos sujeitos processuais, nos termos dos artigos 69.º e seguintes, aplicando-se, se necessário, a regra da proporcionalidade.
3 - Não é devolvida taxa de justiça de valor igual ou inferior a metade de 1 UC."
É a conformidade constitucional da norma constante do n.º 3 deste preceito, na interpretação que ficou assinalada, que a recorrente questiona, por entender que essa interpretação ofende o disposto no artigo 62.º da Constituição (que consagra o direito de propriedade privada) e os princípios enunciados no artigo 20.º da Constituição (que garante o acesso ao direito e a tutela jurisdicional efectiva); também o Ministério Público sustenta que tal interpretação viola o princípio do processo equitativo, a que alude o artigo 20.º, n.º 4, da Constituição (supra, 4).
6 - Interessa assim começar por dar conta da abordagem que tem sido feita na jurisprudência do Tribunal Constitucional relativamente à questão da fixação do montante da taxa de justiça face à garantia emergente do artigo 20.º da Constituição.
No Acórdão 352/91 (Diário da República, 2.ª série, n.º 290, de 17 de Dezembro de 1991, a pp. 12 938 e seguintes), a propósito de uma suscitada onerosidade excessiva de custas, referiu-se:
"[...] O direito de acesso aos tribunais não compreende [...] um direito a litigar gratuitamente, pois [...] não existe um princípio constitucional de gratuitidade no acesso à justiça (cf., neste sentido, também o Acórdão 307/90, in Diário da República, 2.ª série, de 4 de Março de 1991).
O legislador pode, assim, exigir o pagamento de custas judiciais, sem que, com isso, esteja a restringir o direito de acesso aos tribunais. E, na fixação do montante das custas, goza ele de grande liberdade, pois é a si que cabe optar por uma justiça mais cara ou mais barata.
Essa liberdade constitutiva do legislador tem, no entanto, um limite - limite que é o de a justiça ser realmente acessível à generalidade dos cidadãos sem terem de recorrer ao sistema de apoio judiciário.
É que o nosso ordenamento jurídico concebe o sistema de apoio judiciário como algo que apenas visa garantir o acesso aos tribunais aos economicamente carenciados, e não como um instrumento ao serviço também das pessoas de médios rendimentos (salvo, naturalmente, se estas houverem de intervir em acções de muito elevado valor).
Na fixação das custas judiciais, há-de, pois, o legislador ter sempre na devida conta o nível geral dos rendimentos dos cidadãos, de modo a não tornar incomportável para a comum das pessoas o custeio de uma demanda judicial, pois, se tal suceder, se o acesso aos tribunais se tornar insuportável ou especialmente gravoso, violar-se-á o direito em causa.
[...]."
E acrescentou-se, mais adiante, no mesmo aresto:
"[...] Como todas as decisões legislativas, as decisões que o legislador toma em matéria de custas no que concerne ao quantum delas, são, obviamente, sindicáveis sub specie constitucionis. Mas, ao menos em geral, [...] tais decisões só haverão de ser taxadas de constitucionalmente ilegítimas quando inviabilizem ou tornem particularmente oneroso o acesso aos tribunais para o cidadão médio."
Esta mesma ideia foi também sublinhada no Acórdão 467/91 [Diário da República, 2.ª série, n.º 78, de 2 de Abril de 1992, a pp. 3112(48) e seguintes], onde se afirmou:
"[...] esse espaço de conformação [o espaço de conformação do legislador em matéria de custas] tem os limites que são dados pela irredutível dimensão de defesa da tutela jurisdicional dos direitos, postulando soluções legislativas que assegurem um acesso igual e efectivo aos tribunais. Então, o princípio da proporcionalidade vem aqui 'alicerçar um controlo jurídico-constitucional da liberdade de conformação do legislador e situar constitucionalmente o espaço de prognose legislativa' (J. J. Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, p. 274).
O asseguramento da garantia do acesso aos tribunais subentende uma programação racional e constitucionalmente adequada dos custos da justiça: o legislador não pode adoptar soluções de tal modo onerosas que impeçam o cidadão médio de aceder à justiça.
[...]."
7 - Neste contexto, há pois que apurar se a solução normativa em apreço se situa dentro de limites razoáveis, como impõe a observância do princípio da proporcionalidade, implícito no artigo 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição.
De acordo com o que se entendeu no Acórdão 608/99 (Diário da República, 2.ª série, n.º 64, de 16 de Março de 2000, a pp. 5097 e seguintes), "na área em questão" [matéria de custas judiciais], o princípio da proporcionalidade reveste, "pelo menos, três sentidos: o de 'equilíbrio entre a consagração do direito de acesso ao direito e aos tribunais e os custos inerentes a tal exercício'; o da responsabilização de cada parte pelas custas 'de acordo com a regra da causalidade, da sucumbência ou do proveito retirado da intervenção jurisdicional'; e o do ajustamento dos 'quantitativos globais das custas a determinados critérios relacionados com o valor do processo, com a respectiva tramitação, com a maior ou menor complexidade da causa e até com os comportamentos das partes'".
Ora, como refere o Ministério Público nas contra-alegações (supra, 4), o regime legal que cabe apreciar "estabelece um limite tabelar à restituição de valores não superiores a metade de 1 UC, com base num princípio de economia processual e de custos, de modo a simplificar a actividade da tesouraria judicial, nos casos em que o montante a restituir é, na óptica do legislador, de valor pouco relevante".
São, portanto, "considerações de natureza estritamente 'economicista' e meramente pragmática" que estão na base da consagração desse regime.
O que se deve perguntar é se considerações dessa natureza, que, em última análise, visam simplificar a actividade do Estado, devem ou podem prevalecer sobre considerações de justiça, que naturalmente impõem o ressarcimento dos prejuízos sofridos pela parte que não deu causa à acção nem do processo tirou qualquer proveito, ou a quem não seja imputável a impossibilidade ou inutilidade da lide (e que estão, por exemplo, na base do estatuído nos artigos 446.º e 447.º do Código de Processo Civil).
A ponderação de meios e fins a que o Tribunal assim é conduzido não pode deixar de ter presente o quantitativo concreto da importância da taxa de justiça paga e não devolvida e a circunstância de a impugnante, ora recorrente, em nada ter contribuído para a situação que está na origem do "reembolso e devolução da taxa de justiça". Recorde-se, a este propósito, a situação da ora recorrente: notificada de uma liquidação tributária respeitante a imposto por si oportunamente pago, teve de impugnar judicialmente essa liquidação; depois de a administração fiscal ter oficiosamente anulado a liquidação e de a instância da correspondente impugnação judicial ter sido extinta por inutilidade superveniente da lide, a impugnante, ora recorrente, viu-se confrontada com a recusa de devolução do preparo que efectuara tendo em vista aquela impugnação judicial.
Não se vê assim como poderiam os custos inerentes à devolução da taxa de justiça em causa prevalecer sobre o interesse da parte impugnante no ressarcimento dos prejuízos sofridos, tendo em conta os critérios anteriormente referidos, quer os subjacentes às regras da causalidade, da sucumbência ou do proveito retirado da intervenção jurisdicional quer os relacionados com o valor do processo, a respectiva tramitação, a maior ou menor complexidade da causa e até com os comportamentos das partes.
Nestas circunstâncias, há que concluir que o valor em causa, correspondente à taxa de justiça paga e não devolvida, se revela manifestamente excessivo e desproporcionado, tomando como paradigma "a capacidade contributiva do cidadão médio" (Acórdão 248/94, in Diário da República, 2.ª série, n.º 171, de 26 de Julho de 1994, a pp. 7503 e seguintes). Por outro lado, não é de excluir que o valor em causa pudesse mesmo ter como efeito impedir o contribuinte de recorrer ao tribunal a fim de, em situações como a dos autos, impugnar uma liquidação tributária de baixo valor.
Da ponderação de todos estes dados, não pode pois deixar de emergir um juízo de inconstitucionalidade da interpretação normativa questionada no presente recurso, por ofensa do direito de acesso aos tribunais, subjacente ao artigo 20.º, n.º 1, da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade.
III - 8 - Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Julgar inconstitucional, por violação do direito de acesso aos tribunais, decorrente do artigo 20.º, n.º 1, da Constituição, conjugado com o princípio da proporcionalidade, a norma do n.º 3 do artigo 31.º do Código das Custas Judiciais, aprovado pelo Decreto-Lei 224-A/96, de 26 de Novembro, na redacção emergente do Decreto-Lei 324/2003, de 27 de Dezembro, na interpretação segundo a qual tal norma é aplicável aos casos em que, em consequência de a administração fiscal ter oficiosamente anulado uma liquidação tributária, a instância da correspondente impugnação judicial se extinguiu por inutilidade superveniente da lide;
b) Consequentemente, conceder provimento ao presente recurso, determinando a reforma da decisão recorrida de acordo com o presente juízo de inconstitucionalidade.
Lisboa, 11 de Julho de 2006. - Maria Helena Brito - Rui Manuel Moura Ramos - Maria João Antunes - Carlos Pamplona de Oliveira (com declaração) - Artur Maurício.
Declaração de voto
Embora admita que por razões atinentes ao bom funcionamento dos serviços, impostas por uma lógica de ponderação custo-benefício, o Estado não devolva integralmente verbas recebidas a título de taxa de justiça, voto a presente decisão, acompanhando o juízo de inconstitucionalidade da norma do n.º 3 do artigo 31.º do Código das Custas Judiciais, aprovado pelo Decreto-Lei 224-A/96, de 26 de Novembro, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei 324/2003, de 27 de Dezembro, por violação do princípio da proporcionalidade.
Para alcançar tal conclusão, é indiferente que a administração fiscal (ou o próprio Estado devedor, em suma) seja "parte" no processo, uma vez que, a meu ver, a norma não viola o direito de acesso aos tribunais decorrente do n.º 1 do artigo 20.º da Constituição. Pamplona de Oliveira.
