Na 91.ª sessão plenária, realizada em 6 de Junho de 2007, e no uso das competências que por lei lhe são conferidas, o Conselho Nacional de Educação deliberou ratificar a referida apreciação elaborada pelos conselheiros relatores António Francisco Cachapuz e Paula Teixeira.
Tendo em conta que entretanto se verificou a publicação do diploma que regula a matéria em apreço, são igualmente publicadas em adenda as considerações aprovadas em plenário na sequência deste processo.
1 - Introdução. - O anteprojecto de decreto-lei sobre o regime jurídico da habilitação profissional para a docência, apresentado pelo Ministério da Educação em Novembro de 2006, diz respeito ao regime jurídico da habilitação profissional para a docência na educação pré-escolar e nos ensinos básico e secundário.
Trata-se da proposta de um importante diploma, já que nele se prevê que a sua matéria se aplica "a todos os estabelecimentos de ensino superior, públicos, particulares ou cooperativos que visem ministrar formação conducente à aquisição de habilitação profissional para a docência" (artigo 2.º) e que "a habilitação profissional para a docência num determinado domínio é condição indispensável para o desempenho docente nas áreas curriculares ou disciplinares por ele abrangidos" (artigo 3.º).
O Conselho Nacional de Educação (CNE) congratula-se por esta iniciativa do Ministério da Educação, não devendo, pelo alcance do diploma em questão, ficar alheio à sua discussão.
2 - Enquadramento. - O desenvolvimento do designado "processo de Bolonha" e as alterações entretanto registadas no quadro da legislação do ensino superior vieram obrigar a mudanças profundas no enquadramento jurídico da formação inicial de educadores e professores. As bases desse enquadramento estão agora definidas na Lei 49/2005, de 30 de Agosto, que alterou a Lei de Bases do Sistema Educativo (Lei 46/1986, de 14 de Outubro), em particular os seus artigos 33.º e 34.º Na sequência de tais alterações e visando regulamentá-las, foi posteriormente publicado o Decreto-Lei 74/2006, de 24 de Março, do Ministério da Ciência, Tecnologia e do Ensino Superior, onde se procede à caracterização de cada um dos três ciclos de estudos no âmbito do processo de Bolonha, nomeadamente a definição dos objectivos de cada um dos ciclos, na perspectiva das competências a adquirir e a organização dos cursos com base no sistema europeu de transferência e acumulação de créditos (capítulos II a IV do referido decreto-lei). Não menos importante é o que aí se afirma quanto à transição de um sistema baseado na ideia de transmissão de conhecimento para um sistema baseado no desenvolvimento de competências.
No nosso entender, é patente em tais documentos a importância que o legislador atribui não só ao papel dos educadores e professores no quadro da educação em Portugal mas também à necessidade de uma formação com elevados padrões de qualidade.
Tais argumentos vão ao encontro do papel internacionalmente reconhecido aos professores, genericamente considerados como agentes da mudança e peças chaves dos sistemas educativos, cuja formação, por isso mesmo, deve ser encarada como um dos melhores investimentos. Recorde-se o que a propósito dizia o relatório da UNESCO (Relatório Delors) quando afirmava, já em 1996, que "não há reforma com sucesso sem a contribuição e participação activa dos professores" (p. 25). Também aí se recomendava que os poderes instituídos devessem prestar atenção prioritária ao estatuto social, cultural e material dos professores.
Em termos históricos, com o processo de Bolonha assiste-se, em Portugal, ao início de um novo ciclo na formação inicial de professores. Fecha-se assim um outro ciclo iniciado nas chamadas "universidades novas", com a abertura, há cerca de 35 anos, dos ramos educacionais nas faculdades de ciências e licenciaturas em ensino, e, no caso da formação dos educadores de infância e professores do actual 1.º ciclo do ensino básico, com a abertura, em meados dos anos 80, de bacharelatos em ensino, também eles em substituição da formação até então feita nas escolas do magistério primário.
Sendo certo que a formação de educadores e professores se não esgota (longe disso) na formação inicial, é pertinente não desvalorizar esta em favor da formação contínua, mas sim concebê-la como um todo coerente e inscrevê-la numa lógica de formação permanente. O que implica um planeamento estratégico a longo termo e harmonioso destes dois subsistemas de formação, ou seja, em que os objectivos e o planeamento dos dois subsistemas estejam articulados. Tal planeamento deve permitir o acesso a percursos de formação inicial flexíveis, de forma a facilitar reconversões e requalificações académicas e ou profissionais. É esse o espírito de Bolonha. Embora em Portugal e no que respeita à formação de professores tal trabalho esteja por fazer, é importante que ele se equacione desde já de forma a enquadrar num todo coerente o esforço de mudança do legislador.
Importa referir, porque pertinente para a análise que se segue, que, no quadro do processo de Bolonha, uma das grandes mudanças na filosofia da formação inicial de educadores e professores é a mudança de percursos de formação de banda estreita para formações de banda larga. Na verdade, no primeiro caso, a entrada dos estudantes desde o 1.º ciclo de estudos em cursos profissionalizantes torna pouco flexível a reorientação para outras alternativas de formação académica ou profissional no termo do 1.º ciclo de estudos. O argumento tem naturalmente que ver com a questão da empregabilidade. Não é uma questão de somenos já que, cabe aqui recordar, constitui o terceiro grande objectivo da Declaração de Bolonha, a par com a mobilidade de estudantes e diplomados e com a competitividade acrescida no interior e fora do espaço europeu.
3 - Apreciação do documento. - A análise que a seguir se apresenta sobre o anteprojecto, quer na generalidade quer na especialidade, foi norteada por cinco critérios essenciais, a saber, em que medida as matérias apresentadas são susceptíveis de assegurar: (i) a qualidade da formação dos educadores e professores; (ii) a flexibilidade dos percursos de formação de acordo com a filosofia de Bolonha; (iii) a viabilidade das propostas feitas tendo em conta diferentes realidades e contextos de formação das instituições de formação (as propostas apresentadas destinam-se, em simultâneo ou em separado, a universidades e a escolas superiores de educação); (iv) a articulação com o disposto nos diplomas legais que enquadram o anteprojecto; (v) a experiência e a investigação desenvolvidas no âmbito da formação de professores.
3.1 - Apreciação do documento na generalidade. - O texto introduz importantes alterações no actual quadro de formação dos educadores e professores, com destaque para os requisitos de acesso aos cursos para a docência, tipologia dos cursos, perfis e componentes de formação. Assim:
3.1.1 - É de saudar a exigência do grau de mestre como condição necessária para o exercício profissional em todos os níveis de formação (artigo 4.º), legitimando assim a necessidade de saberes de nível superior para a aquisição da habilitação profissional.
3.1.2 - O modelo de formação é pouco flexível no que respeita à matriz curricular, já que o peso das diferentes componentes de formação assenta em intervalos demasiado estreitos (artigos 18.º e 19.º). Tal situação dificulta a tradução para os planos de estudo das diferentes instituições de formação e, em consequência, pode restringir percursos de formação mais flexíveis de acordo com a filosofia de Bolonha.
3.1.3 - É muito discutível, em nosso entender, a diferenciação entre a lógica da formação dos educadores e professores dos 1.º e 2.º ciclos do ensino básico e a lógica da formação dos professores do 3.º ciclo do ensino básico e do ensino secundário. Enquanto, no primeiro caso, o 1.º ciclo de estudos já tem carácter profissionalizante (artigo 18.º), no segundo caso, só o 2.º ciclo o adquire. Não se previu a possibilidade de, para além da opção de continuação de estudos de índole profissionalizante ao nível do 2.º ciclo, tais licenciados poderem desempenhar outras funções (por exemplo, em ATL, museus, bibliotecas, ONG, autarquias, turismo, editoras...). A designação de licenciatura em Educação Básica é, aliás, adequada, precisamente por indiciar que se trataria de uma formação sem carácter profissionalizante.
A manter-se a lógica prevista no anteprojecto, então seria desejável assumi-la plenamente e permitir às instituições de formação inicial decidirem que, sem prejuízo de uma licenciatura única em Educação Básica, esta pudesse ser organizada com um tronco comum e diferentes ramos profissionalizantes, de forma a dar respostas flexíveis a diferentes percursos de formação previstos no anexo (referências 1 a 4).
3.1.4 - A imposição de diferenças no número máximo de créditos, em função de diferentes domínios de habilitação para a docência, introduz uma diferenciação de difícil sustentação na prática e na investigação sobre formação de professores. Com efeito, o anteprojecto propõe que a formação dos educadores e professores dos 1.º e 2.º ciclos do ensino básico se faça em ciclos de estudo conducentes ao grau de mestre, com 60 a 90 créditos, sendo este último número apenas aplicável ao 2.º ciclo do ensino básico (n.os 1 e 2 do artigo 19.º, e anexo, referências 1 a 4), enquanto na formação de professores para o 3.º ciclo do ensino básico e ensino secundário estão previstos ciclos de estudo conducentes ao grau de mestre com 90 a 120 créditos (n.º 3 do artigo 19.º). Tal diferenciação pode arrastar consequências para a qualidade da formação. No nosso entender, também os primeiros deveriam ser abrangidos pelo disposto no n.º 1 do artigo 18.º do Decreto-Lei 74/2006 e não pelo seu n.º 2, como agora se propõe, uma vez que esta situação já era reconhecida como uma medida de excepção neste diploma.
3.1.5 - Seria desejável esclarecer qual a articulação entre os percursos de formação previstos para a aquisição de habilitação profissional e o disposto no n.º 1 do artigo 34.º da Lei de Bases do Sistema Educativo, uma vez que o que nesta se estipula é que "os educadores e os professores dos ensinos básico e secundário adquirem qualificação profissional" (o itálico é nosso).
4 - Apreciação na especialidade. 4.1 - No caso da formação de professores do 2.º ciclo do ensino básico (anexo, referência 4), o anteprojecto contraria a Lei de Bases do Sistema Educativo [artigo 8.º, n.º 1, alínea b)], dado que nela se consagra que, no 2.º ciclo do ensino básico, o ensino se desenvolve "predominantemente em regime de professor por área". No entanto, o anteprojecto propõe um mesmo professor para um alargado espectro de áreas (Língua Portuguesa, Matemática, História, Ciências da Natureza e Geografia de Portugal). No nosso entender, a formação de tais professores deve conferir-lhes habilitação para a docência de uma área do 2.º ciclo do ensino básico (tal como previsto na Lei de Bases do Sistema Educativo) e, simultaneamente, para serem professores coadjuvantes dessa mesma área no 1.º ciclo do ensino básico.
4.2 - É um aspecto positivo a maior responsabilização das instituições de formação inicial na coordenação e gestão do processo de formação, em particular no âmbito da prática de ensino supervisionada. Tais orientações podem permitir desfazer alguma ambiguidade actualmente existente sobre o estatuto do aluno/futuro professor, que agora passa a ser claramente um estudante. No entanto, a responsabilidade da selecção dos orientadores cooperantes e da avaliação dos estudantes na prática de ensino supervisionada (artigos 22.º e 24.º) deve ser partilhada com as escolas cooperantes. Uma vez que os protocolos de cooperação com as escolas cooperantes para a consecução de tais actividades envolvem o estabelecimento de parcerias com os estabelecimentos de educação pré-escolar e de ensino básico e secundário (artigo 21.º), espera-se reciprocidade em tais parcerias, em particular que possam ser estabelecidas de molde a ajudar as escolas a promover os seus próprios projectos de mudança e inovação.
4.3 - A valorização da componente da especialidade da futura docência é claramente insuficiente no caso do 2.º ciclo da formação de professores para o 2.º ciclo do ensino básico em que, recorde-se, estão previstas várias áreas científicas (anexo, referência 4). É paradigmático o caso da formação em História e Geografia (em que nem sequer estão previstos créditos mínimos no 2.º ciclo).
Esta é uma situação que teria toda a vantagem em ser lida à luz do que se propõe no n.º 3.1.4 acima referido, ou seja, o 2.º ciclo de estudos ter até 120 créditos.
4.4 - Devem ser alocados créditos próprios às componentes de formação cultural, social, ética, e em metodologias de investigação educacional, previstas nos artigos 18.º e 19.º 4.5 - É positiva a valorização da componente de prática de ensino supervisionada como espaço de formação, permitindo reforçar de um modo integrado saberes necessários à futura docência, como são os didácticos e os relativos à formação educacional geral. Contudo, parece muito problemático que tal possa vir a fazer-se com a qualidade necessária nos casos em que se acumulam dois níveis de ensino (anexo, referências 2, 3 e 4), tendo em conta o número diminuto de créditos proposto.
4.6 - Deve ser esclarecida qual a razão de o diploma não abranger todos os domínios de habilitações para a docência (ver anexo), nomeadamente professores de Informática e outras áreas de índole tecnológica e artística.
4.7 - Não está claro se os professores de alguns dos domínios a que se reportam as referências 5 a 16 do anexo também têm habilitação para o 3.º ciclo do ensino básico, por exemplo, referências 13 e 15, respectivamente professores de Educação Musical e professores de Educação Visual e Tecnológica.
4.8 - Deve ser fundamentado o critério que presidiu à organização das formações bidisciplinares (anexo, referências 5, 6, 7, 8, 11 e 12), bem como os pesos relativos, atribuídos a essas formações.
4.9 - Deve ser fundamentada a razão de um mesmo professor não poder leccionar Português e Inglês (anexo, referência 6) e ainda a razão do privilégio dado à língua inglesa, onde as propostas de combinatórias atribuem sempre 100 créditos em Inglês e 60 créditos na outra língua estrangeira.
4.10 - O relatório previsto no artigo 20.º deve ser um relatório mais abrangente, envolvendo a fundamentação e análise crítica à prática de iniciação à profissão, e não somente um "relatório da unidade curricular relativa à prática de ensino"
como aí se propõe.
4.11 - É positivo que, no acesso ao grau de mestre, seja exigido o domínio oral e escrito da língua portuguesa (n.º 1 do artigo 13.º) e nos termos em que está definido.
4.12 - É de saudar a acreditação proposta para os ciclos de estudo previstos no anteprojecto (artigo 26.º), através de uma agência de acreditação.
4.13 - Estranha-se que o decreto-lei a aprovar entre em vigor no dia seguinte à data da sua publicação e que, nas normas transitórias, se não tenha em atenção a situação de alunos que este ano já frequentam percursos de formação profissionalizantes, nomeadamente a prática supervisionada, e que, a meio do ano, vêem as regras alteradas.
4.14 - Nas disposições transitórias (artigo 29.º) deveria ser acautelado o caso de educadores e professores que já se encontram no sistema e cujas habilitações não são coincidentes com os novos domínios de habilitações propostos no anteprojecto.
4.15 - Nos anexos só se encontram referidos 16 domínios de habilitações para a docência e não 17 (como referido no corpo do texto). No artigo 33.º falta esclarecer quais os diplomas que são revogados.
Conclusão Tal como referido em anterior parecer do CNE (parecer 3/2002, "A Declaração de Bolonha e o sistema de graus do ensino superior"), as reformulações em curso no quadro do processo de Bolonha são uma oportunidade para mudanças de sentido estratégico sobre o ensino superior em Portugal.
Apesar de, como acima referido, vários aspectos do anteprojecto serem considerados como positivos no plano dos princípios, a sua tradução operacional pode levantar sérios problemas no que respeita à qualidade das formações, em particular no caso da formação de educadores de infância e professores dos 1.º e 2.º ciclos do ensino básico.
Tal como foi sucessivamente assinalado, deve ser dada às instituições de formação inicial uma maior margem de decisão na definição da creditação a nível do 2.º ciclo de Bolonha.
O CNE chama a atenção para a necessidade de se introduzirem alterações, de forma a articular o anteprojecto com os textos legais que o enquadram.
Finalmente, tendo em conta os múltiplos aspectos do anteprojecto a necessitarem de revisão e aprofundamento, recomenda-se um tempo acrescido de discussão, tendo em vista a sua melhoria. - António Francisco Cachapuz - Paula Teixeira (relatores).
Adenda Considerando as observações constantes da apreciação aprovada relativas ao anteprojecto de regime jurídico da habilitação profissional para a docência;
Considerando que entretanto se verificou a publicação do Decreto-Lei 43/2007, de 22 de Fevereiro, que aprovou aquele regime;
Considerando as decisões recentes da comissão coordenadora do CNE que, na sequência dos resultados do debate nacional sobre educação, inscreveu a temática da formação de professores no seu programa de trabalhos para 2008:
O Conselho Nacional de Educação, na sua reunião plenária de 6 de Junho, entendeu dever acrescentar as seguintes observações sobre a matéria:
1) Mantêm-se os princípios orientadores que constavam do anteprojecto de decreto-lei, aspectos sobre os quais a apreciação elaborada pelo CNE já se pronunciou;
2) Não se apresentam alterações no sentido de assegurar a qualidade das formações previstas, em particular no caso de formações bidisciplinares (3.º ciclo do ensino básico e ensino secundário);
3) São de sublinhar mudanças parciais que vão no sentido proposto pelo CNE, nomeadamente no aumento de créditos de formação (até 120) no caso da formação (2.º ciclo de Bolonha) de professores do 2.º ciclo do ensino básico (anexo, referência 4).
6 de Junho de 2007. - O Presidente, Júlio Pedrosa. Declaração de voto. - Embora tendo aprovado o parecer em causa, considero que o mesmo deveria expressar de forma mais veemente o facto de 50 créditos serem insuficientes para a aquisição do conhecimento científico necessário para "didactizar" e ensinar com qualidade os alunos dos ensinos básico e secundário, mormente no que está previsto para as disciplinas de Geografia e História, tanto mais que estas ciências, embora complementares, se constituem actualmente como um corpus científico e metodológico muito específico. Com esta medida é de prever um abaixamento da qualidade científica e didáctica do ensino em Portugal e em especial nestas duas disciplinas. - Emília Sande Lemos.
