Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2013
O Programa do XIX Governo Constitucional prevê medidas que constituem orientações fundamentais da política de defesa nacional. Estas foram apreciadas favoravelmente na Assembleia da República e, no essencial, encontram-se consignadas no conceito estratégico de defesa nacional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, de 5 de abril.
A sua implementação materializa uma reforma estrutural na defesa nacional e nas Forças Armadas, que pretende também constituir um sinal de empenhamento e de vontade política.
Esta reforma estrutural, designada «Defesa 2020», implementa um modelo que responde ao «desafio da mudança» definido no Programa do Governo.
Visa obter ganhos de eficiência, economias de escala e vetores de inovação com efeitos no curto, médio e longo prazo.
Nas ações que decorrem da aprovação do conceito estratégico de defesa nacional importa considerar, também, todos os trabalhos produzidos no âmbito do Ministério da Defesa Nacional, com a colaboração das Forças Armadas e dos órgãos e serviços centrais do Ministério.
O centro de gravidade da «Defesa 2020» passa decisivamente pela definição e implementação de um modelo sustentável para a defesa nacional e para as Forças Armadas, assente numa abordagem de sistema e processos.
A medida central - racionalizar a despesa militar, nomeadamente através da melhor articulação entre os ramos das Forças Armadas e uma maior eficiência na utilização de recursos -, prevista no Programa do Governo, constitui-se como fundamental e condição indispensável para o sucesso da reforma. De facto, parte muito significativa do orçamento da defesa nacional é afeto a despesas de pessoal.
A racionalização da despesa militar é estabelecida em dois conjuntos de medidas, previstas no Programa do Governo, que respondem a este desequilíbrio. O primeiro conjunto exige reorganizar e racionalizar o Ministério da Defesa Nacional e a estrutura superior das Forças Armadas e desativar unidades e sistemas de armas não essenciais. O segundo conjunto de medidas - racionalizar os recursos humanos das Forças Armadas, privilegiando sempre a componente operacional, e ainda, a promoção do reagrupamento geográfico dos órgãos superiores da defesa nacional, pelo aproveitamento racional das instalações existentes e alienação das não necessárias.
Um dos vetores de ação estratégica do conceito estratégico de defesa nacional - exercer a soberania nacional, neutralizar ameaças e riscos à segurança nacional - identifica como linhas de ação prioritárias: adaptar e racionalizar estruturas; e rentabilizar meios e capacidades. Estas linhas de ação estabelecem as referências do modelo «Defesa 2020». Este modelo operativo baseia-se numa articulação de processos e divisão de responsabilidades entre, por num lado, o Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA) - comando e emprego de forças - e os chefes dos estados-maiores dos ramos - geração, preparação e sustentação de forças - e, por outro lado, entre os órgãos e serviços centrais do Ministério da Defesa Nacional - aquisição, recrutamento e inovação.
Constituindo o produto operacional o fim e o resultado determinante, torna-se imprescindível reforçar a capacidade para o exercício do comando aos níveis estratégico e operacional por parte do CEMGFA, apelando, cada vez mais, a uma abordagem global da segurança nacional, que possa agilizar de forma efetiva a medida do programa do Governo que visa reforçar os mecanismos de coordenação com as estruturas dependentes do Ministério da Administração Interna nos domínios em que exista complementaridade e possibilidade de gerar maior eficácia de atuação, bem como economias de escala.
Assim:
Nos termos das alíneas d) e g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Aprovar as linhas de orientação para a execução da reforma estrutural da defesa nacional e das Forças Armadas, doravante designada por Reforma «Defesa 2020», as quais constam do anexo à presente resolução, da qual faz parte integrante.
2 - Estabelecer que as linhas de orientação da Reforma «Defesa 2020» se consubstanciam em orientações para o ciclo de planeamento estratégico de defesa e em orientações para a reorganização da macroestrutura da defesa nacional e das Forças Armadas, previstas, respetivamente, na Parte I e na Parte II do anexo referido no número anterior.
3 - Determinar que a presente resolução produz efeitos a partir da data da sua aprovação.
Presidência do Conselho de Ministros, 11 de abril de 2013. - O Primeiro-Ministro, Pedro Passos Coelho.
ANEXO
Parte I
Orientações para o ciclo de planeamento estratégico de defesa
I - Enquadramento
O conceito estratégico de defesa nacional, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 19/2013, de 5 de abril, na sequência da análise das grandes tendências mundiais, sublinha a transversalidade da defesa nacional em diversas funções do Estado, com materialização nos seguintes quadros de empenhamento para as Forças Armadas:- Defesa integrada e vigilância e controlo dos espaços de soberania e sob jurisdição nacional;
- Operações de resposta a crises, de apoio à paz e humanitárias, no quadro da segurança cooperativa e da defesa coletiva;
- Evacuação de cidadãos nacionais em áreas de crise ou conflito;
- Missões de interesse público, associadas ao desenvolvimento sustentado e ao bem-estar das populações;
- Cooperação técnico-militar;
- Resposta a emergências complexas, designadamente, catástrofes naturais ou provocadas;
- Cooperação com as forças e serviços de segurança.
As recentes operações militares demonstram a importância das capacidades de projeção, de ação conjunta e da integração em forças multinacionais, o que torna indispensável edificar um sistema de forças nacional organizado em capacidades de natureza conjunta, assente num modelo de organização modular e flexível, com linhas de autoridade claras, que permitam concretizar a unidade de comando e o exercício do comando operacional, seja de forma autónoma ou integradas em forças conjuntas.
Ao nível interno, e apesar do esforço de adaptação e racionalização da defesa nacional e das Forças Armadas, desenvolvido ao longo das últimas três décadas, constata-se que ainda existem áreas passíveis de melhoria, designadamente ao nível da eficiência da organização, do dimensionamento do pessoal e no equilíbrio das despesas entre os vários agregados, no seguimento da materialização e do aprofundamento de diversos ajustamentos ratificados em lei.
O modelo da reforma estrutural «Defesa 2020» assenta na reconfiguração do sistema de forças e na racionalização dos recursos disponíveis na defesa nacional, através da otimização das capacidades atualmente existentes.
Neste enquadramento, é fundamental definirem-se objetivos que garantam a coerência do ciclo de planeamento, privilegiando sempre o produto operacional. Só deste modo será possível disponibilizar os recursos necessários para a implementação e funcionamento de um modelo capaz de responder às exigências da atualidade.
As orientações para o ciclo de planeamento estratégico constituem-se assim como um primeiro pilar fundamental na continuação dos trabalhos decorrentes do conceito estratégico de defesa nacional e que conduzem à elaboração do conceito estratégico militar, missões específicas das Forças Armadas, sistema de forças e dispositivo.
II - Objetivos
1. Definir o nível de ambição para as Forças Armadas.2. Estabelecer fatores de planeamento e orientações para o ciclo de planeamento estratégico.
III - Nível de ambição
Considerando os quadros de empenhamento decorrentes do conceito estratégico de defesa nacional, o sistema de forças nacional deve privilegiar uma estrutura baseada em capacidades de natureza conjunta, num modelo de organização modular e flexível, assente em requisitos de prontidão (forças ou unidades constituídas e com disponibilidade para empenhamento em função de decisão política) e de continuidade (forças ou unidades constituídas e empenhadas no cumprimento de missões atribuídas), que se integram de modo a constituir três conjuntos de forças e meios, com a seguinte ordem de prioridade:a. Uma Força de Reação Imediata (FRI) - orientada para missões de evacuação de cidadãos nacionais em áreas de crise ou conflito e de resposta nacional autónoma em situações de emergência complexas. Deve estar constituída em elevada prontidão;
b. Um conjunto de Forças Permanentes em Ação de Soberania (FPAS) - orientadas para missões, designadamente, de defesa aérea, patrulhamento, vigilância e fiscalização marítima e aérea, e quando determinado, vigilância terrestre, busca e salvamento, defesa Nuclear Biológica Química e Radiológica (NBQR), de interesse público e de resposta a catástrofes, em continuidade no território nacional e nas áreas de jurisdição ou responsabilidade nacional;
c. Um Conjunto Modular de Forças - orientado para resposta a compromissos internacionais nos quadros da defesa coletiva e da segurança cooperativa (Forças Nacionais Destacadas - FND), constituídas ou a constituir, para emprego sustentado, por períodos de seis meses, para empenhamento até três operações simultâneas de pequena dimensão ou numa operação de grande dimensão.
A FRI e as FPAS devem ser estabelecidas com base em requisitos nacionais de capacidade de atuação autónoma. Estas duas forças podem partilhar capacidades e meios em função do alinhamento com os ciclos de preparação, operação e sustentação de cada um dos elementos que as integram.
Neste âmbito, em termos de requisitos de capacidades e meios, definem-se as seguintes orientações:
a. Armada - capacidade para projetar e sustentar, em simultâneo, duas unidades navais de tipo fragata, para participação nos esforços de segurança e defesa coletiva; dispor de capacidade anfíbia e submarina, navios auxiliares, de patrulha oceânica e de fiscalização costeira e capacidade oceanográfica, de modo a garantir, simultânea e continuadamente, o controlo e vigilância do espaço marítimo sob responsabilidade e jurisdição nacional, as missões de interesse público e as atribuições cometidas à Armada no âmbito do Sistema de Autoridade Marítima.
b. Exército - Capacidade para projetar e sustentar, em simultâneo, até três unidades de combate (até escalão batalhão), apoio de combate ou apoio de serviços, para participação nos esforços de segurança e defesa coletiva, podendo no máximo comandar uma única operação de escalão brigada em qualquer cenário e grau de intensidade, por tempo limitado. Dispor de capacidade de dissuasão convencional defensiva, a reforçar no quadro das alianças e suficiente para desencorajar e ou conter as agressões, pronta para continuadamente cumprir missões no âmbito da segurança e defesa do território e da população e do apoio militar de emergência.
c. Força Aérea - capacidade para projetar e sustentar até três destacamentos aéreos de pequena dimensão, para participação nos esforços de segurança e defesa coletiva por períodos de curta duração ou um destacamento aéreo por um período alargado. Garantir, simultânea e continuadamente, a vigilância e controlo do espaço aéreo, incluindo aeronaves de combate vocacionadas para execução de missões de luta aérea e aeronaves para o reconhecimento, fiscalização e intervenção nos espaços de soberania sob responsabilidade e jurisdição nacional, bem como missões de interesse público e a execução das ações cometidas no âmbito do Sistema de Autoridade Aeronáutica.
IV - Fatores de planeamento e orientações
No sentido de aproximar os rácios de despesa das melhores práticas internacionais, garantindo concomitantemente a sustentabilidade financeira dos processos atinentes à defesa nacional, numa perspetiva de melhoria contínua dos seus sistemas de armas e do seu produto operacional, a «Defesa 2020» pretende equilibrar os rácios de despesa entre as componentes de pessoal/investimento/operação.
Tendo em vista permitir o planeamento integrado de longo prazo na defesa nacional, ferramenta imprescindível para garantir a optimização de recursos e a adequabilidade dos sistemas de armas aos cenários estratégicos previstos, define-se em 1,1% ((mais ou menos)0,1) do PIB como o compromisso orçamental estável para a defesa nacional.
Considerando a análise estratégica dos quadros de empenhamento mais prováveis, a «Defesa 2020» adequará tendencialmente o efetivo máximo das Forças Armadas entre 30.000 e 32.000 militares, incluindo os militares na situação de reserva na efetividade de serviço.
Constituem orientações específicas a ter em consideração no ciclo de planeamento estratégico:
a. A racionalização e rentabilização de recursos, mediante o desenvolvimento de capacidades civis e militares integradas, na qual se inclui a criação de uma unidade militar de ajuda de emergência e a valorização do princípio do duplo uso;
b. O levantamento da capacidade de ciberdefesa nacional;
c. O dispositivo das Forças Armadas deve ser racionalizado de acordo com o princípio orientador da concentração, sem prejuízo do equilíbrio necessário ao cumprimento de missões em todo o território nacional, visando a economia de meios, rentabilizando o apoio logístico e limitando o número de infraestruturas, aproveitando ao máximo as que se mostrarem mais adequadas. O dispositivo territorial deve ser redimensionado, tendo como objetivo final uma redução efetiva de 30%, ao nível dos comandos, unidades, estabelecimentos e demais órgãos das Forças Armadas.
Os trabalhos de elaboração dos documentos estruturantes do ciclo de planeamento estratégico (conceito estratégico militar, missões específicas das Forças Armadas, sistema de forças e dispositivo) devem estar terminados até ao final do mês de setembro de 2013. Para o efeito, deve ser implementada a metodologia de planeamento por capacidades no âmbito do desenvolvimento do sistema de forças nacional. Paralelamente, até final do mês de outubro de 2013, o Conselho de Chefes de Estado-Maior (CCEM) deve preparar um relatório de capacidades do sistema de forças nacional, no qual sejam identificadas as capacidades existentes e planeadas, bem como o planeamento financeiro que lhes está associado. Estes elementos serão fundamentais para que a Diretiva Ministerial de Planeamento de Defesa Militar possa ser difundida no final do 2013, em articulação com o início do ciclo de planeamento da Organização do Tratado do Atlântico Norte.
Parte II
Orientações para a reorganização da macroestrutura da defesa nacional
e das Forças Armadas
I - Enquadramento
Na sequência do preconizado no preâmbulo da presente resolução, torna-se determinante clarificar o caminho que deve ser percorrido no sentido do alinhamento das funções estratégicas das Forças Armadas com as suas capacidades críticas e missões.Tendo em consideração os trabalhos desenvolvidos na sequência dos despachos n.º 149, 167 e 250/MDN/2012, com a participação do Estado-Maior-General das Forças Armadas (EMGFA), dos ramos e dos serviços centrais do Ministério da Defesa Nacional, e com base nas prioridades recentemente definidas no conceito estratégico de defesa nacional sobre a adaptação e racionalização de estruturas, torna-se inadiável o aprofundamento da reforma das estruturas da defesa nacional e das Forças Armadas.
A maior integração de estruturas de comando e direção e de órgãos e serviços administrativos e logísticos, como reflexo de uma filosofia e prática operativa que privilegie a atuação conjunta, só pode ser materializada com a reorganização da macroestrutura da defesa nacional e das Forças Armadas.
As orientações para a reorganização da macroestrutura da defesa nacional e das Forças Armadas constituem-se assim como o segundo pilar na continuação dos trabalhos decorrentes do conceito estratégico de defesa nacional e que conduzem à elaboração de propostas de lei, a apresentar pelo Governo à Assembleia da República, respeitantes, designadamente, à Lei de Defesa Nacional (LDN), à Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA) e à Lei de Bases da Condição Militar, bem como à revisão do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR).
II - Objetivos
1. Reforçar as competências do Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA) para dirigir a execução da estratégia militar superiormente aprovada.2. Redimensionar para assegurar um funcionamento sustentável.
3. Realinhar mecanismos de articulação e coordenação entre o EMGFA, os Ramos das Forças Armadas e os órgãos e serviços centrais do Ministério da Defesa Nacional.
III - Orientações específicas
Estabelece-se, assim, um conjunto de opções sectoriais, assente em medidas que se consideram decisivas para a criação de condições para a sustentabilidade do produto operacional e, em simultâneo, para garantir o alinhamento com os investimentos em novos sistemas e inovações tecnológicas. Diretamente correspondentes aos objetivos enunciados, são concebidos os seguintes processos estratégicos e as inerentes medidas:1. No âmbito dos processos relativos ao comando e emprego (medidas que contribuem para o primeiro objetivo e que têm reflexo, designadamente, nas LDN, LOBOFA e lei orgânica do EMGFA):
a. O CEMGFA tem na sua dependência hierárquica os chefes dos estados-maiores dos ramos para as questões que envolvem a capacidade de resposta das Forças Armadas, designadamente pela prontidão, emprego e sustentação da componente operacional do sistema de forças, constituindo-se para este efeito, o único interlocutor militar do MDN.
b. Adaptar a estrutura do EMGFA para:
(1) Eliminar as duplicações de tarefas exercidas no contexto funcional dos órgãos do Ministério da Defesa Nacional e vocacioná-la para o planeamento de forças e capacidades e o planeamento e a execução das operações militares;
(2) Reformular a cadeia operacional das Forças Armadas, de modo a potenciar a capacidade de planeamento e a execução de operações, quer em missões externas, quer em missões no interior do país, previstas na lei;
(3) Estabelecer no âmbito do EMGFA uma capacidade conjunta de avaliação e análise operacional que promova a coordenação do treino e certificação de forças e capacidades conjuntas, bem como valide lições identificadas e estabeleça lições aprendidas;
(4) Criar um único serviço que coordene as comunicações e os sistemas de informação, em articulação com os ramos, procurando-se a sua centralização num único polo e a implementação de uma plataforma transversal de apoio à decisão, designadamente no que diz respeito às funções de comando, controlo e direção. O Centro de Ciberdefesa a criar deverá estar localizado junto deste serviço;
c. Reconfigurar o Comando Operacional Conjunto e os comandos de componente dos ramos, no sentido da partilha de meios e recursos e da otimização da articulação e cooperação mútuas.
2. No âmbito dos processos relativos à geração, preparação e sustentação (medidas que contribuem para o segundo objetivo e que têm reflexo, designadamente, na LOBOFA, nas leis orgânicas dos ramos e do Ministério da Defesa Nacional e no EMFAR):
a. Os ramos das Forças Armadas devem assegurar a geração, aprontamento e sustentação das forças da componente operacional do sistema de forças nacional. Paralelamente, a sua estrutura superior deve ser racionalizada e uniformizada, tendo por referência a sua missão principal e a centralização no Ministério da Defesa Nacional das políticas de obtenção e atribuição de recursos.
b. O efetivo global deve ser redimensionado entre 30.000 e 32.000 militares das Forças Armadas, incluindo os que se encontrem na situação de reserva na efetividade de serviço (redução de 4.000 até 31 de dezembro de 2015 e os restantes distribuídos progressivamente até 31 de dezembro de 2020, sendo que os efetivos dos quadros permanente (QP), regime de contrato (RC) e regime de voluntariado (RV) serão definidos em legislação própria). Nesse âmbito, importa adequar os conceitos e instrumentos inerentes à situação de reserva, tendo em vista compatibilizar o fluxo normal das carreiras com as necessidades do serviço efetivo, bem como proceder à criação do posto de Comodoro/Brigadeiro-General, a implementar na orgânica das Forças Armadas de forma progressiva.
c. No âmbito do ensino superior militar:
(1) Estabelece-se o objetivo de criar, a médio prazo, um Instituto Universitário Militar, com base num modelo de ensino superior militar em que a progressão na carreira resulta da articulação coerente da formação inicial com a formação complementar ao longo da vida, que integrará os atuais Instituto de Estudos Superiores Militares, Escola Naval, Academia Militar e Academia da Força Aérea.
(2) Para o período de transição, estabelecem-se como objetivos de curto prazo:
(a) O reforço da interação formativa conjunta ao nível das ciências de base;
(b) A otimização da utilização dos recursos disponíveis, bem como das redes de investigação, desenvolvimento e inovação e da cooperação internacional.
(c) A salvaguarda das especificidades próprias de cada área de formação;
(d) A extinção da Escola do Serviço de Saúde Militar, enquanto Estabelecimento de Ensino Superior Militar.
(3) Para alcançar os objetivos de curto prazo, será definido, ouvido o CCEM e mediante diploma legal adequado, um novo modelo de governação dos estabelecimentos de ensino superior público universitário militar, nos termos do artigo 17.º da Lei 62/2007, de 10 de setembro - que integre os respetivos responsáveis e um representante da Guarda Nacional Republicana.
d. As unidades de formação, próprias de cada ramo, devem ser, na máxima extensão possível, concentradas numa única instalação militar do respetivo ramo.
e. Deve ser estudada a implementação de unidades comuns de apoio a mais do que um ramo, centralizando serviços de âmbito não operacional, integradas no dispositivo que vier a ser aprovado. Neste âmbito, até final de junho de 2013, deve ser estudada a agregação numa estrutura comum, na dependência do Ministro da Defesa Nacional e com estatuto de laboratório de Estado, das capacidades do Instituto Hidrográfico e do Instituto Geográfico do Exército.
3. No âmbito dos processos relativos à aquisição, recrutamento e inovação (medidas que contribuem para o terceiro objetivo e que têm reflexo, designadamente, na lei orgânica do Ministério da Defesa Nacional):
a. Os serviços centrais do Ministério da Defesa Nacional devem ser reestruturados e redimensionados no sentido de:
(1) A Direção-Geral de Pessoal e Recrutamento Militar e a Direção-Geral de Armamento e Infraestruturas de Defesa serem concentradas num único serviço, com responsabilidade na condução jurídica e administrativa dos processos de aquisição e de alienação dos sistemas de armas, bem como da função recrutamento, assumindo as tarefas de planeamento, direção e coordenação, em estreita articulação com os órgãos próprios dos ramos ao nível da execução.
(2) Assumirem:
- O desenvolvimento de um efetivo sistema de aquisição de material e equipamento centralizado, para garantir não só a coordenação e ação conjunta, mas também uma redução de custos;
- A aquisição, gestão, disponibilidade e rentabilização de todas as infraestruturas e património da defesa nacional;
- A centralização da execução da Lei de Programação Militar e a orientação desta para o nível de ambição definido e correspondentes objetivos de forças;
- A valorização e dinamização da investigação científica e do desenvolvimento tecnológico no âmbito da defesa, para reforçar a base tecnológica e garantir a prossecução de uma efetiva política de investigação e desenvolvimento (I&D) revitalizadora da logística de produção;
- O processamento e controlo das remunerações certas e permanentes e abonos variáveis e eventuais do universo da defesa nacional.
b. Estudar e propor novas modalidades para o cumprimento dos objectivos fixados para o Dia da Defesa Nacional, que promovam uma maior interatividade com os jovens e que, cumulativamente, proporcionem a retificação do recenseamento, o diagnóstico e o conhecimento das diversas modalidades disponíveis para o serviço militar.
c. Os quadros do pessoal civil do conjunto da defesa nacional devem ser redimensionados para cerca de 70% do atual, até final de 2015.
d. Prosseguir a reestruturação do apoio social, procurando garantir a proximidade, a eficácia, a modernidade e a adequada gestão dos recursos disponíveis e atribuídos, bem como a estruturação da política cultural da defesa nacional.
e. O Serviço de Assistência Religiosa das Forças Armadas deve ser reestruturado e constituir-se como um serviço comum da defesa nacional.
