Acórdão n.° 394/93 - Processo n.° 188/92
Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional:
I - Relatório
1 - O procurador-geral-adjunto em exercício junto do Tribunal Constitucional, como representante do Ministério Público, veio requerer, ao abrigo do preceituado nos artigos 281.°, n.° 3, da Constituição da República Portuguesa e 82.° da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, que se «aprecie e declare, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 9.°, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que se restringe o acesso dos interessados, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação [e não "de aplicação', como, certamente por lapso, se escreveu], aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados».Alega o requerente, como fundamento do pedido formulado, que tal norma, no segmento assinalado, foi julgada inconstitucional, por violação das disposições conjugadas dos números 1 e 2 do artigo 268.° da Constituição, pelos Acórdãos números 156/92, de 23 de Abril de 1992, da 1.ª Secção, e 176/92, 177/92 e 178/92, todos de 7 de Maio de 1992, da 2.ª Secção, de que junta cópia.
2 - Notificado o Primeiro-Ministro para, querendo, responder ao pedido formulado, nos termos dos artigos 54.° e 55.°, n.° 3, da Lei do Tribunal Constitucional (LTC) (Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, na redacção da Lei n.° 85/89, de 7 de Setembro), veio aquela entidade pronunciar-se no sentido da «plena conformidade constitucional das normas questionadas», alegando para tanto:
2 - A inconstitucionalidade do preceito adviria da circunstância de tal norma restringir «o acesso dos interessados, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados».
3 - Sem entrar na discussão da constitucionalidade do preceito, cumpre, no entanto, referir que, na sequência da entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro, parece alterado substancial e relevantemente o enquadramento normativo tido em conta nos arestos referidos.
4 - Com efeito, o n.° 2 do artigo 62.° desse Código confere aos interessados o acesso à generalidade dos elementos relacionados com os procedimentos em que são interessados. E o artigo 62.°, respeitante à consulta de processos e passagem de certidões, contempla também com largueza os interesses legítimos dos cidadãos.
5 - A natureza abrangente destes preceitos acha-se, aliás, bem sublinhada no Acórdão n.° 176/92, acima referido, onde se reconhece a amplitude com que aí é regulado o exercício do direito à informação.
6 - Ora, a entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo não pode deixar de influir na interpretação que se faz do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88.
7 - A presente solicitação do Sr. Procurador-Geral-Adjunto em exercício no Tribunal Constitucional tem origem numa interpretação a contrario desse preceito, nos termos da qual a atribuição do direito de acesso a certo tipo de informação implicaria que não ficariam disponíveis os demais elementos relevantes.
8 - Porém, como adverte Oliveira Ascensão, «só se pode fazer interpretação enunciativa, com base no argumento a contrario, quando a disposição em causa explicitamente consagrar o seu carácter excepcional» (O Direito.
Introdução e Teoria Geral, 6.ª ed., Coimbra, 1991). Ora, esse não é manifestamente o caso.
9 - Por outro lado, dizendo-o com Menezes Cordeiro, «perante um problema a resolver, não se aplica apenas a norma primacialmente vocacionada para a solução; todo o direito é chamado a depor. Por isso, há que lidar com os diversos ramos do direito em termos articulados, com relevo para a Constituição - a interpretação deve ser conforme com a Constituição» (introdução à tradução portuguesa da obra de C. W.
Canaris Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito, Lisboa, 1989, p. CXI).
10 - O preceito em crise não pode ser interpretado como se nada mais existisse, sem que se atendam aos dados valorativos, ao espírito que percorre o sistema. E, numa perspectiva objectivista e evolutiva, não podem menosprezar-se as alterações sofridas no sistema.
11 - Porque é assim, ainda que se mantenha fora do campo de discussão a orientação que vem sendo sufragada por esse venerando Tribunal, sempre será de defender, numa interpretação não apenas lógico-formal e que atende aos princípios e regras pertinentes, independentemente da sua sede normativa, a constitucionalidade do preceito em apreço.
12 - Isto, pela razão de que a atribuição de certa faculdade no n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88 não significa que seja negado o acesso à demais informação. Esse acesso é, inclusivamente, garantido expressis verbis no Código do Procedimento Administrativo.
Cumpre apreciar e decidir.
II - Fundamentos
3 - A norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro, insere-se na regulamentação do funcionamento do júri dos processos de concurso comum do novo regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública, que é estabelecido pelo referido diploma.O artigo 9.°, depois de determinar que «o júri só pode funcionar quando estiverem presentes todos os seus membros, sendo as deliberações tomadas por maioria» (n.° 1), e que deverá ser lavrada acta das reuniões das quais constem os fundamentos das decisões (n.° 2), estabelece o seu n.° 3 que «as actas são confidenciais, devendo ser presentes, em caso de recursos, à entidade que sobre ele tenha de decidir».
O n.° 4 - de que se requer a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral - determina:
Os interessados terão acesso, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados;
4 - Esta norma veio, com efeito e tal como se alega no requerimento inicial, a ser julgada inconstitucional nos acórdãos deste Tribunal, cujas cópias se juntam com o pedido, por violação das disposições conjugadas dos números 1 e 2 do artigo 268.° da Constituição da República Portuguesa e na dimensão referida no pedido, ou seja, na parte em que a norma restringe o acesso dos interessados às actas das reuniões do júri.
Efectivamente, no Acórdão n.° 156/92 (de 23 de Abril de 1992, da 1.ª Secção) escreveu-se:
A esta luz pode afirmar-se ser a norma aprecianda inconstitucional, por ofensa ao n.° 1 do artigo 268.° da CR, em conjugação com o n.° 2 do mesmo preceito, na medida em que restringe o acesso dos interessados às actas das reuniões do júri - sem prejuízo da legítima exclusão desse acesso aos dados protegidos por valores constitucionalmente resguardados de publicidade, valores respeitantes a matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, para utilizar o elenco da formulação constitucional reproduzido pelo novo Código do Procedimento Administrativo - aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro -, ao cuidar do princípio da administração aberta, no seu artigo 65.°, n.° 1 (cf., também, o artigo 62.°, n.° 2).
Pelo seu lado, nos Acórdãos números 176/92 e 178/92 (com uma ligeiríssima diferença de redacção no Acórdão n.° 177/92), todos de 7 de Maio de 1992 e da 2.ª Secção, decidiu-se:
a) Julgar inconstitucional, por violação das disposições conjugadas dos números 1 e 2 do artigo 268.° da Constituição, a norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que restringe aos interessados o acesso, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados;
b) Em consequência, negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Estão, assim, preenchidos os requisitos constitucionais e legais que permitem requerer ao Tribunal a apreciação e declaração de inconstitucionalidade de uma norma, com força obrigatória geral.
Com efeito, determina-se no artigo 281.°, n.° 3, da Constituição da República Portuguesa:
O Tribunal Constitucional aprecia e declara ainda, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade ou ilegalidade de qualquer norma, desde que tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos.
Pelo seu lado, o artigo 82.° da LTC estabelece que, «sempre que a mesma norma tiver sido julgada inconstitucional ou ilegal em três casos concretos, pode o Tribunal Constitucional, por iniciativa de qualquer dos seus juizes ou do Ministério Público, promover a organização de um processo com as cópias das correspondentes decisões, o qual é concluso ao Presidente, seguindo-se os termos do processo de fiscalização abstracta sucessiva de constitucionalidade ou de ilegalidade previstos na presente lei».
5 - Importa, assim, averiguar se a norma em causa, na dimensão que vem questionada, viola ou não as normas conjugadas dos números 1 e 2 do artigo 268.° da Constituição da República Portuguesa.
Neste preceito constitucional estabelecem-se os «direitos e garantias dos administrados», consagrando-se no n.° 1 que «os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles foram tomadas».
O n.° 2 do artigo 268.° estabelece que «os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matéria relativa à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas».
Nos termos que decorrem dos acórdãos invocados no pedido, a norma do artigo 9.°, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 498/88 viola o princípio do direito à informação dos cidadãos, conjugado com o do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos inscritos nos números 1 e 2 do artigo 268.°, na medida em que restringe o direito de acesso dos concorrentes de um concurso público a determinada parte das actas do respectivo júri.
Assim, escreve-se no Acórdão n.° 156/92:
Na verdade, se, em termos genéricos, o acesso à informação - nas suas vestes de algum modo corolário do direito constitucionalmente firmado de informar, de se informar e de ser informado (CR, artigo 37.°, n.° 1) - deve ser garantido pelo aparelho administrativo do Estado, nem por isso há que o entender irrestritamente, de modo a negar-se protecção a outros valores constitucionalmente consagrados.
E mais adiante:
Ora, supondo o direito de interposição de recurso do acto da Administração a possibilidade de conhecer todos os elementos indispensáveis ao seu exercício e ao modo de o exercer, coarctar o acesso irrestrito nos termos fixados pelo n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88 só será razoável e legítimo se necessário à vivência de uma sociedade democrática. Para utilizar as palavras do parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias acerca dos projectos de lei números 467/V (Direito dos cidadãos à informação) e 468/V (Liberdade de acesso aos documentos administrativos), a aplicação do direito à informação do público só poderá estar sujeita às limitações e restrições necessárias à protecção de interesses públicos legítimos (tais como a segurança nacional, a segurança pública, a ordem pública, o interesse económico do País, a prevenção da criminalidade, a não divulgação de informações confidenciais) e à protecção da vida privada e de outros interesses legítimos privados (cf.
Diário da Assembleia da República, 2.ª série-A, n.° 23, de 7 de Março de 1990, p. 903).
A balança da ponderação ditará, por consequência, a amplitude do acesso.
Pelo seu lado, no Acórdão n.° 176/92, a norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88 foi confrontada separadamente com o direito à informação dos administradores e com o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.
No que respeita ao direito à informação dos administrados, depois de se analisar o âmbito de protecção (direito à informação dos cidadãos sobre o andamento dos processos em que são directamente interessados, por forma a poderem ajuizar sobre a legalidade e justiça dos actos neles praticados) e a natureza de tal direito (direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, directamente aplicável sem mediação da lei, só restringível nos casos expressamente previstos na Constituição), afirma-se que o direito à informação do n.° 1 do artigo 268.° da Constituição não pode ser lido desligadamente do n.° 2 do mesmo preceito, já que o direito à informação e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos são direitos estritamente conexionados. Deve, por isso, entender-se que a Constituição autoriza a lei a impor restrições ao direito à informação sobre o andamento dos processos, com o âmbito de protecção que lhe definiu, tal como o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, em homenagem e para defesa do direito à «intimidade das pessoas» e dos interesses da «segurança interna e externa» e da «investigação criminal».
Assim, partindo-se da ideia de que o direito à informação constitucionalmente consagrado não é um direito absoluto, mas comporta limitações ou restrições, estas devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, com respeito pelos princípios da proporcionalidade, adequação e necessidade.
Neste contexto, conclui-se no Acórdão n.° 176/92:
A norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88 encerra, pois, uma restrição ao direito à informação, consagrado no n.° 1 do artigo 268.° da Constituição, que, para além de ser desnecessária para a salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos - não se vê como a segurança interna e externa, a investigação criminal e a intimidade das pessoas possam exigir e justificar a recusa ao acesso do concorrente-recorrente à parte das actas do júri dos concursos de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública em que são directamente apreciados algum ou alguns dos concorrentes posicionados antes dele na lista de classificação final -, não preserva o conteúdo essencial do direito fundamental à informação, definida nos termos antecedentemente expostos.
O acórdão, no tratamento que, de seguida, dá ao direito de acesso aos registos e arquivos administrativos, identifica-o com o chamado «princípio do arquivo aberto» (open file), ou «princípio de administração aberta», que consiste «no reconhecimento a toda e qualquer pessoa do direito de acesso às informações constantes dos documentos, dossiers, arquivos e registos administrativos - mesmo que não se encontre em curso qualquer procedimento administrativo que lhes diga directamente respeito -, desde que elas não incidam sobre matérias concernentes à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas».
Escreve-se, de seguida, no acórdão em apreço:
O n.° 2 do artigo 268.° da lei fundamental encerra uma garantia do administrado que, em alguns casos, tem um âmbito de aplicação distinto e autónomo do direito à informação, previsto no n.° 1 do mesmo preceito - precisamente naqueles em que o cidadão não tem um interesse directo num determinado procedimento administrativo, mas, nas situações em que se verificam os pressupostos definidos no n.° 1 do artigo 268.°, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos constitui uma garantia complementar do direito à informação. O direito de acesso aos registos e arquivos é, na generalidade dos casos, uma forma mais exigente e mais profunda de exercício do direito à informação, mas são concebíveis situações nas quais o acesso aos documentos detidos pela administração constitui um instrumento indispensável para a concretização do direito à informação dos interessados.
Nesta perspectiva de entendimento do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos e tendo em atenção a já referenciada conexão entre este direito e o direito à informação, conclui-se no Acórdão n.° 176/92 que «facilmente se chega à conclusão de que a norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, ao restringir o direito de acesso dos concorrentes-recorrentes à parte das actas em que se definem os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados, viola, por si mesma, o n.° 2 do artigo 268.° da Constituição».
No acórdão considera-se ainda que o argumento de que este direito, tal como o direito à informação, não é um direito absoluto, contendo muitas limitações, designadamente relativas ao direito à «intimidade das pessoas», que poderiam justificar o impedimento do acesso à documentação respeitante ao concurso por conter elementos pessoais dos candidatos, e bem assim o argumento de que não existe regulamentação legal do direito de acesso, não serão decisivos para infirmar aquela conclusão.
Com efeito, consagrando o n.° 2 do artigo 268.° da Constituição o direito de acesso aos registos e arquivos como um direito fundamental de regime análogo ao dos direitos, liberdades e garantias, ele «contém um núcleo essencial efectivo ou operativo por si próprio e que pode ser oposto à Administração Pública por aquele cidadão, independentemente de expressa previsão ou regulamentação legal», e que «é directamente infringido pela norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro».
No que respeita às restrições, «o que se contesta é que a norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88 possa ser entendida como uma exigência do respeito pela intimidade da pessoa dos concorrentes».
Efectivamente, ainda que se possa conceber que nos processos de concurso público possam surgir elementos respeitantes à vida íntima e privada dos concorrentes - elementos estes que devem, obviamente, ser protegidos do conhecimento dos restantes concorrentes -, o certo é que, em regra, os elementos constantes dos curricula vitae dos candidatos não se integram no conceito de «esfera privada de cada pessoa», pelo que devem ser acedidos pelos candidatos a um concurso público (v. g., graus académicos, classificações, trabalhos publicados, conferências, cursos, seminários e restantes elementos objectivados que possam ser tidos em conta na graduação).
Assim, conclui-se no Acórdão n.° 176/92:
A norma do artigo 9.°, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 498/88, na medida em que veda o acesso do concorrente-recorrente aos referidos elementos [aqueles que já se não integram no conceito de «esfera privada de cada pessoa»] dos curricula vitae dos concorrentes melhor classificados do que ele, viola o n.° 2 do artigo 268.° da Constituição. Igual discurso pode ser feito em relação àquela norma legal, na parte em que veda o acesso do concorrente-recorrente ao sector das actas em que são directamente apreciados os outros concorrentes situados antes de si na lista de classificação. Com efeito, é totalmente inaceitável a consideração de que os elementos respeitantes a essa parte das actas são de natureza estritamente pessoal e, como tais, não podem ser conhecidos do concorrente-recorrente. Essa parte das actas não contém quaisquer dados respeitantes à intimidade pessoal dos outros concorrentes, encerra antes a avaliação do seu mérito habilitacional e profissional, através da aplicação a eles dos factores ou critérios gerais de apreciação, cujo conhecimento por parte do concorrente-recorrente pode surgir, em boa parte dos casos, como necessário para a descoberta de eventuais ilegalidades, erros ou omissões na decisão administrativa que o afectou;
6 - Pelo seu lado, o Acórdão n.° 177/92 acolhe uma linha de argumentação idêntica, no sentido de que os direitos consagrados nos números 1 e 2 do artigo 268.° da Constituição (actual versão) devem ser tratados como direitos análogos aos tratados no título II da parte I do diploma fundamental, pelo que, delimitado o âmbito de protecção do direito à informação e do direito de acesso aos registos administrativos e considerando como legítimas as restrições derivadas de interesses ligados à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, conclui da forma seguinte:
Isto consequencia que as normas em apreço estarão feridas de invalidade constitucional por ofensa do n.° 1, em conjugação com o n.° 2, do artigo 268.° da lei fundamental, na parte em que impedem o acesso dos interessados às actas das reuniões do júri, mas desde que nelas se não contenham elementos que, dizendo respeito a outros candidatos, constituam indubitavelmente reserva de intimidade pessoal e familiar, o que, sequentemente, acarretará que, em casos como o presente, se deva efectuar a cabida análise de jeito a se aferir da existência ou não desses elementos;
7 - Verifica-se, assim, que, nas três decisões relevantes (o Acórdão n.° 178/92, de 7 de Maio de 1992, limita-se a remeter para o Acórdão n.° 176/92 quanto à fundamentação), a norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro, veio a ser declarada inconstitucional na mesma e única dimensão considerada, isto é, na medida em que restringue aos interessados o acesso, em caso de recurso, à parte das actas que definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados, considerando-se em todas as decisões como violadas as normas dos números 1 e 2 do artigo 268.° da Constituição, conjugadamente entendidas, isto é, considerando o direito à informação dos administrados e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos como direitos fundamentais de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, com as limitações da parte final do n.° 2 (ou seja, com as limitações relativas à matéria de segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas) - restrições estas que, em regra, não se verificam no caso de candidatos a concursos regulados pelo diploma relativo ao recrutamento e selecção do pessoal para os quadros da Administração Pública, como eram os casos concretos resolvidos nos diferentes autos.
Em princípio, nada haveria que acrescentar ao que se escreveu nos acórdãos citados, que acolhem uma orientação jurisprudência que vem sendo firmemente mantida pelo Tribunal.
8 - Não pode deixar de se referir também que os Acórdãos números 176/92 e 177/92 foram objecto de publicação, seguida de uma «anotação», pelo Prof.
Dr. Gomes Canotilho na Revista de Legislação e de Jurisprudência (ano 125.°, n.° 3821, pp. 234 e segs.), na qual se entende que «deve saudar-se vivamente a mensagem jurisprudência neles contida quanto ao direito à informação procedimental dos administrados (CRP, artigo 268.°, n.° 1) e quanto ao direito ao arquivo aberto» (CRP, artigo 268.°, n.° 2), «não obstante a existência de algumas oscilações na retórica argumentativa destes dois acórdãos do Tribunal Constitucional».
9 - Finalmente, importa analisar a argumentação aduzida na resposta do Primeiro-Ministro e com base na qual se conclui no sentido da conformidade da norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88 com a Constituição.
Refere o Primeiro-Ministro que, com a aprovação e entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo (Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro), «parece alterado o enquadramento normativo tido em conta nos arestos referidos», na medida em que o «n.° 2 do artigo 62.° daquele diploma confere aos interessados o acesso à generalidade dos elementos relacionados com os procedimentos em que são interessados», enquanto «o artigo 62.°, respeitante à consulta do processo e passagem de certidões, contempla também com largueza os interesses legítimos dos cidadãos».
Entende, em consequência, o Primeiro-Ministro que a entrada em vigor do mencionado Código não pode deixar de influir na interpretação que as decisões juntas fazem do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, tanto mais que o pedido formulado assenta numa interpretação a contrario daquela norma, «nos termos da qual a atribuição do direito de acesso a certo tipo de informação implicaria que não ficariam disponíveis os demais elementos relevantes».
A interpretação a contrario, afirma-se, seguindo Oliveira Ascensão e Menezes Cordeiro, só pode basear uma interpretação enunciativa se a disposição interpretada tiver um carácter explicitamente excepcional, o que não acontece no caso. Acresce que há sempre que atender a todo o direito, e não apenas à norma que importa para a solução. Neste contexto, a norma em causa não pode deixar de ser interpretada tendo em atenção o espírito do sistema e também as alterações do próprio sistema, numa perspectiva objectivista e evolutiva; em consequência - acrescenta-se -, poderá defender-se a constitucionalidade do preceito, desde que não se faça uma mera interpretação lógico-processual, mas antes uma outra, que atenda aos princípios e regras pertinentes, independentemente da sua sede normativa.
Será, de facto, assim? Vejamos.
O Tribunal tem repetidamente afirmado em processos deste tipo que da circunstância de a norma em apreço ter sido julgada inconstitucional em três casos concretos não resulta, automaticamente, uma pronúncia no sentido da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral (v., por último, o Acórdão n.° 368/92, de 25 de Novembro de 1992, ainda inédito), o que implica sempre uma reapreciação de toda a questão de constitucionalidade.
Com efeito, de acordo com as decisões proferidas nos acórdãos invocados e que fundamentaram o pedido, o julgamento de inconstitucionalidade deles constante assentou numa dada interpretação da norma do artigo 9.°, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro, de tal forma que, em todas as decisões, aquele julgamento visou uma concreta dimensão normativa do referido preceito: apenas na medida em que a norma restringe aos interessados, em caso de recurso, o acesso à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados.
Assim, o juízo de inconstitucionalidade constante dos acórdãos referidos no pedido não pode dissociar-se da interpretação que, nos casos concretos apreciados, foi atribuída à norma.
Face ao pedido de fiscalização abstracta, o Tribunal tem de colocar-se num plano diverso do da apreciação concreta da constitucionalidade: importa, agora, averiguar se a norma questionada, abstractamente considerada, é ou não inconstitucional, isto é, se uma norma que estabeleça que, em caso de recurso, os interessados num processo de concurso comum apenas terão acesso à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados viola ou não o artigo 268.° da Constituição.
Porém, a resposta do Primeiro-Ministro suscita a questão de saber se não será possível, aproximando a norma em causa da do artigo 62.°, n.° 2, do Código do Procedimento Administrativo, fazer dela uma interpretação que não contenda com os princípios da Constituição nesta matéria.
Vejamos o teor das normas em causa.
O artigo 61.°, n.° 1, do Código do Procedimento Administrativo, regulando o direito à informação dos interessados nos procedimentos administrativos, estabelece que «os particulares têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas».
Pelo seu lado, o artigo 62.°, regulando a consulta do processo e a passagem de certidões, estabelece que «os interessados têm direito a consultar o processo que não contenha elementos classificados e obter as certidões ou reproduções autenticadas dos documentos que o integram, mediante o pagamento das importâncias que forem devidas». E o n.° 2 do preceito determina que «o direito referido no número anterior abrange os documentos relativos a terceiros, desde que excluídos os dados pessoais que não sejam públicos, nos termos legais».
Parece claro que estas normas realizam as exigências constitucionais do direito à informação dos administrados previstas no artigo 268.°, n.° 1, da Constituição, tal como os próprios acórdãos referidos no pedido as definiram (o direito de acesso aos arquivos, previsto no n.° 2 do artigo 268.°, está regulado no artigo 65.° do Código do Procedimento Administrativo, remetendo a norma do n.° 2 deste preceito para regulação em diploma próprio, que ainda não foi publicado).
Poderia desde logo questionar-se a legitimidade da aplicação de tais normas no presente processo, na medida em que o Código do Processo Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro, e com início de vigência apenas em 15 de Maio de 1992- não tinha sequer sido publicado na data em que foram proferidas, na primeira instância, as decisões que estiveram na base dos acórdãos invocados no pedido. De facto, no Acórdão n.° 156/92 (processo n.° 221/90) a sentença foi proferida em 7 de Junho de 1990, no Acórdão n.° 176/92 (processo n.° 214/90) a sentença foi proferida em 6 de Junho de 1990, no Acórdão n.° 177/92 (processo n.° 313/91) a sentença tem a data de 8 de Maio de 1991 e, finalmente, no Acórdão n.° 178/92 (processo n.° 237/90) a sentença foi proferida em 9 de Agosto de 1990.
Note-se que, quanto a processos que se encontrem pendentes, esta questão poderia ser eventualmente ultrapassada, após a entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo e ao nível das instâncias administrativas de recurso, no caso de se considerar que, por força do n.° 6 do artigo 2.° deste diploma - onde se estabelece que «as disposições deste Código são ainda supletivamente aplicáveis a procedimentos especiais, desde que não envolvam diminuição das garantias dos particulares» - seria aplicável o n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, mas agora com um sentido iluminado pelos artigos 61.° e 62.° do Código do Procedimento Administrativo.
Não se verificou, porém, em qualquer das decisões então recorridas, o recurso aos preceitos do Código do Procedimento Administrativo para resolução da questão fulcral dos autos: o acesso pelos recorrentes a documentos relativos a terceiros que lhes permitissem uma mais cabal realização do direito ao recurso contencioso.
A questão que pode suscitar-se face à invocação pelo respondente no presente processo da norma do artigo 62.°, n.° 2, do Código do Procedimento Administrativo como susceptível de influir na interpretação da norma do artigo 9.°, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro, é a seguinte : o Tribunal pode apreciar a conformidade constitucional da norma questionada numa dimensão normativa diversa daquela que vem peticionada? Efectivamente, o pedido de declaração de inconstitucionalidade da norma do artigo 9.°, n.° 4, por decorrer do julgamento de inconstitucionalidade em três casos concretos, vem formulado em termos de respeitar o sentido (Normsgehalt) e o alcance (Normsbereich) com que a norma foi aplicada, ou seja, a norma é inconstitucional «na medida em que restringe o acesso dos interessados, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados».
É esta a orientação do Tribunal, como se escreveu no Acórdão n.° 64/88 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11.° vol., p. 321): «neste tipo de processos, o Tribunal só pode declarar a inconstitucionalidade daquelas normas (ou parte delas) que tenham sido julgadas inconstitucionais, não podendo proceder à apreciação de outras normas (ou partes de normas) diferentes das que tenham sido consideradas inconstitucionais nas decisões que fundamentam o pedido de declaração de inconstitucionalidade», orientação que resulta também dos Acórdãos números 30/88 e 306/88 (respectivamente in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11.° vol., p. 183, e Diário da República , 1.ª série, de 20 de Janeiro de 1989).
Ora a utilização das normas dos artigos 61.° e 62.° do Código do Procedimento Administrativo, como forma de influir na interpretação do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, poderia ocorrer por duas formas: ou considerando que tais normas revogaram, mesmo no âmbito do processo comum dos concursos para recrutamento e selecção de pessoal da Administração Pública, todos os preceitos que se referem à concretização do direito à informação dos interessados e ao acesso aos arquivos nos diferentes procedimentos administrativos, entre os quais estaria sempre a norma questionada, ou considerando possível uma conjugação das duas normas em causa - o artigo 9.°, n.° 4, do Decreto-Lei n.° 498/88 e o artigo 62.°, n.° 2, do Código do Procedimento Administrativo -, por forma que o direito de consultar o processo e o direito de acesso aos documentos de terceiros pudessem ser exercidos nos termos da última das normas indicadas.
De harmonia com a primeira alternativa, isto é, concluindo-se pela revogação da norma em apreciação a partir da entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo, só restaria ao Tribunal decidir se haveria ainda interesse processual no conhecimento do objecto do presente processo, uma vez que cessara a vigência da norma cuja declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral se requer.
Se, pelo contrário, se concluísse que a norma do n.° 4 do artigo 9.°, apesar de se manter em vigor, passou a dever ser interpretada num sentido diverso, em termos de passar a ser uma norma modificada pela vigência dos artigos 61.° e 62.° do Código do Procedimento Administrativo, então o Tribunal teria de decidir se seria admissível, no presente processo de generalização de julgamentos de inconstitucionalidade proferidos nos indicados casos concretos, apreciar a constitucionalidade dessa norma modificada, não obstante o preceito da lei se manter inalterado. Trata-se, na verdade, de uma questão pertinente, cuja resposta dependerá do entendimento que se perfilhe sobre o objecto do processo de fiscalização abstracta de constitucionalidade previsto no artigo 281.°, n.° 3, da Constituição.
Tendo presentes tais alternativas, entende o Tribunal Constitucional que não é possível concluir, sem margem de dúvidas, pela revogação do n.° 4 do artigo 9.° pelas indicadas normas do Código do Procedimento Administrativo. Ao que acresce que, mesmo que se pudesse entender que a norma se achava revogada, sempre haveria boas razões para considerar existir interesse no conhecimento do pedido, desde logo pela conveniência prática de impedir a sua aplicação pelas instâncias judiciais ou até administrativas.
No que toca à admissibilidade da aludida interpretação correctiva do preceito em apreciação, por força das indicadas normas do Código do Procedimento Administrativo, embora se admita que respeite a Constituição, não deixaria ela de suscitar algumas dificuldades, desde logo porque o direito de consultar o processo inexiste se ele contiver «documentos classificados» e, depois, porque o direito de consulta e o de obter certidões relativamente aos documentos nominativos relativos a terceiros estão excluídos relativamente aos «dados pessoais que não sejam públicos, nos termos legais», pretendendo-se assim evitar a violação de direitos pessoais e de personalidade, mas cuja concretização levantará certamente não poucas dificuldades.
A este respeito referem Gomes Canotilho e Vital Moreira (in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., revista, p. 1037) que «a generalização dos juízos de inconstitucionalidade ou de ilegalidade e consequente declaração com força obrigatória geral devem limitar-se às normas que foram julgadas inconstitucionais ou ilegais e nos limites em que o foram».
Posta assim a questão, o Tribunal não pode deixar de concluir que existe interesse na apreciação do pedido, ou seja, na apreciação da conformidade constitucional da norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro, na interpretação que dela foi feita nos acórdãos-fundamento.
Ora, o preceito em causa, nessa interpretação, é manifestamente inconstitucional, por força dos argumentos extraídos dos acórdãos juntos com o pedido e já atrás mencionados, sem que se torne necessário aditar a tais argumentos outra qualquer fundamentação.
Com efeito, ele viola o princípio do direito à informação dos administrados, conjugado com o princípio do direito de acesso aos registos e arquivos da Administração, princípios estes consagrados nos números 1 e 2 do artigo 268.° da Constituição.
10 - Desde que teve início a aplicação da norma em causa, tem-se por certo que não poucos terão sido os concursos realizados, seguidos de provimento dos lugares para cujo preenchimento foram abertos, desta forma se tendo estabilizado em novos termos a situação jurídica de inúmeros funcionários e subjectivado os correspondentes direitos. A subsistência dessas situações e desses direitos, de boa fé adquiridos, poderia ser posta em causa, a não ser que, para o efeito, viesse a ser entendido que o alcance do «caso resolvido» deveria ter relevância idêntica à do caso julgado judicial. É essa uma questão que aqui se torna desnecessário resolver.
Determinante será, sim, evitar a produção das consequências aludidas, que poderiam resultar de uma decisão que, sem mais por força do disposto nos números 1 e 2 do artigo 282.° da Constituição, produziria efeitos desde a entrada em vigor da norma que vai ser declarada inconstitucional.
Na presente situação, razões de equidade e de segurança jurídica encontram perfeito cabimento e atendibilidade, pelo que o Tribunal entende que devem ser ressalvados os efeitos entretanto produzidos pela norma em causa e, bem assim, os que ela venha a produzir até à data em que vier a ser publicado o presente acórdão, com excepção dos casos que ainda foram susceptíveis de impugnação judicial ou que estejam pendentes de tal impugnação, para tanto fazendo uso da faculdade contida no n.° 4 do artigo 282.° da Constituição.
III - Decisão
11 - Nestes termos, o Tribunal Constitucional:a) Declara a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do n.° 4 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que restringe o acesso dos interessados, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados, por violação das normas conjugadas dos números 1 e 2 do artigo 268.° da Constituição da República Portuguesa;
b) Ressalva, por razões de equidade e de segurança jurídica, os efeitos entretanto produzidos pela referida norma e, bem assim, os que ela venha a produzir até à data da publicação do presente acórdão no Diário da República, com excepção dos casos ainda susceptíveis de impugnação judicial ou que dela se encontrem pendentes em tal data, de harmonia com o preceituado no n.° 4 do artigo 282.° da Constituição da República Portuguesa.
Lisboa, 16 de Junho de 1993. - Vítor Nunes de Almeida - Antero Alves Monteiro Dinis - Messias Bento - António Vitorino - Armindo Ribeiro Mendes - Alberto Tavares da Costa - Bravo Serra - Maria da Assunção Esteves - Fernando Alves Correia - José de Sousa e Brito - José Manuel Cardoso da Costa
