Resolução do Conselho de Ministros n.º 60/97
O turismo é, para o Governo, uma actividade fundamental pela sua capacidade própria de gerar riqueza, criar postos de trabalho, estimular o desenvolvimento regional e pelo seu potencial de valorização dos ambientes natural e cultural, exercendo um efeito multiplicador sobre toda a economia, uma vez que se trata de uma actividade tributária de todos os outros sectores, e de que os outros sectores são também tributários.

É conhecida a dimensão e importância do turismo em Portugal, pois representa, em termos económicos, 8% do PIB, emprega directamente 250 mil pessoas, o que corresponde a 6% do emprego, e gera receitas da ordem dos 645 milhões de contos, e constitui assumindo, deste modo, um papel de grande importância na economia nacional e, em particular, no desenvolvimento de certas regiões, onde se constitui como o principal sector da actividade económica.

Também a nível da União Europeia, este sector representa mais de 6% do PIB comunitário, 17% das despesas dos consumidores e 9 milhões de empregos directos e outros tantos indirectos, gerando receitas da ordem dos 28,5 mil milhões de contos, e constitui cerca de um terço das exportações de serviços comunitárias.

Da mesma forma, a nível mundial, o turismo é o terceiro maior sector exportador, atrás das indústrias petrolíferas e de veículos automóveis, com tendência para passar ao primeiro lugar no virar do século. Prevê-se, com efeito, que, até ao ano 2000, as chegadas internacionais aumentem cerca de 100 milhões, com a Europa a constituir-se como o principal destino. O turismo deverá ser, por essa altura, a maior indústria do mundo.

A importância deste sector de actividade ultrapassa as simples dimensões económicas, devido à sua transversalidade a toda a economia e sociedade, pois o seu produto é um destino, fazendo dele parte integrante tudo o que comporta em termos de paisagens, hotéis, restaurantes, estradas, museus, castelos, jardins, hospitais, teatros, telecomunicações, espaços comerciais, entre outros elementos do património histórico, ambiental, rural ou cultural.

O Governo assume, assim, a necessidade de articular e promover várias políticas sectoriais, que serão o suporte do desenvolvimento turístico integrado e transversal, o que, aliás, já havia reconhecido no âmbito do acordo de concertação estratégica.

Apesar da sua grande importância na economia nacional e da existência de vantagens comparativas importantes, o certo é que são graves os problemas e os estrangulamentos que afectam o sector do turismo no nosso país, visíveis, em particular, nos seguintes planos:

i) Ao nível da oferta de serviços de base dos empreendimentos turísticos;
ii) Ao nível da articulação com outras actividades;
iii) Ao nível da estratégia promocional de venda dos produtos turísticos em geral.

Relativamente ao primeiro aspecto referido, importa salientar a inexorável ligação entre a degradação da procura e a menor qualidade da oferta, com os prejuízos directos resultantes da maior pressão sobre os preços e da consequente compressão das receitas. Os comportamentos defensivos daí resultantes têm a ver com a sua fraca aposta na promoção de factores competitivos importantes associados à valorização dos recursos humanos, à inovação, à diversificação de produtos e à qualidade do serviço e dos equipamentos.

Uma visão limitada e condicionada do desenvolvimento turístico não pode deixar de gerar uma dependência excessiva do património natural, conduzindo a uma concentração em zonas sobrecarregadas e a um incremento da indústria paralela, travando a qualidade, desvirtuando preços, reforçando a sazonalidade da oferta e reduzindo a capitação turista/dia e, sobretudo, inviabilizando, a prazo, a própria sustentabilidade da relação entre actividade turística e protecção ambiental.

Relativamente ao segundo aspecto, importa ter em conta os problemas resultantes de um desenvolvimento desintegrado e desarticulado, aos mais variados níveis, nomeadamente entre serviços, comércio, desporto, cultura, artesanato, gastronomia, tradição, história, ecologia, ordenamento do território e infra-estruturas de transportes. Tal desarticulação traduz-se, inevitavelmente, numa insuficiente animação das zonas e regiões turísticas, reduzindo o seu potencial de atracção e sustentação de fluxos turísticos, na sua tripla dimensão de número de pessoas, duração das estadas e montante das receitas.

A visão estratégica que se pretende visa tornar Portugal um destino turístico único no quadro da concorrência internacional, suportado por uma gama muito vasta de equipamentos, serviços e formas de lazer, de forma a garantir uma redução drástica da sazonalidade.

Esta visão abre novos horizontes ao desenvolvimento turístico como base da valorização do nosso património histórico, rural, ambiental e cultural, ao mesmo tempo que lhe cria novas responsabilidades e soluções em matéria de sustentabilidade e desenvolvimento de pólos de atracção e formas de animação e lazer.

Esta visão estratégica permitirá, finalmente, fazer do turismo uma alavanca de afirmação e crescimento, simultaneamente no plano internacional e no plano interno, servindo o desenvolvimento das regiões menos favorecidas, em especial as zonas rurais mais remotas.

Assim, o nosso produto turístico, enquanto produto internacional, diversificado e de qualidade progressiva deverá ser suportado por um esforço integrado de marketing e promoção assente nos seguintes pontos:

i) Um produto completo e diversificado, que integre as componentes de alojamento, restauração, animação e lazer, recorrendo a articulações suficientemente diversificadas e atractivas de modo a seduzir todos os segmentos de mercado, mesmo no interior de um mesmo núcleo familiar;

ii) Um produto diferenciado, que se imponha pela sua identidade própria, baseada nas tradições mais genuinamente portuguesas de boa hospitalidade e gastronomia, no artesanato, na cultura popular ou erudita, na arquitectura, no folclore, na religião, na história e no clima;

iii) Uma articulação forte e efectiva entre as várias componentes do produto, por forma a oferecer propostas interessantes e enriquecidas de lazer e ocupação do tempo de estada do turista, que se pretende prolongado e agradável;

iv) Uma base regional do produto, assegurada através da colaboração dos órgãos regionais de turismo, autarquias, operadores turísticos, hoteleiros, comerciantes e outras entidades envolvidas, que possam propor produtos concretos, atractivos e motivadores;

v) Uma construção concertada e globalizante do produto turístico, identificando-se com a própria região e os seus agentes, e integrando todas as áreas susceptíveis de o completar, que vão desde o acesso a museus e a igrejas, até à sinalização e estacionamento, passando pelo comércio e serviços públicos, sejam eles de informação, segurança, assistência médica, comunicação ou transporte;

vi) Uma promoção flexível e adequada, garantindo os fluxos turísticos necessários à rendibilização dos investimentos, não pondo em causa a qualidade e a preservação das riquezas naturais ou construídas em prol de um turismo sustentável;

vii) Uma lógica e uma imagem do nosso produto turístico, baseada na revelação da nossa identidade própria, valorizando a ligação de Portugal ao mar e ao mundo e às comunidades portuguesas e evidenciando as «pontes» entre a preservação do património rural, histórico e cultural e a construção da modernidade.

Uma política de turismo coerente tem de ter presente quer a dimensão total da oferta, nomeadamente as características dos destinos, as formas de animação e os pólos de atracção, os serviços de apoio, os equipamentos complementares, os incentivos ao investimento e a cooperação entre os sectores público e privado, quer a esfera fundamental de ligação entre a oferta e a procura, nomeadamente as comunicações, os transportes, os meios de promoção, o dinamismo dos operadores, os canais de distribuição e a estratégia de preços.

Importa, assim, clarificar objectivos para formular políticas, concentrando a atenção em três grandes direcções.

Em primeiro lugar, a necessária diversificação dos mercados, envolvendo, simultaneamente, a consolidação de posições nos nossos mercados europeus tradicionais e o desenvolvimento de novos mercados na Europa, América e Ásia, acompanhando novas realidades emergentes ou dinamizando fluxos em mercados subutilizados.

Em segundo lugar, a articulação do esforço integrado de promoção de formas ambiciosas de internacionalização dos operadores nacionais com o desenvolvimento sustentado do mercado interno, reforçando a promoção de programas específicos para o turista nacional, na lógica de adaptação ao reforço das relações de integração com a economia espanhola.

O terceiro aspecto assinalado resulta de uma política de promoção insuficiente e incompleta, consubstanciada em acréscimos de valores absolutos do Orçamento do Estado, e não na discussão de uma estratégia qualitativa, em termos de objectivos e calendarização, de produtos e mercados, de veículos promocionais e afectações orçamentais.

Finalmente, importa ter presente que a evolução recente da situação económica internacional, com as expectativas diminuídas para o rendimento disponível das famílias e com a persistência de níveis elevados de desemprego estrutural em alguns mercados tradicionalmente emissores, a par da emergência de novos mercados concorrenciais, tem contribuído para o agravamento daquela tendência de subaproveitamento das nossas potencialidades turísticas. Nos últimos cinco anos, aumentou a concentração de chegadas de turistas provenientes dos nossos cinco principais mercados, tornando a actividade turística mais vulnerável às flutuações cíclicas naqueles países.

Portugal dispõe à partida, não obstante tudo isso, de excelentes condições para o desenvolvimento desta actividade, com base em vantagens competitivas, tais como:

i) Uma localização ímpar, no sul da Europa, de fácil acesso, com uma costa bastante extensa e diversificada, mas com várias portas de entrada, possuindo, ainda, uma vasta fronteira terrestre com o nosso principal parceiro económico;

ii) Um clima ameno e soalheiro, excelentes praias, uma ruralidade expressiva e uma oferta diversificada que pode ir dos desportos ao acolhimento de grandes congressos internacionais;

iii) Um relevante património histórico-cultural, do qual a monumentalidade e a riqueza cultural das diferentes regiões são expoentes máximos;

iv) Uma hospitalidade alicerçada em valores próprios definidores da identidade nacional;

v) Uma imagem de destino turístico já consolidado;
vi) Um clima de segurança e tranquilidade interna.
A consolidação da imagem de Portugal como um destino turístico de qualidade, diferenciado e competitivo pode ser alcançada desde que os recursos naturais sejam preservados, as políticas sectoriais articuladas, qualificados os recursos humanos, estimulada a criatividade e a iniciativa privada dos empreendedores do turismo, defendido o consumidor, mas favorecendo a estabilização e crescimento controlado dos níveis de fluxo turístico e não comprometendo a competitividade das empresas do sector nos mercados.

Neste quadro, as novas orientações para as políticas no domínio da actividade turística deverão apontar para a necessidade de aumentar o volume de chegadas e dormidas, aumentar a receita média por turista e por dia, aumentar o tempo médio de estada e diminuir a sazonalidade.

Em terceiro lugar, a desejável diversificação dos produtos oferecidos, conforme o seu potencial de desenvolvimento, assumindo a existência, simultânea, de produtos prioritários, como sol e praia, golfe, congressos e incentivos, turismo rural, turismo cultural, especialmente o associado aos centros urbanos históricos, e de produtos de segunda linha, como turismo religioso, turismo cinegético, turismo de saúde e turismo social, numa lógica preferencial de criação de sinergias entre eles.

A nova política de desenvolvimento turístico estrutura-se, deste modo, em três suportes fundamentais: uma base regional alargada, um sistema de financiamento do investimento adequado e um impulso persistente à internacionalização das empresas. Para a erguer, caberá ao Estado dinamizar o estabelecimento de um modelo de gestão estratégica para o sector, onde sejam contempladas parcerias com as associações, operadores e empresas privadas, para viabilizar acções no âmbito, nomeadamente, da pesquisa e previsão, regulação, planeamento, marketing e formação.

A promoção da qualidade e competitividade do nosso turismo surge, portanto, como a grande prioridade da nova política para este sector, que assenta, fundamentalmente, nos seguintes eixos de intervenção:

i) A criação de um observatório do turismo concebido por forma a ser utilizado pelo Governo, pelos turistas e pelos próprios agentes da oferta, e a garantir uma articulação com os centros de competência nacionais nesta matéria, como as Universidades do Algarve e de Aveiro, e com as associações empresariais que representam o sector. Um quadro de diagnóstico da actividade turística é decisivo para compreender, explicar e definir estratégias atempadas de reforço da sua competitividade, para obter consensos sobre os grandes problemas, constrangimentos e potencialidades do sistema turístico português para identificar as áreas prioritárias de intervenção e o papel de cada uma das instituições responsáveis e agentes turísticos;

ii) A quantificação e concretização do investimento necessário à cobertura do défice das infra-estruturas consideradas indispensáveis nas regiões de turismo mais carenciadas, especialmente no que respeita a comunicações, saneamento básico e recuperação do património histórico-cultural;

iii) A criação de um quadro legal desburocratizado, regulamentando o mínimo necessário e regulando com flexibilidade a actividade, conduzindo a um exercício empresarial diferenciado e competitivo, no quadro de um respeito efectivo pelas regras da concorrência e direitos do consumidor;

iv) O apoio ao investimento, quer através de um melhor aproveitamento e articulação dos sistemas de incentivos, no sentido da sua simplificação e desburocratização, quer pela melhoria dos mecanismos de apoio ao investidor existentes ou pela criação dos que se considerem mais adequados, quer ainda pelo aprofundamento das formas de cooperação entre as instituições de crédito e o Fundo de Turismo, com vista à criação de produtos específicos;

v) A identificação de novos projectos empresariais ofensivos e inovadores, com forte relevo em estratégias nacionais ou regionais de turismo, com vista a lhes assegurar, em continuidade, um acompanhamento estratégico, técnico e institucional adequado, correspondente ao seu elevado mérito turístico;

vi) Promoção de uma política articulada relativa às condições de funcionamento do mercado turístico, conjugando e coordenando as políticas de transportes, de ambiente, de desenvolvimento regional e ordenamento do território, de desenvolvimento rural, de relacionamento externo, financeira, fiscal, cultural, de saúde, de segurança, de educação e de formação e emprego com a política de turismo;

vii) A expansão e desenvolvimento de programas de formação descentralizados, diversificados e adequados às necessidades da cadeia de funções profissionais, dignificando as carreiras turísticas, mediante intervenção directa ou a partir da concertação estratégica com as associações, operadores e empresas turísticos, com especial atenção pelas necessidades das pequenas e médias empresas do sector, em termos, nomeadamente, da qualidade e do grau de profissionalismo dos serviços que prestam;

viii) A recuperação e preservação do património histórico, cultural e ambiental, estabelecendo condições específicas e inovadoras de articulação entre áreas de desenvolvimento turístico e zonas das reservas ecológica e agrícola nacionais, com base em acções integradas ou complementares, que poderão vir a permitir a configuração de «reservas turísticas»;

ix) A promoção da imagem de Portugal enquanto destino turístico único, diversificado e de grande qualidade, suportado por elementos de identidade específica, assente na tradição, artesanato, cultura, história, actividades náuticas, gastronomia e ruralidade, a par de condições excepcionais de sol/praia/campo;

x) A redefinição da política de promoção, nomeadamente através de uma cooperação mais intensa entre os sectores público e privado, articulando esforços e meios a utilizar, tendo em conta a necessidade de equilibrar e compatibilizar a promoção institucional do País com a das diferentes regiões, produtos e subprodutos turísticos, recativar a procura interna e os mercados tradicionais, pesquisar e captar novos mercados, de modo a obter-se uma promoção global do País mais eficaz, aproximando-a das clientelas finais e dos nichos de mercado de maior poder de compra;

xi) O apoio decidido à internacionalização das empresas turísticas, com dimensão e capacidade, recorrendo aos sistemas de incentivos existentes para o sector ou aos instrumentos decorrentes da nova política de internacionalização, de forma a diminuir a nossa dependência dos grandes operadores internacionais em matéria de controlo, comercialização e preços do nosso produto turístico;

xii) A modernização das estruturas administrativas, a partir da revisão das suas leis orgânicas, conferindo-lhes eficiência, motivação e proximidade aos agentes económicos, conferindo-lhes capacidade de observação e acompanhamento da actividade.

O desenvolvimento do Programa do XIII Governo Constitucional, tendo em atenção o Ano Nacional do Turismo, consagrado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 103/96, de 5 de Junho, publicada no Diário da República, 1.ª série-B, n.º 157, de 9 de Julho de 1996, a decorrer entre Junho de 1996 e Maio de 1997, conjuntamente com a afirmação de uma nova orientação estratégica para a política de turismo, reforçam a necessidade de implementar novos parâmetros e linhas de acção, que, embora flexíveis, devem estabelecer um programa de acções de intervenção estruturante para o sector.

Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 202.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:

1 - Aprovar a nova orientação estratégica a imprimir ao desenvolvimento do turismo, consagrada na presente resolução, e o Programa de Acções de Intervenção Estruturante no Turismo (PAIET), que permitirá a sua operacionalização nos aspectos que envolvem formas de cooperação interministerial.

2 - O PAIET envolverá todo o Governo e será desenvolvido através de comissões mistas, compostas por representantes dos vários membros do Governo competentes nas áreas de intervenção, bem como por elementos representativos dos parceiros sociais e dos demais agentes responsáveis nessas áreas, sempre que tal se justificar.

3 - O PAIET tem os seguintes objectivos:
a) Concretização de uma estratégia promocional assente na diversificação de produtos e mercados, nomeadamente através da captação de maiores fluxos turísticos para regiões menos divulgadas e promovidas, em particular as zonas mais desfavorecidas;

b) Readaptação dos calendários de férias profissionais e escolares, compatibilizando-as com a oferta turística, e vice-versa, de forma a quebrar a sazonalidade, descongestionando os destinos turísticos;

c) Articulação entre o património cultural, histórico e natural, valorizando-o e divulgando-o, na perspectiva do crescimento integrado da economia turística, promovendo, simultaneamente, a protecção do ambiente, a dinamização da vida cultural portuguesa e a qualidade de vida dos cidadãos;

d) Aproveitamento das infra-estruturas suporte da actividade turística, através de um melhor aproveitamento das condições naturais e climatéricas no todo nacional.

4 - Para assegurar a realização destes objectivos, o Governo, através das comissões mistas referidas no n.º 2, deverá adoptar projectos sectoriais, identificando obstáculos e apontando soluções para a sua transposição nas seguintes áreas:

a) Sinalização e sinalética turística, de forma a transformar Portugal num país turístico com informação moderna, sugestiva e atractiva;

b) Recalendarização das férias, compatibilizando-as com a oferta turística, e vice-versa, de forma a quebrar a sazonalidade, descongestionando os destinos turísticos portugueses;

c) Optimização turística da EXPO 98, aproveitando a vinda de milhões de visitantes, como oportunidade para a divulgação das regiões de turismo e das suas potencialidades na oferta turística nacional;

d) Reabilitação turística do parque termal nacional, redefinindo turisticamente o conceito de termas, nas vertentes saúde/lazer, valorizando este património;

e) Implementação de parques e itinerários temáticos, de animação e lazer, respeitando uma temática comum de identidade histórica da ligação de Portugal ao mar e ao mundo;

f) Viabilização de zonas geográficas turístico-patrimoniais, desburocratizando e criando sistemas de apoio aos agentes económicos que pretendam criar ou desenvolver áreas com potencialidades de desenvolvimento turístico no próprio ambiente natural e patrimonial preexistente, sem alteração do meio envolvente;

g) Promoção do turismo em espaço rural, redescobrindo os valores e os motivos da ruralidade, valorizando o alojamento, as infra-estruturas e os equipamentos, recuperando as actividades e os serviços de produção económica tradicional e integrando-os em circuitos de ruralidade e rotas de artes, ofícios e gastronomia tradicionais;

h) Identificação de actividades náuticas, marinas e portos de recreio, susceptíveis de serem viabilizados, tanto na costa oceânica portuguesa, como nos restantes cursos de água do interior do País;

i) Identificação do aproveitamento e revitalização dos campos de golfe existentes, através do levantamento das melhores infra-estruturas de animação e lazer que poderão sustentá-los;

j) Articulação entre transportes e turismo, fomentando mais e melhores meios de transporte ao dispor do turista e do visitante, bem como de itinerários mais aliciantes e diversificados;

l) Incentivos à engenharia turística, através da dinamização do turismo como produto alternativo, de forma a associar vários produtos e bens num mesmo cabaz de oferta turística, em estreita colaboração com todos os agentes económicos representativos do sector;

m) Reabilitação de restaurantes, no que concerne às condições hígio-sanitárias dos mesmos, delineando a atribuição de um prémio e de eventuais incentivos para os cumpridores das regras existentes para o efeito;

n) Definição de um novo enquadramento das artes e ofícios tradicionais, potenciando-os na sua vertente de elementos afectivos da nossa identidade, como elementos motores para a diferenciação do nosso produto turístico, nomeadamente em espaço rural;

o) Promoção da gastronomia nacional, efectuando um levantamento do nosso património gastronómico, da sua riqueza, do seu paladar diferenciado e único, de forma a reabilitar a nossa tradição culinária e a cativar a procura turística interna e externa com a melhoria da oferta;

p) Definição e implementação de um sistema de certificação de qualidade para o turismo, através do levantamento das áreas que especificamente serão objecto dessa certificação, bem como dos meios e objectivos dessa certificação, como forma de atingir padrões de oferta que correspondam, cada vez melhor, às exigências do turista/consumidor;

q) Dinamização da rede de informação turística, que permita tanto aos agentes económicos intervenientes, especialmente os estrangeiros, como ao turista/consumidor, nomeadamente através de horários diferenciados, um acesso mais fácil e uma resposta célere às suas questões e dúvidas sobre o turismo.

5 - As comissões mistas referidas no n.º 2 serão criadas através de despachos conjuntos dos membros do Governo competentes nas áreas em causa, a aprovar nos 30 dias subsequentes à data de publicação deste diploma.

6 - As comissões já existentes que, no âmbito do Ano Nacional do Turismo, desenvolvam a sua actividade na área das acções previstas neste diploma serão objecto de reestruturação e reformulação funcional, caso seja necessário, no sentido de as adaptar aos objectivos e critérios do PAIET.

7 - Além das acções definidas nesta resolução, o Ministro da Economia poderá propor novas iniciativas, alargando as previstas neste diploma através de adequadas acções de coordenação interministerial, desde que as mesmas se integrem nos objectivos do PAIET.

Presidência do Conselho de Ministros, 30 de Janeiro de 1997. - O Primeiro-Ministro, em exercício, António Manuel de Carvalho Ferreira Vitorino.