Resolução do Conselho de Ministros n.º 157-A/2017
Portugal enfrenta um problema estrutural de ordenamento do território, que o fenómeno das alterações climáticas vem revelando constituir uma grave ameaça à segurança das populações e ao potencial de desenvolvimento económico e social do país.
Para responder às causas estruturais deste processo foi aprovado na última sessão legislativa um pacote legislativo de reforma florestal e está já em curso o Roteiro para a Neutralidade Carbónica que dá execução ao Acordo de Paris sobre as Alterações Climáticas. Contudo, os efeitos desejados destas ações estruturantes não se produzem no curto prazo, pelo que simultaneamente é necessário promover a reforma do modelo de prevenção e combate a incêndios rurais.
O Programa do XXI Governo Constitucional, no âmbito da melhoria da eficiência da proteção civil e das condições de prevenção e socorro, prevê já a adoção de medidas no âmbito da prevenção com sistemas de aviso e de alerta precoce, a criação de comunidades resistentes aos riscos associados à ocorrência de acidentes graves e catástrofes e a melhoria da resposta operacional, por via do reforço dos meios do Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS) da Guarda Nacional Republicana (GNR), da Força Especial de Bombeiros (FEB), da Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) e do Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I. P. (IPMA, I. P.).
Os incêndios de grandes dimensões que, nos dias 17 de junho e 15 de outubro de 2017, deflagraram em Portugal Continental tiveram consequências trágicas ao nível de vidas humanas, para além dos inúmeros danos e prejuízos em habitações, explorações agrícolas, infraestruturas, equipamentos e bens de pessoas, empresas e autarquias locais, que se somam à destruição da floresta e dos bens e serviços por ela produzidos.
Face à dimensão sem precedentes dos incêndios que ocorreram nos concelhos de Pedrógão Grande, Castanheira de Pera, Figueiró dos Vinhos, Góis, Penela, Pampilhosa da Serra e Sertã, entre os dias 17 e 24 de junho de 2017, foi criada através da Lei 49-A/2017, de 10 de julho, uma Comissão Técnica Independente (CTI), mandatada para a análise célere e apuramento dos factos ocorridos.
O Relatório produzido por esta CTI, entregue na Assembleia da República a 12 de outubro de 2017, aponta falhas estruturais e operacionais no modelo de prevenção e combate aos incêndios florestais e ao Sistema de Proteção Civil que ficaram expostas durante estes incêndios e apresenta reflexões e recomendações centradas na problemática da valorização da floresta e da sua defesa contra incêndios.
Com base neste Relatório, no Estudo sobre a Rede SIRESP elaborado pelo Instituto das Telecomunicações, no Estudo sobre o Incêndio de Pedrógão Grande da ADAI, bem como em outros trabalhos desenvolvidos ao longo da legislatura, o Governo resolve adotar um conjunto de medidas sólidas que configuram uma reforma sistémica na prevenção e combate aos incêndios florestais, estendendo-se a outras áreas da proteção e socorro.
Tal reforma deve ser profunda, nos termos propostos pela CTI, mas levada a cabo sem ruturas, contando com a intervenção e valorizando todas as instituições que têm assegurado o Dispositivo contra Incêndios Florestais.
Assim, para permitir uma ação coordenada entre todos e a imprescindível unidade de comando, é necessário desenvolver o conceito estratégico e a doutrina da nova visão que enforma a reforma, com o consequente desenvolvimento de novos Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS), Sistema de Gestão de Operações (SGO) e Normas Operacionais Permanentes (NOPS). Esta será a primeira tarefa da Unidade de Missão para a instalação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), cuja continuidade será assegurada pela Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), a criar na sequência das recomendações formuladas pela CTI.
Três grandes princípios orientam a reforma:
Em primeiro lugar, o princípio da aproximação entre prevenção e combate. Este princípio implica um reforço e progressiva reorientação de recursos para os pilares da prevenção e vigilância, com uma nova centralidade do Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural no sistema e o indispensável robustecimento do Instituto da Conservação da Natureza e Florestas, I. P. (ICNF, I. P.), bem como o desenvolvimento da rede de guardas e sapadores florestais e do Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) da GNR, a par da insubstituível atuação dos municípios e das freguesias, em virtude da sua especial proximidade às populações e do efetivo conhecimento do território e das suas vulnerabilidades. Deve ainda assinalar-se, neste contexto, o papel vital dos produtores florestais, beneficiando da capacidade que a sua organização em Zonas de Intervenção Florestal (ZIF) e outras Entidades de Gestão Florestal lhes assegura.
Em segundo lugar, o princípio da profissionalização e capacitação do sistema. Este princípio exige um forte investimento em I&D, o recurso às instituições de ensino superior, envolvendo a intervenção de especialistas nas múltiplas áreas disciplinares relevantes, e a incorporação do conhecimento científico no planeamento, antecipação e gestão de ocorrências, bem como a qualificação técnica de todos os intervenientes. Neste âmbito, importa ainda reformar a Escola Nacional de Bombeiros, integrando-a como escola profissional no sistema de ensino nacional, e criar cursos técnicos superiores profissionais (TESP) no ensino superior politécnico, bem como estudos pós-graduados.
Reforçar a profissionalização e capacitação do sistema exigirá ainda que a ANPC seja definitivamente instalada, com mapa de pessoal próprio e devidamente dotado, com carreiras estáveis e organizadas, bem como uma estrutura de direção consolidada e preenchida nos termos da lei geral, mediante concurso. Haverá que desenvolver a capacidade de Apoio Militar de Emergência nas Forças Armadas e expandir e densificar a cobertura do GIPS da GNR a todo o território nacional. À Força Aérea serão confiados o comando e a gestão centralizados dos meios aéreos de combate a incêndios florestais, por meios próprios do Estado ou outros que sejam sazonalmente necessários.
Neste quadro, importa também valorizar a contribuição ímpar do voluntariado nas Associações Humanitárias de Bombeiros, conjugado com a profissionalização qualificada de Equipas de Intervenção Permanente, beneficiando do entrosamento comunitário dos Corpos de Bombeiros Voluntários, sem ignorar a evolução que a dinâmica sociodemográfica do território impõe e de forma ajustada ao risco.
Em terceiro lugar, o princípio da especialização. Este princípio permite a progressiva e tendencial segmentação de meios vocacionados para a proteção de pessoas e bens - missão primeira da proteção civil - e para a gestão dos fogos rurais, a qual exige uma intervenção altamente especializada. Esta segmentação não pode sacrificar a unidade de comando, sobretudo em operações de ataque ampliado, nem ignorar que o tipo de povoamento nos territórios de baixa densidade muitas vezes não permite a distinção entre a proteção das pessoas e bens e a gestão do fogo, questão que os planos municipais de ordenamento e de proteção civil devem obrigatoriamente considerar.
A par da reforma do sistema de prevenção e combate aos incêndios, importa reforçar a segurança das populações. Para o efeito, será necessário implementar medidas estruturais de proteção dos aglomerados populacionais, com o pleno envolvimento e responsabilização das autarquias e outras estruturas locais, bem como lançar mão de novos mecanismos de sensibilização, de pedagogia e de alerta. Impõe-se, ainda, aumentar a resiliência do território, promovendo uma nova lógica de intervenção na floresta, com maior enfoque no ordenamento, na gestão e na redução de riscos.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
I. Reformar o modelo
1 - Reformular, conforme proposto pela Comissão Técnica Independente (CTI), os princípios do sistema de defesa da floresta contra incêndios, passando-se do atual conceito de Defesa da Floresta contra Incêndios (DFCI) para a Defesa contra Incêndios Rurais (DCIR), assente no Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR), subdividido em duas componentes interdependentes e complementares, e com uma gestão e responsabilização autónoma: a Gestão de Fogos Rurais (GFR), orientada para a defesa dos espaços florestais, e a Proteção contra Incêndios Rurais (PCIR) orientada para a salvaguarda dos aglomerados populacionais, incluindo as pessoas e bens.
2 - Criar, na Presidência do Conselho de Ministros (PCM), a Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), a quem compete a análise integrada, o planeamento e a coordenação estratégica do SGIFR, incluindo a intervenção operacional qualificada em eventos de elevado risco, atribuindo-se-lhe, designadamente, as seguintes competências:
a) Coordenar a elaboração e execução de um novo Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais, com base na vertente de gestão de fogos rurais e na vertente de proteção de pessoas e bens contra incêndios rurais, a aprovar até 30 de abril de 2018;
b) Coordenar um grupo de especialistas com competências multidisciplinares, nomeadamente em meteorologia, análise do fogo e comunicações e sistemas de apoio à decisão, envolvendo-os sempre que necessário na resolução de eventos complexos ou com risco acrescido;
c) Criar uma bolsa de peritos, junto da AGIF, que possa ser mobilizada em casos de operações de socorro de extrema gravidade;
d) Rever o plano de formação para todas as entidades do dispositivo, designadamente nos seguintes âmbitos: SIOPS (Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro), SGO (Sistema de Gestão de Operações) e NOPS (Normas Operacionais Permanentes); gestão de salas de operações; emprego operacional de meios aéreos; logística; gestão de comunicações e de sistemas; auditoria, supervisão e liderança;
e) Proceder à avaliação anual global do sistema, integrando a análise da eficácia e da eficiência dos investimentos efetuados no âmbito do SGIFR.
I. A) Aproximação entre prevenção e combate
3 - Criar, até final de 2017, uma diretiva única de prevenção e de combate, para uma maior coordenação de todo o dispositivo operacional durante todo o ano, garantindo uma maior flexibilidade do dispositivo operacional em função do índice de risco de incêndio, envolvendo as autoridades nacionais, os municípios, as freguesias, as forças de proteção civil, as Forças Armadas, as organizações de produtores florestais ou de agricultores, as organizações não-governamentais, outros gestores do território e a sociedade civil, no cumprimento das metas nacionais de prevenção e combate, e definindo a afetação dos diferentes operacionais aos dois pilares do SGIFR de acordo com a sua progressiva especialização.
4 - Rever, até ao final de 2017, o SGO, garantindo a adequação do mesmo à complexidade das diversas situações de emergência, através de uma definição clara de funções, responsabilidades e níveis de decisão.
5 - Dotar o dispositivo de flexibilidade e de uma estratégia de pré-posicionamento no terreno das forças de combate a incêndios de nível municipal e intermunicipal, em função do risco, para assegurar uma melhor distribuição e cobertura nas zonas mais vulneráveis e a rápida chegada aos locais de ocorrências.
6 - Rever, até ao final do primeiro trimestre de 2018, e reforçar a estrutura orgânica do Instituto da Conservação da Natureza e Florestas, I. P. (ICNF, I. P.), enquanto autoridade florestal nacional, designadamente criando as unidades orgânicas a nível central e regional, numa estrutura de dependência hierárquica, dotando-as de um corpo dirigente e recursos humanos qualificados, bem como dos meios técnicos e materiais que se revelem necessários para a prevenção estrutural e apoio ao combate aos incêndios rurais, para a gestão do regime florestal, bem como para a gestão do Programa de Sapadores Florestais.
7 - Rever as missões e estatutos dos operacionais da Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) [Força Especial de Bombeiros (FEB)] e da Guarda Nacional Republicana (GNR) [Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS)], empenhando-os em ações de prevenção estrutural, nomeadamente de gestão de combustível, de apoio à realização de queimas e queimadas e de participação em ações de sensibilização.
I. B) Profissionalização e capacitação
8 - Rever, até ao final do primeiro trimestre de 2018, e reforçar a estrutura orgânica da ANPC com os objetivos de redefinir a constituição e os critérios de designação da sua estrutura de comando e de criar uma carreira estável e organizada para a respetiva força operacional, fomentando a formação especializada o desenvolvimento de competências operacionais.
9 - Lançar procedimentos concursais para a admissão de militares para a GNR, de modo a reforçar o GIPS e o Serviço de Proteção da Natureza e do Ambiente (SEPNA) em 2018, e de efetivos para o Corpo Nacional de Agentes Florestais e guardas florestais, bem como para a criação de novas equipas de sapadores florestais, perfazendo um total de 500 até 2019.
10 - Reforçar a profissionalização dos operacionais, promovendo o desenvolvimento gradual das equipas de sapadores florestais e das equipas de intervenção permanente, em parceria com a autarquias locais, com as associações de produtores florestais e agrícolas, com as Associações Humanitárias de Bombeiros Voluntários e com os GIPS da GNR, de modo a assegurarem a cobertura integral do território do Continente, de acordo com as prioridades de risco estrutural.
11 - Reforçar o envolvimento das Forças Armadas no SGIFR, designadamente através do desenvolvimento do apoio militar de emergência, da criação de um sistema de apoio logístico, de patrulhamento, de intervenções de prevenção, rescaldo e vigilância de reacendimentos, e de apoio pós-catástrofe às populações.
12 - Confiar à Força Aérea o comando e gestão centralizados dos meios aéreos de combate a incêndios florestais por meios próprios do Estado ou outros que sejam sazonalmente necessários.
13 - Iniciar, imediatamente, um levantamento dos equipamentos disponíveis e respetivo estado de conservação, de forma a proceder a uma avaliação global das necessidades e carências do sistema e equacionar a aquisição de novos equipamentos operacionais para o GIPS, para a FEB, para os serviços públicos florestais e para os corpos de bombeiros.
14 - Monitorizar e avaliar o sistema e os seus intervenientes, através da implementação de processos transparentes e periódicos de avaliação nas suas componentes estratégicas, que inclua a avaliação sistemática dos grandes incêndios florestais e das situações de reacendimento.
I. C) Especialização
15 - Cometer, numa lógica de progressiva segmentação e especialização dos agentes intervenientes, o desenvolvimento:
a) Da GFR ao Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, através do ICNF, I. P.;
b) Da PCIR ao Ministério da Administração Interna, através da ANPC.
II. Reforçar a segurança das populações
1 - Criar o programa «Pessoas Seguras», promovendo, a partir de janeiro de 2018, ações de sensibilização para a prevenção de comportamentos de risco, medidas de autoproteção e realização de simulacros de planos de evacuação, em articulação com as autarquias locais.
2 - Criar uma rede automática de avisos à população em dias de elevado risco de incêndio, com o objetivo da emissão de alertas para proibição do uso do fogo, bem como outras atividades de risco e ainda medidas de autoproteção, dirigidas para públicos específicos.
3 - Criar um Programa de Proteção de Aglomerados Populacionais e de Proteção Florestal, designado «Aldeia Segura», gerido pela ANPC, estabelecendo medidas estruturais para proteção de pessoas e bens, e dos edificados na interface urbano-florestal, com a implementação e gestão de zonas de proteção aos aglomerados e de infraestruturas estratégicas, identificando pontos críticos e locais de refúgio, com o envolvimento dos municípios e das freguesias como entidades proativas na mobilização das populações e incorporando o conhecimento prático existente ao nível das comunidades locais.
4 - Estabelecer um Programa de Redução do Número de Ignições, gerido pelo ICNF, I. P., de modo a envolver a sociedade e os agentes do sistema, no sentido de educar para a floresta e para o uso do fogo, integrado numa campanha inovadora capaz de mudar hábitos e comportamentos sociais, especificamente dedicadas aos diferentes grupos responsáveis por essas ignições.
5 - Promover programas de intervenção territorial, geridos pelo ICNF, I. P., em iniciativas colaborativas de desenvolvimento local, que permitam enquadrar e apoiar utilizações produtivas - existentes ou a impulsionar - com impacto na defesa dos territórios contra incêndios rurais, nomeadamente no âmbito da pastorícia, da gestão cinegética, da produção e colheita de produtos silvestres, da resinagem ou de outras que sejam identificadas.
6 - Fomentar a participação e colaboração de agentes e intervenientes locais e dos utilizadores do território, promovidos e coordenados pelos Serviços Municipais de Proteção Civil e Gabinetes Técnicos Florestais.
7 - Reforçar as práticas pedagógicas, nos ensinos básico e secundário, referentes à valorização dos recursos florestais, à sensibilização para a prevenção de comportamentos de risco e a medidas de autoproteção.
8 - Criar o Programa «Voluntariado Jovem para a Natureza e Florestas», cuja gestão e avaliação fica a cargo do Instituto Português do Desporto e Juventude, I. P.
III. Aumentar a resiliência do território
1 - Promover uma nova lógica de intervenção no território florestal, criando Gabinetes Técnicos Florestais Intermunicipais, alterando o patamar territorial de planeamento e dando capacidade de intervenção pública através da criação de Brigadas Especiais de Sapadores Florestais com competências, nomeadamente, no âmbito de ações de silvicultura preventiva e de intervenção e emergência pós-fogo.
2 - Aprovar a revisão dos Programas Regionais de Ordenamento Florestal de segunda geração até ao final do primeiro semestre de 2018 e promover a sua integração nos Planos Diretores Municipais (PDM), garantindo o seu acompanhamento efetivo pelas entidades administrativas e pelos agentes do setor.
3 - Promover, através dos instrumentos de apoio ao setor, a criação de modelos de silvicultura em mosaico, incluindo florestas de carvalhos, castanheiros e outras folhosas, e potenciando a constituição de espaços florestais mais diversos e menos vulneráveis ao fogo, principalmente nas áreas de maior perigosidade.
4 - Assegurar a efetividade da proibição de construção em áreas florestais com risco de incêndios, fiscalizando a elaboração, atualização e aplicação efetiva dos PDM, dos Planos Municipais de Defesa da Floresta contra Incêndios (PMDFCI) e dos Planos de Emergência Municipais.
5 - Criar o Plano Nacional de Gestão de Combustíveis, numa perspetiva multinível e integrada, dando concretização ao Plano Nacional do Fogo Controlado, atribuindo tarefas no âmbito estrutural às estruturas operacionais profissionais e promovendo também o apoio à cinegética e à pastorícia, passando da escala do mosaico à escala da paisagem, avançando de forma determinada para a abertura e manutenção de toda a Rede Primária de DCIR e para o coroamento das aldeias, promovendo a valorização da matéria-prima resultante da gestão correta do território, mantendo-se os equilíbrios ecológicos, nomeadamente através de um melhor aproveitamento da biomassa para queima, compostagem ou biorrefinarias.
6 - Lançar uma operação de fiscalização do cumprimento dos contratos de concessão rodoviária e de distribuição de energia no que diz respeito à gestão dos combustíveis das faixas de servidões de domínio público.
7 - Reforçar as redes de defesa da floresta contra incêndios, mediante a constituição de servidões de utilidade pública ou, quando se justifique, a expropriação dos respetivos terrenos.
8 - Dotar o Fundo Florestal Permanente da capacidade financeira e orçamental necessária e adequada para suportar o financiamento das medidas constantes da presente resolução a implementar no âmbito das atribuições do ICNF, I. P., em particular enquanto Autoridade Florestal Nacional.
9 - Incentivar a gestão de carga de combustíveis nos terrenos florestais para efeitos de prevenção de incêndios, criando uma contribuição sobre a limpeza das florestas (CLF), que incidirá sobre os sujeitos passivos de IVA nas transações comerciais de madeira na mata, prevendo-se a respetiva isenção ou a recuperação do montante pago quando os sujeitos passivos apresentem certificados de limpeza ou comprovativos de despesas realizadas com a limpeza das florestas na exploração florestal até ao corte da madeira, sendo esta receita consignada ao Fundo Florestal Permanente.
10 - Criar um Programa para Estímulo ao Financiamento da Floresta (PPF - Plano Poupança Florestal) com enquadramento fiscal e consignação de parte do imposto apurado em sede de IRS e IRC para ações de gestão de combustíveis e reflorestação.
11 - Criar um sistema integrado de gestão para as áreas geridas pelo Estado, revendo os Planos de Gestão Florestal e criando um plano de intervenção para as Matas Nacionais, para os próximos 20 anos, com vista à criação das condições que garantam as suas funções de proteção, conservação e produção, apresentando os recursos humanos e materiais necessários e um orçamento de execução.
12 - Celebrar contratos-programa com as organizações de produtores florestais (OPF) e com os órgãos de administração de baldios, com vista à execução de iniciativas nos domínios da sensibilização das populações, da silvicultura, da gestão de combustíveis, da conservação e manutenção de infraestruturas e da recuperação de áreas ardidas.
13 - Criar programas específicos de redução de risco nos espaços naturais sensíveis, nas paisagens que constituem património mundial e nas áreas de lazer com alto valor de recreio em espaços metropolitanos.
14 - Ampliar a rede regional e municipal de vigilância móvel complementar à Rede Nacional de Postos de Vigia (RNPV), especialmente em áreas não cobertas pela vigilância fixa, onde o risco estrutural de incêndio é elevado ou muito elevado.
IV. Qualificar e capacitar os agentes de proteção civil integrados no SGIFR
1 - Reforçar a incorporação de conhecimento nas diversas componentes do sistema, através do envolvimento das instituições de ensino superior, pela inclusão de especialistas nas diferentes disciplinas da prevenção e do combate, particularmente no comportamento e supressão do fogo e na organização logística, que possam contribuir adequadamente para a preparação das decisões estratégicas e operacionais.
2 - Promover a investigação científica aplicada no âmbito do SGIFR, definindo áreas prioritárias para projetos de investigação aplicada, beneficiando da criação de um Laboratório Colaborativo, que deverá funcionar em estreita articulação com a AGIF, impulsionado pelas empresas e entidades florestais, integrando os diversos agentes de proteção civil comprometidos com a defesa da floresta contra incêndios e associando as instituições de ensino superior e os laboratórios do Estado com o trabalho científico desenvolvido nestas áreas.
3 - Reforçar os sistemas de informação e comunicação de apoio à decisão operacional, designadamente aproveitando as capacidades e os recursos já desenvolvidos pelo Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I. P. (IPMA, I. P.), e pelas Forças Armadas, de modo a assegurar a disponibilidade permanente de informação integrada sobre a ocupação urbana e florestal, a orografia, a previsão meteorológica, as operações de combate através da georreferenciação de meios operacionais e imagens recolhidas por sistemas de videovigilância, permitindo obter modelos de propagação do fogo e definir estratégias de combate.
4 - Adotar as seguintes medidas, como elemento de suporte à eficácia do sistema de comunicações de emergência e, em especial, da sua capacidade operacional:
a) A assunção pelo Estado de uma posição na estrutura acionista da SIRESP, S. A.;
b) Dotar a Rede SIRESP de procedimentos e mecanismos de redundância, designadamente no âmbito da rede de transmissão (interligação entre as estações base e os comutadores) e de energia, tornando-a mais resistente a falhas decorrentes de situações de emergência e catástrofe;
c) Adquirir quatro estações móveis, equipadas com módulo satélite, por forma a tornar o sistema mais eficaz na resposta a situações de catástrofe e emergência;
d) Criar um plano de formação para os utilizadores da Rede SIRESP, coordenado pela Secretaria-Geral da Administração Interna (SGAI);
e) Avaliar o modelo contratual e as soluções tecnológicas para a continuidade de comunicações de emergência.
5 - Centralizar a aquisição de equipamentos destinados aos agentes de proteção civil.
6 - Definir um sistema de avaliação para todas as equipas operacionais envolvidas na prevenção e combate a incêndios.
7 - Dotar a GNR, o ICNF, I. P., e a ANPC de mecanismos de internalização dos resultados das avaliações, através de processos de melhoria contínua, inovação operacional e aprendizagem com base em estudo de casos e em lições apreendidas.
8 - Dotar o sistema operacional de um mecanismo de controlo financeiro que permita avaliar os custos associados a cada operação ou evento, de forma a otimizar a gestão em função do risco e aumentar a eficiência do sistema.
9 - Definir, até ao final do primeiro semestre de 2018, a oferta de ensino e formação profissionais para bombeiros, proteção civil e outro pessoal especializado, bem como a respetiva articulação com o ensino superior, incluindo a integração da Escola Nacional de Bombeiros no sistema educativo.
Presidência do Conselho de Ministros, 21 de outubro de 2017. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.
