Resolução do Conselho de Ministros n.º 102/98
Os esforços que vêm sendo desenvolvidos em matéria de cooperação, pela generalidade dos departamentos da Administração Pública, representam um assinalável contributo de Portugal para a ajuda internacional ao desenvolvimento de diversos países, entre os quais se destacam os de língua portuguesa. A cooperação portuguesa, porém, porque é constituída por muitas e diversificadas acções, dispersas por diferentes departamentos executores, não proporciona uma visão integrada, que evidencie a sua amplitude e significado, se não for reflectida num documento que a sintetize e lhe dê visibilidade.
Pretende-se agora, dando cumprimento ao disposto no Programa do Governo, aprovar os instrumentos indispensáveis para o planeamento mais eficiente da cooperação portuguesa, condição essencial para a sua efectiva coordenação, avaliação e controlo.
Simultaneamente, procurando reforçar o consenso nacional em torno da política de cooperação, propõe-se a preparação, para discussão pública, de um documento de orientações estratégicas da cooperação portuguesa no limiar do século XXI, que identifique com rigor os objectivos, as prioridades e as estratégias a desenvolver no futuro em matéria de ajuda ao desenvolvimento pelos agentes da cooperação portuguesa.
Assim, nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:
1 - Confirmar o Programa de Cooperação para 1998 na sua versão integrada, constante em anexo.
2 - Mandatar os Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças para, no prazo de 30 dias, apresentarem uma proposta de critérios para a fixação das dotações orçamentais indicativas para preparação do Programa Integrado de Cooperação para 1999.
3 - Incumbir o Conselho de Ministros para os Assuntos da Cooperação de, até 30 de Setembro, apreciar a proposta de Programa de Cooperação para 1999, que irá integrar a proposta de Orçamento do Estado a apresentar à Assembleia da República.
4 - Mandatar o Ministro dos Negócios Estrangeiros para apresentar, no prazo de 30 dias, um documento de orientações estratégicas sobre a cooperação portuguesa no limiar do século XXI, a submeter a discussão pública.
5 - Mandatar os Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças para, no prazo de 30 dias, apresentarem uma proposta de reorganização do Fundo para a Cooperação Económica.
Presidência do Conselho de Ministros, 2 de Julho de 1998. - O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres.
Introdução
A cooperação promovida e executada por entidades públicas portuguesas é muito rica e diversificada. No entanto, a percepção global deste fenómeno tem sido dificultada pelo facto de não existir um documento que a sintetize e lhe confira visibilidade e significado.O Orçamento do Estado e as Grandes Opções do Plano não estão organizadas de molde a que deles se retire uma leitura transversal como é a requerida pela cooperação. Por outro lado, o apuramento da ajuda pública ao desenvolvimento português, que é feito em resposta a compromissos internacionais, tem um âmbito diferente, mais restrito, e, principalmente, é voltado para o passado, para o realizado e não para o que está sendo feito ou irá fazer-se em breve.
É esta lacuna que se pretendeu agora colmatar, dando início a um ciclo de previsão, execução e avaliação de resultados do esforço público em matéria de cooperação. O primeiro passo foi o levantamento da situação, no corrente ano de 1998, que permita, por um lado, suscitar a reflexão sobre o tema e, por outro, lançar as bases dos procedimentos de rotina que hão-de gerar os documentos de gestão na área da cooperação. Como resultado, apresentamos o Programa de Cooperação para 1998, versão integrada pelos diversos programas sectoriais e respectivos orçamentos.
A informação de base, composta por designação das acções (ou projectos), país e entidade beneficiários e encargos orçamentais da entidade executora, foi fornecida por cada ministério (ou secretaria de Estado não integrada em ministério) em resposta a uma solicitação da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação. Na recolha destes elementos optámos por maximizar o seu âmbito, sacrificando, de algum modo, a qualidade do conteúdo da informação obtida.
Foi uma opção de operacionalidade que pareceu justificada neste primeiro passo para a elaboração de documentos previsionais de gestão da cooperação. Temos consciência que, em resultado desta opção, não é possível garantir uma grande consistência das respostas obtidas porque, propositadamente, não foram definidos critérios muito rígidos e específicos para a informação a recolher.
É um aspecto que será melhorado nos programas dos próximos anos.
Para introduzir legibilidade ao enumerado das acções de cooperação constantes dos programas sectoriais, construímos um classificador. Também este classificador mais não é do que uma primeira abordagem da questão e é sabido quão difícil se torna conceber uma classificação correcta e adequada.
O classificador adoptado comporta seis eixos que se desdobram em programas e obedece ao critério da natureza da cooperação na óptica do beneficiário que, no país receptor, é o destinatário das acções a realizar. Foi deliberadamente que se excluiu uma visão orgânica ou departamental da cooperação, embora fosse essa a forma como se abordou a recolha de informação.
A classificação da informação base foi feita pelo Instituto da Cooperação Portuguesa, a partir dos elementos disponíveis e necessariamente precários, dela resultando a versão inicial do Programa de Cooperação para 1998.
Posteriormente, esta versão foi enviada a todos os ministérios para recolha de comentários. O documento que agora se apresenta é o resultado da incorporação de todos os contributos recebidos até 25 de Junho de 1998.
Como consequência dos métodos utilizados, o Programa de Cooperação para 1998 tem algumas deficiências que importa ter em consideração quando se faz uma leitura do documento. Em matéria de âmbito do Programa, deve esclarecer-se que não se obteve toda a informação relativa a universidades e centros de investigação, a alguns órgãos de soberania, como, por exemplo, a Assembleia da República e os tribunais, e a empresas públicas e tuteladas.
Deste modo, o Programa de Cooperação para 1998 não abrange sequer a totalidade do universo que integra o Orçamento do Estado, menos ainda o sector público.
No que toca ao tipo de encargos considerados, sabe-se que existe uma significativa subestimação que deriva de muitos departamentos públicos, senão a sua totalidade, não possuírem a informação organizada de modo a contabilizar, em termos previsionais, os custos com as remunerações do seu pessoal directamente afecto a acções de cooperação.
A situação é ainda pior se pretendermos considerar os encargos gerais estrutura ou custos indirectos. Assim, os encargos constantes do Programa de Cooperação são, basicamente, compostos por ajudas de custo e de transporte, subsídios e aquisição de bens e serviços, desprezando o custo, que não é despiciendo, das remunerações dos funcionários públicos e agentes envolvidos em acções de cooperação.
Por outro lado, a identificação do destino da cooperação pública portuguesa a partir do Programa de Cooperação é dificultada pela presença de algumas acções que têm por destinatário mais do que um país e que envolvem recursos significativos. A leitura inversa, isto é, a percepção do que cada país beneficiário recebe da cooperação portuguesa fica subestimada, quer pela presença destas acções, quer pela ausência de estimativa de encargos com a remuneração de muitos agentes da cooperação, quer, finalmente, pela cooperação multilateral, que também não contempla um desdobramento de encargos por país receptor da ajuda assim financiada.
1 - Programa de Cooperação para 1998
O Programa de Cooperação para 1998, na sua versão integrada, é constituído por 1130 projectos de natureza e dimensão muito variadas. O menor deles tem o valor de 21 contos e o maior de 3,4 milhões. Parte dos grandes projectos não apresenta identificação clara do país destinatário, o que pode significar que se trata de projectos ainda não completamente definidos. Há também a possibilidade de, por ausência de definição prévia de conceitos, estarmos perante acções e programas, mais do que perante verdadeiros projectos.Esta situação encontra-se em todos os departamentos, embora seja mais acentuada em alguns. Por países, a situação não é muito diferente, como se pode ver no quadro I.
QUADRO I
Número de projectos e seu valor por países beneficiários
(Em contos) (Ver doc. original) Note-se que «Outros» abrange conjuntos de países, podendo alguns ser PALOP, países que não são PALOP e ainda destinatários não especificados previamente.
A natureza dos projectos incluídos no Programa é também muito variada. Por um lado, existem muitos e pequenos projectos de formação profissional e assistência técnica a departamentos da Administração Pública dos países beneficiários da cooperação e aos seus funcionários, em geral promovidos pelos seus congéneres portugueses. São exemplos disto o projecto de apoio à instalação da divisão de cadastro, em Cabo Verde, no valor de 150 contos, incluída no programa do Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território; o de assessoria jurídica para a elaboração de legislação das carreiras médicas, na Guiné-Bissau, no valor de 474 contos, incluído no programa do Ministério da Saúde; e o curso de extensão universitária para conservadores e notários de São Tomé e Príncipe, no valor de 643 contos, incluído no programa do Ministério da Justiça.
No extremo oposto temos as grandes contribuições para organizações internacionais de apoio ao desenvolvimento, como a contribuição para o FED, cerca de 3 milhões de contos, e os grandes projectos como sejam o estudo de impacte ambiental nos pequenos Libombos, Moçambique, incluído no programa do Ministério das Finanças; o projecto de co-gestão do Centro Hospitalar de São Tomé e Príncipe, no valor de 350 000 contos, incluído no programa do Ministério da Saúde; e a instalação da RTP-África em Lisboa, no valor de 1 316 000 contos, incluído no programa da Secretaria de Estado da Comunicação Social.
A par dos pequenos projectos já assinalados, e que são mais acções do que projectos propriamente ditos, encontramos com uma dimensão média projectos como sejam o projecto integrado no âmbito do emprego e formação profissional, no valor de 95 532 contos, que o Ministério do Trabalho e da Solidariedade contempla no seu programa.
2 - Cooperação por eixos, programas e subprogramas O montante global de encargos com cooperação, previstos no Programa para 1998, 37,7 milhões de contos, distribui-se pelos seis eixos em que se agrupou a cooperação tal como se apresenta no gráfico I. Como se pode verificar, trata-se de uma distribuição muito concentrada em três deles, Contribuição para organismos multilaterais e Cooperação financeira, apoio à consolidação das instituições e Apoio ao desenvolvimento sócio-económico.
De facto, um terço é constituído pelo eixo Contribuições para organismos multilaterais e cooperação financeira e o eixo Cooperação intermunicipal quase não tem expressão, menos de 1% do total.
À parte estes dois eixos, o que apresenta maior peso (28%) é o Apoio à consolidação das instituições, que engloba uma forte componente de assistência técnica oferecida pelos vários departamentos da Administração Pública Portuguesa, incluindo as Forças Armadas, aos seus congéneres dos países recebedores de cooperação. Segue-se-lhe o Apoio ao desenvolvimento sócio-económico, com 21% do total de encargos previstos.
Os restantes dois eixos apresentam valores intermédios: 13% para a Valorização dos recursos humanos e culturais e 4% para a Promoção das condições sociais e de saúde.
GRÁFICO I
Distribuição por eixos do Programa de Cooperação para 1998
Cooperação por eixos
(Ver doc. original) A repartição por eixos não segue um padrão idêntico a este quando se consideram os países de destino da cooperação separadamente, como se pode ver no gráfico II e adiante se analisará mais detalhadamente quando se descrever a cooperação por países de destino. Assim:O eixo contribuições para organismos multilaterais e cooperação financeira, que representa 35% do total, não tem qualquer montante previsto para Angola e atinge 64% do total dos encargos com cooperação previstos para Cabo Verde;
O eixo apoio à consolidação das instituições, que no total representa 28% da cooperação prevista, varia entre 10% da cooperação com Cabo Verde e 51% da cooperação com a Guiné-Bissau;
O eixo apoio ao desenvolvimento sócio-económico, com 21% do total, representa 3% da cooperação com a Guiné-Bissau e 42% da cooperação com Moçambique;
O eixo valorização dos recursos humanos e culturais, com 13% do total, varia entre 9% para os outros países e 31% para a Guiné-Bissau;
O eixo promoção das condições sociais e de saúde, com 4% do total, varia entre 1% para os outros países e 31% para a Guiné-Bissau;
O eixo cooperação intermunicipal está totalmente afecto a outros países por não se dispor ainda da distribuição dos projectos apresentados por países de destino da cooperação.
GRÁFICO II
Distribuição por eixos e por países
(Ver doc. original) Legenda:Série 1: Valorização dos recursos humanos e culturais.
Série 2: Promoção das condições sociais e de saúde.
Série 3: Apoio ao desenvolvimento sócio-económico.
Série 4: Apoio à consolidação das instituições.
Série 5: Cooperação intermunicipal.
Série 6: Contribuição para organismos multilaterais e cooperação financeira.
Por outro lado, os montantes afectos a cada eixo também se não distribuem por países de modo idêntico. Excluindo o eixo Cooperação intermunicipal pelas razões já apontadas, verifica-se que o eixo que apresenta uma distribuição mais equilibrada por países é o da Valorização dos recursos humanos e culturais e o que apresenta uma distribuição mais concentrada é o eixo Contribuição para organismos multilaterais e cooperação financeira.
Os eixos de repartição da cooperação para 1998 estão subdivididos em programas e subprogramas de importância muito desigual. Os programas de maior dimensão são o Apoio à actividade produtiva (20%), a Cooperação financeira (18%) e os Organismos multilaterais e Comunicação social, ambos representando 16% do total da cooperação prevista para 1998.
QUADRO II
Distribuição por eixos, programas e subprogramas
(Em contos)
(Ver doc. original) Seguem-se-lhes o programa Funções tradicionais do Estado com 7%, onde avultam a cooperação em matéria de defesa, segurança interna e justiça, maioritariamente constituído pelo subprograma Cooperação técnico-militar (5%); o Outras funções do Estado (5%), que abrange os sectores da Administração Pública ligados às funções sociais, com exclusão da educação e da saúde, e económicas e à administração local, e o Valorização dos recursos humanos (5%). Os restantes apresentam-se como pouco significativos, sendo de realçar que os programas Construção de infra-estruturas e equipamentos educativos e Cultura e recuperação do património histórico têm apenas cerca de 2% do total da cooperação, cada, e que o programa Infra-estruturas de saúde não apresenta qualquer projecto.
GRÁFICO III
Distribuição por países beneficiários
Cooperação por países
(Ver doc. original)
3 - Cooperação por países beneficiários e entidades executoras
A distribuição dos encargos previstos no Programa de Cooperação para 1998 pelos países que dele beneficiam pode ser visualizada no gráfico III, tendo de ter em consideração que o grande peso do sector «Outros» se deve aos motivos acima apontados. Dos projectos com destinatário identificado como sendo um dos PALOP, a parte mais significativa destina-se a Moçambique (25%), seguindo-se-lhe Cabo Verde (18%). Este peso de Cabo Verde na cooperação portuguesa torna-se ainda mais expressivo se se levar em linha de conta com a dimensão relativa do país. Ao invés, a cooperação destinada a Angola é apenas 8% do total, quase tanto como a que se dirige a São Tomé e Príncipe e à Guiné-Bissau, com 5% cada um.
GRÁFICO IV
Distribuição da cooperação por eixos e ministérios
(Ver doc. original) Legenda:
Série 1: Valorização dos recursos humanos e culturais.
Série 2: Promoção das condições sociais e de saúde.
Série 3: Apoio ao desenvolvimento sócio-económico.
Série 4: Apoio à consolidação das instituições.
Série 5: Cooperação intermunicipal.
Série 6: Contribuição para organismos multilaterais e cooperação financeira.
Por seu turno, os grandes executores, em termos financeiros, do Programa de Cooperação para 1998 são o Ministério das Finanças, com 47% do total, o Ministério dos Negócios Estrangeiros, com 9%, aos quais há que acrescentar, repartindo, os 8% do Fundo para a Cooperação Económica que tem dupla tutela, e a Secretaria de Estado da Comunicação Social, com 17%. Seguem-se o Ministério da Defesa Nacional (5%), o Ministério do Trabalho e da Solidariedade (3%), o Ministério da Saúde (2%) e o Ministério da Ciência e da Tecnologia (2%). Todos os restantes apresentam valores iguais ou inferiores a 1%.
A generalidade dos ministérios promove projectos de cooperação integrados em dois ou mais eixos, como se pode ver no gráfico IV.
GRÁFICO V
Programa de Cooperação com Angola
Angola: distribuição por eixos
(Ver doc. original)
4 - Cooperação nos países africanos de língua oficial portuguesa
Os projectos de cooperação previstos e identificados como sendo destinados a PALOP distribuem-se pelos seis eixos de forma que varia significativamente de país para país. Os gráficos V a IX mostram esta situação.
Assim, o programa para Angola compreende quatro eixos, sendo o mais importante o Apoio à consolidação das instituições (40%). Os eixos Valorização dos recursos humanos e culturais e o Apoio ao desenvolvimento económico apresentam grandezas semelhantes, 25% e 22%, respectivamente, e o eixo Promoção das condições sociais e de saúde é o que tem menor peso, com 13% do total. Como se vê a distribuição por eixos é relativamente equilibrada.
GRÁFICO VI
Programa de Cooperação com Moçambique
Moçambique: distribuição por eixos
(Ver doc. original) O Programa de Cooperação com Moçambique reparte-se por cinco eixos, isto é, todos menos o eixo cooperação intermunicipal, de uma forma pouco equilibrada. O eixo de maior peso é o Apoio ao desenvolvimento sócio-económico (51%), que neste país atinge o seu máximo valor.Segue-se-lhe o eixo Apoio à consolidação das instituições, com 25%, e os eixos Contribuição para organismos multilaterais (18%) e Valorização dos recursos humanos e culturais com 17%. O eixo Promoção das condições sociais e de saúde figura com o peso de apenas 1% do programa total, o menor dos cinco países em análise.
Para Cabo Verde, Guiné-Bissau e São Tomé e Príncipe também está previsto que a cooperação abranja os mesmos cinco eixos referidos no programa para Moçambique. Além disso, o programa para Cabo Verde tem quase dois terço do seu valor no eixo Contribuição para organismos multilaterais (64%), mercê dos empréstimos previstos para o ano em curso. Os outros eixos apresentam valores médios, entre 9% e 15%, excepto o eixo Promoção das condições sociais e de saúde que figura com apenas 2%.
GRÁFICO VII
Programa de Cooperação com Cabo Verde
Cabo Verde: distribuição por eixos
(Ver doc. original) O Programa de Cooperação com a Guiné-Bissau privilegia o eixo Apoio à consolidação das instituições (51%), que neste país assume o peso mais elevado dos cinco. Segue-se a Valorização dos recursos humanos e culturais com 31%. Os outros três eixos têm pesos pouco significativos, entre 3% e 9%.
GRÁFICO VIII
Programa de Cooperação com a Guiné-Bissau
Guiné-Bissau: distribuição por eixos
(Ver doc. original) Finalmente, o Programa de Cooperação com São Tomé e Príncipe reparte-se pelos cinco mencionados eixos de forma relativamente equilibrada, com pesos entre os 10% e os 29%. O eixo mais significativo é o Apoio à consolidação das instituições e o eixo Promoção das condições sociais e de saúde assume aqui o seu maior peso, 26%.
GRÁFICO IX
Programa de Cooperação com São Tomé e Príncipe
São Tomé e Príncipe: distribuição por eixos
(Ver doc. original)
Grelha dos eixos de concentração da cooperação
Eixo 1 - Valorização dos recursos humanos e culturais:
110 - Construção de infra-estruturas e equipamento educativo.
120 - Valorização dos recursos humanos.
130 - Apoio ao sistema de ensino.
140 - Cultura e recuperação de património histórico.
150 - Outros projectos.
Eixo 2 - Promoção das condições sociais e de saúde:
210 - Infra-estruturas de saúde.
220 - Prestação de cuidados de saúde.
230 - Luta contra a pobreza e apoio humanitário.
240 - Outros apoios de natureza social.
Eixo 3 - Apoio ao desenvolvimento sócio-económico:
310 - Apoio à actividade produtiva.
320 - Outros apoios ao sector não governamental.
Eixo 4 - Apoio à consolidação das instituições:
410 - Funções tradicionais do Estado:
411 - Cooperação militar.
412 - Segurança interna.
413 - Finanças.
414 - Outras.
420 - Outras funções do Estado:
421 - Sectores sociais.
422 - Sectores económicos.
424 - Outras.
430 - Comunicação social.
440 - Cooperação intermunicipal.
Eixo 5 - Contribuição para organismos multilaterais e cooperação financeira:
510 - Organismos multilaterais.
520 - Cooperação financeira.
Programa de Cooperação - Mapas resumo
Cooperação 1998
Por ministério e eixo
(Unidade: milhares de escudos) (Ver doc. original)Por ministério e por país
(Unidade: milhares de escudos) (Ver doc. original)Por país e eixo
(Unidade: milhares de escudos) (Ver doc. original)