Resolução do Conselho de Ministros n.º 47/99
No seguimento do acordo sobre a prioridade do emprego, celebrado no Conselho Europeu Extraordinário do Luxemburgo pelos Estados membros da União Europeia, o Governo Português tem vindo a desenvolver as estratégias nacionais inscritas no Plano Nacional de Emprego (PNE), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/98, de 6 de Maio, promovendo abordagens territorializadas à escala regional.
Inscrevem-se nesta linha a criação das redes regionais e dos pactos territoriais para o emprego e, em zonas com problemas mais prementes, a instituição de programas específicos de intervenção, os planos regionais de emprego, como foi o caso do Plano Regional de Emprego para o Alentejo (PRE), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 8/99, de 9 de Fevereiro. Pretende-se, assim, que a actuação empenhada e global sobre os factores que determinam a evolução do emprego seja reforçada com intervenções concebidas e dinamizadas a partir das especificidades das regiões.
A evolução do emprego na área metropolitana do Porto (AMP) tem apresentado características desfavoráveis, expressas em níveis de desemprego superiores à média nacional e na particular resistência à diminuição, mesmo em períodos de retoma económica generalizada.
É, pois, neste contexto e na sequência do PNE que surge o Plano Regional de Emprego para a Área Metropolitana do Porto (PREAMP), a vigorar até 2003, com a finalidade de inverter a situação do desemprego, apoiar a criação de novos empregos e melhorar a empregabilidade dos activos.
A promoção do emprego na AMP está, certamente, dependente de factores externos, quer ao nível macroeconómico e do lugar que a AMP pode ocupar no quadro global de competitividade, quer de outras condições com incidência directa no volume e qualidade do emprego, de que são exemplo, designadamente, os fluxos migratórios internos, em especial a atracção de recursos humanos provenientes de outras zonas da região do Norte menos desenvolvidas, bem como a dificuldade de fixar emprego mais qualificado, potenciada por alguns fenómenos recentes de concentração na área metropolitana de Lisboa.
O PREAMP procura ter presentes estas condicionantes e, de forma transversal, propor um conjunto de medidas activas que favoreça a criação sustentada de emprego, a redução significativa do desemprego de base estrutural e a melhoria da qualidade do emprego.
Tendo os quatro pilares da estratégia europeia e nacional como referência, procura-se considerar a especificidade da situação da AMP, propondo orientações e medidas destinadas a:
a) Promover a criação de emprego, gerindo de forma preventiva e acompanhando os processos de reestruturação sectorial, nomeadamente os que se relacionam com o desenvolvimento de novas fileiras e nichos de mercado de produção e serviços tecnologicamente avançados;
b) Combater o desemprego e promover prioritariamente a inserção sócio-profissional de segmentos etários intermédios da população activa com experiência profissional, mas apresentando baixos níveis de qualificação escolar e profissional;
c) Melhorar os níveis de qualificação da população activa, no plano profissional e noutras competências sociais e pessoais, promovendo a formação ao longo da vida, agindo na estrutura de qualificação das microempresas e restantes PME e enquadrando de forma mais consistente, na escola e no sistema de formação profissional, os jovens em idade escolar que abandonam, ou correm o risco de abandonar, de forma precoce, o sistema de ensino a nível do básico e secundário;
d) Promover a coesão social, combatendo as bolsas territoriais e sectoriais de pobreza, reduzindo o desemprego de longa duração e, consequentemente, a exclusão social que lhe está associada, promovendo ainda, a nível local, a inserção sócio-profissional das camadas mais desfavorecidas da população.
Com as medidas a adoptar nos domínios anteriormente identificados, tem-se em vista atingir, até ao final do Plano, as seguintes metas:
1) Eliminar o diferencial existente entre a taxa de desemprego da AMP e a nacional até ao final do Plano;
2) Envolver 10000 activos, da faixa etária dos 25 aos 49 anos, desempregados com experiência profissional anterior, em novas oportunidades de emprego ou de experiência profissional;
3) Aumentar em 20% a frequência do ensino secundário e da formação inicial do nível III até ao final do Plano;
4) Atingir 5000 aprendizes no nível III no sistema de aprendizagem em 2003;
5) Proporcionar a todos os jovens desempregados uma formação qualificante para se inserirem no mercado de trabalho;
6) Majorar, em cada ano, através do prolongamento da respectiva extensão temporal, 2000 estágios profissionais de jovens licenciados e bacharéis.
Os objectivos do PREAMP pressupõem, assim, a intervenção intersectorial, com particular destaque para as principais áreas estruturantes da organização económica e social da AMP, tais como a educação, a formação profissional, a actividade empresarial e a acção social, através de instrumentos e medidas de apoio já existentes ou a criar e em articulação com a estratégia de desenvolvimento da região.
Assim, nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:
Aprovar o Plano Regional de Emprego para a Área Metropolitana do Porto (PREAMP), constante do anexo à presente resolução e dela fazendo parte integrante para todos os efeitos, para vigorar até 2003, e adaptando a esta região a estratégia nacional definida no Plano Nacional de Emprego (PNE).
Aprovada em Conselho de Ministros de 29 de Abril de 1999. - O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.
ANEXO
PREAMP - Plano Regional de Emprego para a Área Metropolitana do Porto
Introdução
No seguimento do acordo sobre a prioridade do emprego, celebrado no Conselho Europeu Extraordinário do Luxemburgo pelos Estados membros da União Europeia, o Governo Português tem vindo a desenvolver as estratégias nacionais inscritas no Plano Nacional de Emprego (PNE), promovendo abordagens territorializadas à escala regional. Inscrevem-se nesta linha a criação das redes regionais e dos pactos territoriais para o emprego e, em zonas com problemas mais prementes, a instituição de programas específicos de intervenção, os planos regionais de emprego. Pretende-se, assim, que a actuação empenhada e global sobre os factores que determinam a evolução do emprego seja reforçada com intervenções concebidas e dinamizadas a partir das especificidades das regiões.
Nos últimos anos, desde 1994, a evolução do emprego na área metropolitana do Porto (AMP) tem apresentado características desfavoráveis, expressas em níveis de desemprego superiores à média nacional e na particular resistência sua à diminuição, mesmo em períodos de retoma económica generalizada.
É, pois, neste contexto e na sequência do PNE que surge o Plano Regional de Emprego para a Área Metropolitana do Porto (PREAMP), a vigorar até 2003, com a finalidade de inverter a situação do desemprego, apoiar a criação de novos empregos e melhorar a empregabilidade dos activos.
A promoção do emprego na AMP está, certamente, dependente de factores externos, quer ao nível macroeconómico e do lugar que a AMP pode ocupar no quadro global de competitividade, quer de outras condições com incidência directa no volume e qualidade do emprego, de que são exemplo os fluxos migratórios internos, em especial a atracção de recursos humanos provenientes de outras zonas da região do Norte menos desenvolvidas, bem como a dificuldade de fixar emprego mais qualificado, potenciada por alguns fenómenos recentes de concentração na área metropolitana de Lisboa.
O PREAMP procura ter presentes estas condicionantes e, de forma transversal, propor um conjunto de medidas activas que favoreçam a criação sustentada de emprego, a redução significativa do desemprego de base estrutural e a melhoria da qualidade do emprego.
Tendo os quatro pilares da estratégia europeia e nacional como referência, procura-se considerar a especificidade da situação da AMP, propondo orientações e medidas que privilegiem:
a) A retoma de actividade de camadas relativamente jovens da população activa, com experiência profissional mas com níveis particularmente baixos de qualificação escolar;
b) A reconversão dos activos em risco de exclusão profissional empregados nos sectores industriais tradicionais;
c) A formação de base e a formação ao longo da vida;
d) O desenvolvimento do emprego qualificado como forma alternativa ao desemprego tecnológico e à estrutura rígida das competências profissionais assente num modelo industrial ultrapassado.
Os objectivos do PREAMP pressupõem, assim, a intervenção intersectorial, com particular destaque para as principais áreas estruturantes da organização económica e social da AMP, tais como a educação, a formação profissional, a actividade empresarial e a acção social, através de instrumentos e medidas de apoio, desenvolvendo a aplicação ou adaptação das que existem e propondo novas medidas, em articulação com a estratégia de desenvolvimento da região.
O sucesso desta intervenção implica, necessariamente, a participação activa e articulada de diversos parceiros, públicos e privados, com ou sem fins lucrativos, com destaque para os parceiros sociais, quer ao nível da preparação, quer da concretização e acompanhamento/avaliação do Plano.
Parte I
1 - Enquadramento
1.1 - A situação sócio-económica e do mercado de emprego
1.1.1 - A situação económica e social
O enquadramento económico conjuntural da AMP será sempre condicionado pela sua especialização nacional e regional. Do ponto de vista regional, a AMP, como pólo de atracção regional, desempenha um papel inovador e multiplicador sobre a sua região. A AMP encontra-se num estado de transição entre o restante da região do Norte, mais atrasada, e o conjunto nacional, mais moderno. Dado que o seu tecido sectorial se distingue da região circundante e do espaço nacional, não admira que o momento conjuntural nacional tenha na AMP reflexos distintos da região do Norte ou do País.
A actividade produtiva nacional concentra-se fortemente na região do Norte, notando-se, em contrapartida, nesta região uma nítida sub-representação do tecido terciário. A estrutura produtiva, sendo pouco diversificada, apresenta claramente um cariz tradicional, têxtil, vestuário e calçado. Associa-se a esta estrutura sectorial um pobre desempenho da produtividade, que se situava em 1995 em 78% da média nacional. A AMP enriquece este padrão produtivo tradicional com alguns sectores mais modernos e produtivos, como máquinas e aparelhos, e com um maior peso do terciário, o que lhe permite, ao contrário da região do Norte, assinalar um nível de produtividade e PIB per capita ligeiramente superior à média nacional. No entanto, do ponto de vista dinâmico, assiste-se desde o início da década de 90 a uma convergência entre a AMP e a região circundante, claramente à custa da AMP. Assim, verifica-se que o crescimento do produto se situou, no período de 1991-1994, em 1,7% contra 3,3% para o conjunto nacional e 4,7% para a região do Norte.
A taxa de desemprego tem sido desde sempre superior à da sua região. Enquanto o emprego continua a apresentar uma tendência decrescente na AMP, os dados relativos ao período de 1995-1997, tanto na região do Norte como no espaço nacional, mostram uma recuperação do emprego.
1.1.2 - A estrutura empresarial
A estrutura empresarial da AMP, uma área marcada pela sobreposição de grande diversidade de funções, é essencialmente constituída por pequenos estabelecimentos, com densidade particularmente elevada no concelho do Porto, e nos quais predominam actividades de trabalho intensivo e de baixas produtividades.
Resultante de um modelo de industrialização assente na proximidade entre o factor trabalho e a localização das unidades produtivas, a estrutura de especialização apresenta reduzida implantação de actividades produtoras de bens intermédios e de sectores onde a presença do capital externo é mais significativa. De um modo geral, é ainda significativo o peso das empresas tradicionais, muito dependentes da intensa concorrência internacional, sendo de salientar a dispersão territorial em sectores como o têxtil (presente na generalidade dos municípios) e a concentração geográfica em fileiras como as indústrias gráficas e de publicações, maioritariamente localizadas no Porto.
Nos últimos anos tem-se verificado um reforço da implantação do modelo, em particular nos concelhos de periferia localizados mais a norte do Porto, com novas empresas de têxteis, vestuário, calçado e couro. Os processos de relocalização industrial para zonas mais afastadas, embora existentes, assumem uma expressão mais limitada.
Entre 1991 e 1996, os dados relativos ao sector estruturado da economia apontam para um crescimento significativo do número de estabelecimentos (+24,6%), aumento ocorrido, quase exclusivamente, nos estabelecimentos com menos de 20 pessoas e entre 400 e 500 trabalhadores. A subida registada no volume de estabelecimentos foi especialmente importante nos concelhos da Maia, Vila do Conde, Póvoa de Varzim e Vila Nova de Gaia. Globalmente, o emprego correspondente decresceu 7,9% na AMP, tendo-se verificado as quebras mais significativas nos concelhos do Porto, Matosinhos e Espinho.
Quanto aos serviços, continua a verificar-se uma preponderância do sector terciário no concelho do Porto e uma concentração dos serviços mais avançados no núcleo central metropolitano, com os serviços mais rotineiros e banalizados dispersos pela periferia, com algumas derivações ao modelo em concelhos de proximidade ao Porto, como é o caso dos transportes, armazenagem e comunicações em Matosinhos e o turismo/hotelaria em Espinho. Globalmente, no entanto, persiste a fragilidade da estrutura de especialização e a fraca representatividade dos serviços avançados na hierarquização da oferta disponível, no Porto e no conjunto da AMP.
A instalação recente da grande distribuição, com uma densidade de áreas comerciais que articulam as compras fortes de abastecimento periódico e de lazer, introduziu algumas mudanças na periferia imediata do Porto. Apesar disto, a alteração dos padrões convencionais de localização dos serviços não interferiu substancialmente no modelo de concentração/dispersão predominante e profundamente hierarquizado.
A incapacidade de aumentar o investimento directo estrangeiro e a dificuldade em reforçar a implantação de novas actividades de maior intensidade tecnológica e de serviços de alto valor acrescentado têm dificultado a aceleração do processo de reestruturação do sistema produtivo local, a diversificação relativamente aos sectores industriais tradicionais e uma especialização em nichos de mercados intermédios e até de nível superior.
1.1.3 - Os recursos humanos e a situação do mercado de emprego
Reside na AMP cerca de um terço da população da região do Norte, ou seja, 1,2 milhões de pessoas. Entre 1991 e 1997, o crescimento da população tem acompanhado, globalmente, a taxa de crescimento da população nortenha, que se estima em 2,5%. A região -apresenta, no entanto, especificidades concelhias muito marcadas, nomeadamente um forte decréscimo no Porto, por contrapartida com os concelhos adjacentes, que cresceram acentuadamente nesse período.
O índice de envelhecimento (idosos/jovens = 69,4%) é mais acentuado que o do Norte (67,8%), mas menos que o do continente (90,8%). No entanto, na cidade do Porto, o envelhecimento torna-se bem patente, atingindo um índice de 111,7%.
Por seu lado, o índice de dependência total é menos acentuado na AMP que no Norte em geral e, por maioria de razão, que no continente, denotando uma forte percentagem de pessoas em idade activa.
O nível educativo da população do Grande Porto é baixo e revela uma enorme fragilidade estrutural, com destaque para o estrato etário entre os 25 e os 64 anos.
Nas suas grandes tendências a situação não difere substancialmente da que caracteriza o País, mas, em alguns indicadores, encontra-se ainda muito distante, por exemplo, dos apresentados pela área metropolitana de Lisboa. Não obstante a evolução positiva dos últimos, existe um défice de escolarização da população mais jovem, sobretudo ao nível da educação pré-escolar, do secundário e do superior. Especialmente preocupante na AMP é o reduzido peso de jovens habilitados com o ensino secundário.
A estrutura das qualificações do grupo dos trabalhadores por conta de outrem é bastante semelhante à do continente, sendo o peso dos não qualificados, semiqualificados e aprendizes e praticantes muito significativo (32,3%, em 1996, contra 37,5%, em 1991).
A insuficiente preparação dos recursos humanos e da estrutura económica para fazer face aos desafios das economias baseadas no conhecimento e da sociedade de informação poderá impor constrangimentos à criação de condições para o desenvolvimento que garanta a adaptabilidade às mudanças sociais em curso.
A população activa na AMP era, no final de 1998, de aproximadamente 600000 pessoas, o que correspondia a uma taxa de actividade de 49,7%. A taxa de actividade da região apresentava valores altos para ambos os sexos no grupo etário dos que possuem mais de 45 anos e menos de 24, apresentando, contudo, um forte decréscimo entre as mulheres com mais de 45 anos.
Concentra-se no Grande Porto cerca de um terço do emprego da região do Norte, o que ilustra a sua capacidade de atracção. Predominam na sua estrutura os serviços comerciais.
Entre o 1.º trimestre de 1996 e o 4.º trimestre de 1997, o decréscimo do volume de emprego, conjugado com o aumento populacional e da taxa de actividade, provocou um impacte negativo sobre a situação do desemprego. Sempre superior à da região do Norte e do continente, a taxa de desemprego da área metropolitana cifrava-se, no 3.º trimestre de 1998, em 6,3%, tendo registado ao longo de 1998 um ligeiro decréscimo.
Taxas de desemprego na região do Norte e na AMP
(ver tabela no documento original)
Esta evolução também corresponde à redução do número de inscritos nos centros de emprego da AMP.
AMP - Dados parciais do mercado de emprego
(ver tabela no documento original)
Os decréscimos verificados no emprego ocorreram no sector dos serviços, sobretudo comerciais - intermediação financeira e seguros, actividades imobiliárias e prestação de serviços às empresas -, mas também não comerciais - Administração Pública, segurança social e educação.
No emprego industrial verificou-se, porém, um aumento de 3,2%, para o mesmo período de tempo.
Em termos globais, verifica-se uma perda de peso do Porto como concelho empregador, em favor dos concelhos periféricos mais próximos da AMP. Este concelho assistiu a um claro crescimento dos serviços, em prejuízo das actividades industriais, sector que os mais jovens (menos de 25 anos) tendem a privilegiar, enquanto nos restantes concelhos se concentram nas profissões do secundário.
Correspondendo às variações da taxa de actividade, a taxa de desemprego atinge o seu valor médio no grupo etário intermédio e o seu valor mais baixo nos que se encontram mais próximos da retirada da vida activa, com um valor extremamente elevado entre os mais jovens, o que corresponde a uma grande dificuldade de inserção no mercado de trabalho dos que procuram o seu primeiro emprego.
Analisando as características dos desempregados inscritos em Dezembro de 1998 nos centros de emprego do IEFP, constata-se que estes possuíam baixos níveis de escolaridade (aproximadamente 66% tinham seis ou menos anos de frequência escolar), sendo contudo significativo o facto de o número dos detentores de curso médio ou superior (6% da totalidade dos inscritos) ter vindo progressivamente a estabilizar, com uma ligeira tendência para a diminuição.
O desemprego de longa duração observado no último mês do ano transacto tem ainda um peso significativo no conjunto dos inscritos da AMP, representando 52% da totalidade. Do total registado, 29475 inscritos com 12 meses e mais tempo, 45% são homens.
1.2 - Os dispositivos de apoio à formação e ao emprego
Embora nos últimos anos tenham sido dados saltos significativos nos sistemas de educação e formação, persistem algumas limitações.
Apesar dos recursos já disponíveis, o Grande Porto é das zonas do País com maior índice de sobrelotação das escolas públicas do ensino básico e secundário, com insuficiente cobertura dos dispositivos de formação profissional e dos serviços de orientação escolar e profissional, e onde será necessário um forte investimento para assegurar o alargamento significativo da oferta de formação e a sua qualidade.
Um número significativo de jovens saem do sistema de educação/formação precocemente e ou sem preparação profissional adequada. É disto expressão o abandono pós-básico, em particular no 10.º ano. À imagem do que se verifica no abandono durante o ensino básico, este fenómeno terá especial acuidade junto dos jovens de famílias social e economicamente mais vulneráveis.
Existe uma oferta de formação no nível secundário e profissional, em áreas novas relacionadas com a produção artística, o ambiente e recursos naturais, o controlo de qualidade, o comércio externo e o marketing. Ao nível superior a oferta de formação está especialmente concentrada no Porto, tendo vindo a desenvolver-se uma oferta muito específica, dinamizada por estabelecimentos do ensino público e privado, em áreas como a engenharia publicitária, o marketing, a gestão dos recursos humanos, as artes e o design.
Alunos do ensino secundário e da formação inicial de nível III na AMP
(ver tabela no documento original)
Alunos matriculados no ensino superior na AMP
(ver tabela no documento original)
Se garantir o acesso a um maior número de jovens e diversificar a oferta são ainda questões fundamentais do sistema de formação inicial de nível III, no ensino superior merece especial atenção a pertinência/adequação social e económica da oferta do ensino superior e a problemática da inserção dos diplomados. Em ambos os casos, contudo, permanece problemática a relação entre as expectativas dos jovens (e a valorização social de certas actividades/profissões), alguma oferta e as oportunidades do mercado de trabalho. Por outro lado, as componentes experimental e técnica, bem como as práticas de alternância, deveriam ser intensificadas para reforçar ainda mais a ligação da formação e o tecido sócio-produtivo.
A estes níveis urge também envidar esforços concretos de coordenação entre os sistemas locais de educação, formação profissional e emprego e assegurar o envolvimento activo das empresas.
Na formação qualificante orientada para os activos das empresas e para os adultos em situação de desemprego ou em situação profissional precária, têm sido ensaiadas, por diversas entidades promotoras de formação e nos próprios centros de formação associados ao IEFP, novas modalidades que procuram tomar a oferta formativa mais flexível. Este persiste, no entanto, um domínio difícil. A par de outras características culturais e de organização do sistema produtivo, os activos com reduzidos níveis de escolarização estão menos motivados para prosseguir a sua formação. Por outro lado, algumas regras e requisitos dos programas existentes criam, em determinadas circunstâncias, entraves ao acesso por parte de determinados grupos, à partida já desfavorecidos. Importa, pois, aprofundar este esforço de flexibilização e erradicar progressivamente as estratégias formativas excessivamente estruturadas pelo modelo escolar e pela lógica formativa e para perfis profissionais demasiado estreitos. É necessário ampliar as experiências mais positivas no sentido da flexibilização e da adaptação às necessidades concretas das empresas e dos participantes em acções de formação, reforçando as competências associadas à maior autonomia e polivalência profissional. Para este objectivo deve ser intensificada a formação à medida, personalizada, em torno dos problemas do quotidiano das empresas e das pessoas, recorrendo-se, para o efeito, a novas modalidades como a formação a distância e a consultoria formativa.
Relativamente às estruturas de apoio ao emprego, realce-se aqui o papel dos centros de emprego, que enfrentam hoje e nesta zona responsabilidades acrescidas, face ao volume de pessoas que servem e aos desafios da concentração da sua actividade no acompanhamento individual e personalizado, a dinamização de parcerias alargadas e a agilização dos processos de decisão. Isto implicará, certamente, uma qualificação contínua da sua actuação, bem como, em alguns casos, o reforço das estruturas e dos meios humanos.
A par dos serviços públicos de emprego, o Grande Porto é particularmente rico em organismos e instituições que, directa ou indirectamente, intervêm, e cada vez mais, neste domínio. É o caso de autarquiais, associações de desenvolvimento local, associações empresariais e instituições de solidariedade. Parece-nos importante estimulá-los a prosseguir e desenvolver a sua actuação, alargando-a, mesmo, a outras vertentes e promovendo a articulação do trabalho desenvolvido com o dos serviços públicos.
No que respeita aos programas e sistemas de incentivos, constata-se que, apesar de terem subjacentes filosofias de actuação interessantes, será necessário proceder à sua racionalização - distinguindo intervenções na óptica do emprego e intervenções na óptica da competitividade - e agilizar os processos de avaliação e decisão de financiamento, já que o apoio a projectos, em especial de determinados grupos alvo, não se compadece com processos demorados. Estreitamente ligado a esta questão está o problema, mais global, da dificuldade de acesso ao crédito por parte de muitos promotores.
1.3 - Uma síntese do diagnóstico
As fragilidades acima apontadas em diversos domínios (evolução demográfica, níveis de qualificação escolar e profissional, estrutura empresarial, comportamento do desemprego e evolução relativa do emprego) têm repercussões inevitáveis no desempenho da AMP, quer económico quer em termos de equilíbrios sociais e de qualidade de vida das populações residentes.
Apesar destes elementos de diagnóstico menos favoráveis, é possível encontrar um conjunto significativo de potencialidades sobre as quais podem e devem ser definidas estratégias e políticas visando a inversão do sentido negativo acima referido:
a) Os níveis de escolaridade dos activos empregados e desempregados não espelham os reais níveis das competências profissionais, que são superiores às indiciadas pela qualificação formal. Admite-se ainda a existência de fortes capacidades de adaptabilidade dos grupos profissionais pouco qualificados a actividades profissionais com níveis de exigência operativa e de base tecnológica superior, sobretudo em faixas intermédias do sistema produtivo;
b) As pequenas empresas, que apresentam fragilidades estruturais de diversa ordem, constituem uma plataforma fundamental para a reestruturação do tecido económico e empresarial, já que, apesar das dificuldades e da pressão concorrencial, têm assegurado resultados globalmente positivos, nomeadamente no domínio do emprego;
c) A dimensão e importância estratégica dos projectos de grande impacte local, regional e internacional, programados para a AMP para os anos mais próximos, colocam novos desafios à comunidade empresarial, científica e cultural, exigindo um salto qualitativo em domínios fundamentais como as atitudes empresariais inovadoras, o lançamento e desenvolvimento de novas áreas de negócio em domínios tecnologicamente avançados, a ruptura com as tendências individualistas face às dinâmicas concorrenciais dos mercados interno e internacional, a estruturação da oferta turística, a instalação e dinamização de novos projectos nas áreas das ciências e das tecnologias avançadas e a afirmação de projectos culturais com forte influência nas dinâmicas empresariais locais. Importa ainda referir a oportunidade que representa esta fase da implementação destes projectos no plano do emprego, que, apesar de assumir um carácter precário, pode abrir novas oportunidades, sobretudo para as camadas mais jovens da população, em termos de actividade profissional futura;
d) Existem especializações em nichos avançados da área das ciências biológicas e da saúde, com condições para crescimento e maior afirmação;
e) Verifica-se a existência de uma elite cultural e artística em domínios específicos tais como as artes plásticas e a arquitectura;
f) Constata-se que o quadro institucional, composto por organismos e entidades diversos, públicos e privados, com grande influência no desenvolvimento regional, encerra uma experiência de cooperação de longa data, que, apesar das dificuldades próprias das situações que exigem elevados níveis de articulação organizativa, incorpora um elevado potencial para futuros funcionamentos em rede.
As principais linhas de análise da conjuntura económica e social da AMP demonstram existir, nos anos mais recentes, uma situação marcada por uma dualidade de dinâmicas:
Alguma estagnação e dificuldades de progressão, em domínios fundamentais, cujos desempenhos são comparados com a evolução média dos mesmos indicadores a nível nacional;
Existência de projectos e planos de intervenção estruturantes (dinâmicas globais de projecção nacional e internacional, novas infra-estruturas e equipamentos de nível superior nas áreas estratégicas dos transportes urbanos, das actividades culturais e das ciências e tecnologia) que potenciam e concorrem a favor de uma nova capacidade competitiva e do seu reposicionamento.
Nestas condições peculiares, para que o PREAMP se possa assumir como um instrumento de intervenção, simultaneamente orientado por critérios de desenvolvimento integrado e por noções de eficácia, terá de actuar nos domínios de maior fragilidade estrutural com sentido de médio e longo prazos, acautelando, no entanto, respostas concretas e atempadas para situações de ordem quer conjuntural quer estrutural que estejam associadas aos principais eventos da agenda dos projectos centrais.
1.4 - A estratégia de desenvolvimento da AMP e o Plano Regional de Emprego
Numa área marcada, de forma particularmente densa, pelas funções políticas, administrativas, económicas, sociais e culturais, as diversas estratégias desenhadas pelos vários actores têm repercussões significativas sobre a evolução da própria área metropolitana, como conjunto integrado e diversificado.
Para antecipar algumas linhas de força da estratégia de desenvolvimento da AMP teremos em conta aspectos, necessariamente genéricos, que passam por:
a) Uma intenção generalizada de afirmação da AMP como espaço político, económico e cultural, referência fundamental no contexto do Noroeste peninsular;
b) Uma vontade consensual quanto à importância e urgência de captação mais abrangente de investimentos nacionais e estrangeiros que criem as dinâmicas empresariais necessárias à reconversão do tecido industrial e à reformulação estratégica da estrutura de serviços disseminada na AMP;
c) A tarefa comum dos diversos actores de estruturação de uma imagem global e marcante da AMP que integre ingredientes tão preciosos como a tradição e os valores patrimoniais e culturais, mas também o sentido de modernidade e até de vanguarda, por forma a criar uma identidade forte e projectar uma personalidade de contornos peculiares e de valor reconhecido;
d) Tarefas de desenvolvimento assentes em medidas de fundo, no que concerne a educação e a qualificação dos recursos humanos, articulando dinâmicas próprias da educação e formação inicial, do desenvolvimento da aprendizagem ao longo da vida, da preparação para o funcionamento na sociedade do conhecimento, da recuperação de níveis de literacia e da especialização em domínios profissionais estratégicos e particularmente competitivos;
e) A linha de força determinante que acautela a defesa de mecanismos de coesão social, em simultâneo com os processos de desenvolvimento económico que, por via da evolução tecnológica, tende a colocar como condição para a competitividade das empresas a sua reduzida dimensão na área dos recursos humanos.
Particularmente neste domínio, com a necessidade de as empresas se adaptarem às regras de competição, corre-se o risco de as empresas optarem por estratégias de ajustamento centradas em aumentos de produtividade baseadas em reduções quantitativas de emprego (não podendo optar pelo aumento da cadeia de valor) e, simultaneamente, manterem os baixos salários.
Este risco de emagrecimento forçado das empresas deve ser assumido como uma ameaça fundamental para as estratégias de desenvolvimento da AMP e para as políticas de emprego, sendo necessário actuar de forma preventiva, criando alternativas e acompanhando as situações concretas que forem surgindo com medidas de antecipação e de enquadramento, em fases posteriores.
Para efeitos das intervenções de curto prazo, associadas aos eventos e grandes empreendimentos, importa estruturar uma resposta em função de levantamentos de necessidades de formação e de qualificação, procurando simultaneamente antecipar o impacte negativo do período pós-evento, através de medidas que passem por protocolos a celebrar com instituições particularmente ligadas ao turismo, à cultura e à acção dos municípios.
2 - O Plano Regional de Emprego para a Área Metropolitana do Porto
2.1 - Finalidade
Estabelece-se como finalidade do PREAMP a melhoria quer das condições estruturais do emprego associadas à reconversão do tecido económico e social, quer ainda a empregabilidade da população activa e desempregada da AMP, por forma a sustentar os processos futuros de desenvolvimento.
2.2 - Objectivos, prioridades e metas
Assumindo os quatro pilares da empregabilidade, da promoção do espírito empresarial, do reforço da adaptabilidade das empresas e pessoas, da igualdade de oportunidades, inscritos no PNE, como base estruturante dos objectivos do PREAMP e atendendo aos pontos críticos identificados no diagnóstico, definem-se como objectivos gerais os seguintes:
a) Promover a criação de emprego, gerindo de forma preventiva e acompanhando os processos de reestruturação sectorial, nomeadamente os que se relacionam com o desenvolvimento de novas fileiras e nichos de mercado, de produção e de serviços tecnologicamente avançados;
b) Combater o desemprego e promover prioritariamente a inserção sócio-profissional de segmentos etários intermédios da população activa, com experiência profissional, mas apresentando baixos níveis de qualificação escolar e profissional;
c) Melhorar os níveis de qualificação da população activa, no plano profissional e noutras competências sociais e pessoais, promovendo a formação ao longo da vida, agindo na estrutura de qualificação das microempresas e restantes PME e enquadrando de forma mais consistente, na escola e no sistema de formação profissional, os jovens em idade escolar que abandonam, ou correm o risco de abandonar, de forma precoce, o sistema de ensino a nível do básico e secundário;
d) Promover a coesão social, combatendo as bolsas territoriais e sectoriais de pobreza, reduzindo o desemprego de longa duração e consequentemente a exclusão social que lhe está associada, promovendo ainda a nível local a inserção sócio-profissional das camadas mais desfavorecidas da população.
Estes objectivos, para serem atingidos, requerem uma actuação concertada em diversos domínios, em torno dos quais se definem os seguintes objectivos específicos e as prioridades:
Prioridade 1 - Novas empresas e competências:
Favorecer novos investimentos em fileiras de serviços e actividades considerados estratégicos para o desenvolvimento da AMP;
Apoiar a criação de novos empregos com prioridade para as áreas dos serviços distributivos, do turismo de negócios, da imagem, do desporto, da cultura, do multimedia e da consultoria;
Aumentar a oferta formativa nestas áreas estratégicas;
Prioridade 2 - Estrutura do desemprego:
Reduzir o desemprego de activos das faixas etárias jovens e intermédias, com baixos níveis de qualificação e com experiência profissional anterior;
Reduzir o desemprego de jovens que abandonaram de forma precoce o sistema escolar a nível do ensino básico e secundário;
Prioridade 3 - Coesão social:
Reduzir o desemprego e as situações de exclusão dos grupos sociais mais desfavorecidos face à formação e ao emprego;
Promover novas oportunidades de formação e valorização pessoal e social para áreas e grupos sociais desfavorecidos, nomeadamente através da flexibilização e adaptação das medidas existentes;
Prioridade 4 - Qualificação escolar e profissional:
Aumentar o período médio de presença dos jovens em idade escolar no sistema de ensino nos níveis básico e secundário;
Diversificar, aumentar e articular a oferta de formação de nível III, em especial os subsistemas com mais forte pendor de preparação para a vida activa;
Elevar os níveis de qualificação inicial de jovens e de activos com baixos níveis de qualificação;
Aumentar o número de activos com qualificação suficiente para enfrentar os novos desafios do emprego e do trabalho;
Reforçar os apoios à inserção de jovens qualificados.
As principais metas do Plano são as seguintes:
1) Eliminar o diferencial existente entre a taxa de desemprego da AMP e a nacional até ao final do Plano;
2) Envolver 10000 activos, da faixa etária dos 25 aos 49 anos, desempregados com experiência profissional anterior, em novas oportunidades de emprego ou de experiência profissional;
3) Aumentar em 20% a frequência do ensino secundário e da formação inicial de nível III até ao final do Plano;
4) Atingir 5000 aprendizes no nível III no sistema de aprendizagem em 2003;
5) Proporcionar a todos os jovens desempregados uma formação qualificante para se inserirem no mercado de trabalho;
6) Majorar, em cada ano, através do prolongamento da respectiva extensão temporal, 2000 estágios profissionais de jovens licenciados e bacharéis.
2.3 - Pressupostos
Para que os objectivos sejam atingidos, serão particularmente apoiados, na rede institucional que sustentará a execução do Plano, os projectos inovadores e os programas que ampliem as experiências com melhores resultados nos últimos anos, nomeadamente, entre outros, os que preconizem o ensino/formação em alternância, a consultoria formativa nas PME, o apoio descentralizado e sustentado à criação de micronegócios. A implementação do Plano deverá ser assegurada a partir de um conjunto de pressupostos e condições para o sucesso, tais como:
Articular políticas e práticas. - O Plano constitui uma oportunidade de grande importância para promover um planeamento integrado das diversas dinâmicas em curso na AMP que têm incidência no emprego (dinâmicas desenvolvidas por outros organismos públicos, pelo próprio IEFP, por entidades privadas e outras instituições semipúblicas); as parcerias no âmbito da rede regional de emprego para a AMP constituirão uma plataforma essencial para concretizar em torno de planos de acção os objectivos e as metas do PREAMP;
Optimizar recursos. - A intervenção planeada e articulada nas diversas áreas permitirá uma utilização racionalizada dos meios e integrará os diversos recursos - humanos, materiais e financeiros - que serão envolvidos na execução do Plano;
Criar, consolidar redes e parcerias. - A estratégia do Plano assenta numa visão participada e partilhada das acções a empreender. Uma das principais estratégias do PREAMP consiste no fomento de parcerias e no desenvolvimento de redes de tipos e níveis diferenciados;
Desenvolver novas infra-estruturas de base metropolitana para assegurar o desenvolvimento a uma escala superior de processos de gestão, animação, formação e articulação de planos e projectos com incidência directa ou indirecta no emprego;
Desenvolver as competências e a capacidade de resposta dos serviços públicos através do desenvolvimento do espírito de serviço à comunidade, da actuação em novos domínios e áreas inovadoras e da maior capacidade de interlocução com contextos de base local e de proximidade.
2.4 - Promoção e acompanhamento
Atendendo à complexidade dos problemas do emprego e às dificuldades em encontrar soluções padronizadas eficazes, o PREAMP deverá, para atingir os seus objectivos, implementar metodologias inovadoras de intervenção, promover a experimentação em torno de novas soluções e medidas e deverá ainda estruturar um dispositivo de auto-avaliação e auto-regulação que permita uma monitorização dinâmica e eficaz do processo.
Uma estrutura central de gestão e animação da informação, corrente e estratégica, deverá assegurar a indispensável articulação entre os diversos dispositivos que funcionam a partir de organismos e entidades muito diferenciadas com o objectivo de fornecer informação útil para os actores de terreno e para os decisores. A informação sobre o mercado de trabalho, sobre o estado das empresas face a potenciais processos alargados de desemprego, sobre o estado das famílias e das condições peculiares em que os jovens frequentam o ensino, a ligação entre observatórios, este conjunto de situações terá de ser devidamente enquadrado por forma a garantir uma efectiva partilha da informação e sobretudo a sua utilização adequada e ajustada às necessidades.
A rede regional de emprego para a AMP, que envolve várias dezenas de instituições da AMP, será o principal elemento organizativo e a base fundamental para a operacionalização do PREAMP.
Com as suas estruturas próprias vocacionadas para a articulação de projectos e para o fomento de iniciativas baseadas em parcerias, a rede regional de emprego assegurará paralelamente os meios e mecanismos de acompanhamento e avaliação. Nesta vertente deverá funcionar de forma sistemática e permanente uma comissão de acompanhamento que assegurará a vigilância entre a coerência dos objectivos e dos resultados que serão progressivamente atingidos.
Parte II
Instrumentos específicos de actuação
A operacionalização do PREAMP será levada a efeito a partir dos instrumentos globais que o PNE estabelece e por instrumentos específicos que estão organizados em função das prioridades traçadas para a AMP.
É em torno dos quatro pilares em que assenta a estratégia europeia para o emprego e o próprio Plano Nacional de Emprego que se encontram estruturadas as medidas centrais e específicas do PREAMP e é naquela base que são apresentados os instrumentos de concretização das orientações definidas para a AMP.
1 - Melhorar a empregabilidade e a integração profissional
Combater o desemprego principalmente nas camadas etárias intermédias de adultos com baixos níveis de qualificação; criar as condições para uma maior permanência na escola dos jovens em idade escolar; facilitar e impulsionar o acesso e a frequência ao longo da vida de acções de formação profissional e de desenvolvimento pessoal e social; favorecer a inserção de jovens na vida activa, nomeadamente os que apresentam níveis de qualificação mais elevados:
Combater o desemprego nas camadas etárias adultas intermédias da população activa com baixos níveis de qualificação:
Lançamento do Programa Nova Oportunidade Profissional (NOP), orientado para a reinserção no mercado de trabalho, proporcionando uma nova oportunidade profissional a todos os desempregados na faixa etária dos 25-49 anos, com experiência profissional anterior e com um baixo nível de escolaridade, conferindo prioridade aos que têm o 6.º ano ou menos;
Favorecer a inserção de jovens na vida activa:
Majoração, através de prolongamento da respectiva extensão temporal, dos estágios profissionais de jovens licenciados e bacharéis;
Oferta de um ano de formação a todos os jovens em idade escolar que abandonam de forma precoce o sistema de ensino a nível do básico e do secundário;
Lançamento da IFEJ - Inserção e Formação Empresarial Jovem, uma iniciativa dirigida aos jovens diplomados das áreas das ciências humanas, envolvendo a sua preparação para o desempenho de uma função de assessor de direcção nas PME;
Reforçar as vantagens na utilização de alguns instrumentos de âmbito nacional para apoiar a criação de emprego:
Majoração em 20% dos apoios financeiros à contratação em relação aos valores nacionais, tendo em vista incentivar a contratação de jovens, adultos desempregados de longa duração e desfavorecidos no mercado de trabalho;
Majoração em 20% dos apoios nos valores da componente empréstimo no apoio à criação de emprego (Programa ACPE - Apoio à Criação do Próprio Emprego);
Criação de incentivos à mobilidade regional, facilitando o acompanhamento, por parte de operários qualificados em domínios profissionais específicos, da deslocalização de indústrias tradicionais.
Incentivar a participação generalizada em acções de formação profissional cada vez mais eficazes e adequar as qualificações às necessidades actuais e futuras do mercado de trabalho:
Fomentar a participação e desenvolver a eficácia das acções de formação dirigidas a activos desempregados na óptica do reforço da empregabilidade:
Montagem de uma rede de oficinas de projectos, a instalar em todos os concelhos da AMP, visando a formação e acompanhamento de activos com baixos níveis de qualificação;
Desenvolvimento de um curso elementar para a qualidade profissional, a realizar à distância com tutoria, dirigido aos trabalhadores que pretendam contactar com as novas exigências para um desempenho profissional qualificado, articulado com iniciativas de base local para elevar o nível de escolaridade das populações situadas em escalões etários mais elevados, em articulação com a Agência Nacional da Educação e Formação de Adultos;
Fomentar a participação e desenvolver a eficácia das acções de formação dirigidas aos jovens em idade escolar na óptica do reforço da empregabilidade:
Reforço da oferta formativa de base tecnológica em toda a AMP, aumentando o número de escolas profissionais, de cursos tecnológicos e do sistema de aprendizagem;
Garantia de inscrição a todos os jovens desempregados que solicitem uma resposta formativa;
Criar uma rede de informação e de articulação entre os novos investimentos, os projectos metropolitanos, o emprego e a formação profissional:
Instalação do dispositivo Cités de Métiers, espaço de informação e apoio técnico sobre o emprego e as profissões;
Montagem de um directório de formação contínua, integrando a função de observatório e a de difusão de boas práticas de adaptação aos novos contextos profissionais;
Criação do INFORCENTRO - Centro de Recursos para a Informação, com área documental, mediateca, área para workshops, encontros e seminários.
2 - Desenvolver o espírito empresarial
Incentivar a criação de empresas e promover a iniciativa empresarial em novas fileiras de negócio, nos micronegócios de proximidade, criando simultaneamente as condições para a inserção de jovens diplomados em novas iniciativas empresariais:
Incentivar a criação de emprego contribuindo para a modernização do tecido económico e empresarial:
Desenvolvimento do Programa Específico de Criação de Emprego na AMP, visando a criação de novas empresas, de novos empregos e de novas actividades profissionais estruturadas em novas fileiras e nichos de mercado, envolvendo, para as empresas que operam nestes mercados, uma componente crédito ao investimento, com bonificação, e apoios a fundo perdido para novas empresas uma componente de capital semente com capital de arranque garantido e com incentivos aos financiadores/patrocinadores que asseguram o apoio financeiro complementar.
O Programa integra ainda uma agência sobre novos empregos e profissões, sendo apoiado logisticamente por centros de competências regionais, ninhos de empresas especializados (cultura e multimedia) e por um CACE a criar na AMP. No âmbito deste Programa enquadra-se ainda o apoio a iniciativas do tipo:
Spin-off, em que a empresa facilita e apoia o processo de incubação de uma nova empresa no seu seio;
Empresário à experiência, em que o promotor de uma iniciativa empresarial é apoiado na preparação do seu projecto, durante um ano, com um subsídio mensal igual a dois salários mínimos nacionais (que reembolsa de forma faseada durante os três primeiros anos de vida da empresa);
Criação de novas estruturas de apoio ao emprego: três novos centros de emprego, dois centros de apoio à criação de empresas (CACE), um centro de formação para o sector dos serviços e hotelaria, um centro de formação para o design, artes gráficas e multimedia e um centro de recursos com informação, documentação e orientação escolar e profissional;
Promover a iniciativa e o espírito empresarial no combate ao desemprego de longa duração, nas escolas e junto dos jovens em geral:
Constituição de uma agência metropolitana de serviços, com núcleos disseminados territorialmente pela AMP, que articule e dinamize a oferta e a procura e que assegure os mecanismos de preparação e integração profissional dos desempregados, em particular os mais desfavorecidos;
Majoração em 20% dos apoios às iniciativas locais de emprego (ILE) em relação à base existente a nível nacional;
Desenvolvimento de projectos pedagógicos nos estabelecimentos de ensino, nomeadamente as universidades e institutos politécnicos, que incentivem o espírito empresarial e a capacidade empreendedora dos jovens;
Apoio à organização de empresas juniores nas escolas, enquanto espaços empresariais pedagógicos;
Instalação de um centro de competências e inovação, visando o lançamento de novas iniciativas no plano das empresas e dos recursos humanos (com apoio e informação também às empresas já existentes), e introdução da valência de formação empresarial em todos os centros de gestão directa e participada.
3 - Incentivar a capacidade de adaptação das empresas e dos trabalhadores
Qualificar as empresas e as pessoas, fomentando estratégias de reconversão e adaptação aos novos contextos tecnológicos e organizacionais:
Desenvolvimento do TELEPORTO, um projecto piloto orientado para a criação de emprego na área dos serviços tirando partido das tecnologias de informação, envolvendo:
Apoio à instalação e funcionamento de nove centros de teletrabalho de base concelhia através da articulação em rede de estabelecimentos de ensino superior e das autarquias;
Apoio ao desenvolvimento do comércio electrónico nas empresas, através da colocação de jovens preparados para estruturar e animar esta valência, beneficiando de um processo formativo adequado e de apoios à contratação majorados nos termos do presente Plano;
Difusão de módulos formativos obrigatórios nas escolas e centros de formação que permitam habilitar estagiários das acções de formação e cursos com alternância com ferramentas base informáticas e telemáticas;
Acesso aos apoios «crédito ao investimento» «capital semente» «spin-off» e «empresário à experiência» referidos no Programa Específico de Criação de Emprego;
Desenvolvimento do Programa de Incentivos à Qualificação e Adaptação Profissional nas Empresas, tendo em vista readaptar os trabalhadores aos novos contextos tecnológicos e desenvolver novas competências profissionais, envolvendo de forma articulada:
Apoios técnicos e formativos à realização de balanços de competências, planos personalizados de formação e projectos de desenvolvimento pessoal na empresa;
Compensação durante um ano de parte do diferencial com a base remuneratória do colaborador na categoria anterior;
Lançamento experimental de nove centros piloto de formação ao longo da vida, visando fomentar o apoio formativo permanente aos activos com necessidades de formação em competências base nos domínios da literacia para além da formação escolar e, pontualmente, técnica.
Incentivar o desenvolvimento das PME como organizações aprendentes e qualificantes como condição para o aumento das competências profissionais, sociais e pessoais dos empresários e dos colaboradores:
Promoção de uma fórmula flexível e integrada de assistência técnica de médio e longo prazos às PME (PME XXI), através de um programa experimental de:
Consultoria formativa no interior da empresa, dirigida a empresários e colaboradores em torno dos problemas concretos e imediatos da empresa;
Formação complementar dos colaboradores, no exterior da empresa, em oficinas de projectos em temas de desenvolvimento;
Promoção de programas internos centrados nas mudanças qualitativas na empresa (envolvendo as áreas do design, da qualidade, do ambiente, dos sistemas de comunicação, da utilização racional de energia, da inovação e desenvolvimento, da cooperação empresarial, da liderança, recursos humanos, organização e sistemas de decisão e internacionalização), prevendo projectos de formação-acção em torno destes temas e a concessão de empréstimos bonificados e com incentivos em função do grau de realização das metas estabelecidas e contratualizadas no plano de intervenção definido.
4 - Reforçar as políticas de igualdade de oportunidades
Promover a igualdade de oportunidades e iniciativas que procuram conciliar a vida familiar e a actividade profissional, visando uma maior justiça social e qualidade de vida:
Promover a igualdade de oportunidades:
Criação de dois centros de tele-serviços na AMP, visando a articulação de serviços dirigidos a pessoas dependentes;
Criação de um programa piloto para implementação gradual de uma rede de prestadores de serviços à colectividade para apoio domiciliário a idosos e outros dependentes, com criação de emprego nos serviços de proximidade e uma subvenção que compense a falta de meios por parte dos utentes para pagamento dos serviços prestados;
Conciliar a vida profissional e vida familiar:
Promoção do Projecto Experimental Emprego-Família de partilha do trabalho em casa e no posto de trabalho, criando incentivos para uma gestão facilitada do volume total de trabalho.