Resolução do Conselho de Ministros n.º 95/2003
A reforma da Administração Pública tem sido unanimemente perspectivada, ao longo dos últimos anos, como uma exigência indispensável ao desenvolvimento sócio-económico, devendo constituir-se como vector de competitividade e dinamismo numa sociedade moderna.
Tradicionalmente assente numa estrutura burocrática e de pendor centralista, a Administração Pública Portuguesa não tem conseguido fazer face, de uma forma adequada e eficaz, às necessidades dos cidadãos e das empresas.
A falta de coerência do modelo de organização global, a morosidade e complexidade dos processos de decisão e o consequente clima de desconfiança em matéria de transparência e de legalidade administrativas, bem como a desmotivação dos funcionários e a desvalorização do próprio conceito de missão de serviço público, são factores que urge corrigir.
Apesar da evidência do diagnóstico e dos muitos estudos elaborados, faltou, até agora, o enquadramento geral de uma reforma articulada e coerente, capaz de responder tanto à satisfação das necessidades colectivas públicas como à criação de condições motivadoras de quantos trabalham na Administração.
Além disso, não sendo embora a vertente financeira a razão primeira e fundamental desta iniciativa, Portugal é dos países da União Europeia que mais recursos aplica na sua Administração Pública, sem que sejam visíveis, em termos de eficiência e eficácia, os resultados correspondentes.
Uma administração pública com qualidade e em condições de gerar competitividade deve orientar-se pelo primado da cidadania, servindo o cidadão, apresentando resultados e mobilizando energias e capacidades e deve aprofundar uma cultura de ética e de serviço público, apostando no mérito e na responsabilidade na prossecussão dos objectivos.
A reforma da Administração Pública assumirá como princípios essenciais:
A protecção e garantia dos direitos dos cidadãos;
A promoção da igualdade de oportunidades e da igualdade perante a lei;
O combate ao desperdício de recursos públicos;
A transparência, a responsabilidade e o acesso à informação;
O estímulo ao investimento nacional e estrangeiro, promovendo a excelência e orientando a sua actividade para os resultados.
A reforma da Administração Pública influenciará, directa ou indirectamente, muitas outras reformas sectoriais, a propor ou em curso, das quais o País também carece, pelo que constituirá a grande prioridade da acção reformadora do Governo.
A presente resolução condensa e aprova o conjunto das grandes linhas de orientação que presidirão à reforma da Administração Pública, necessariamente gradual e evolutiva, calendarizando a execução da sua primeira fase de desenvolvimento e garantindo o seu progresso firme e coerente.
Finalmente, uma vez fixadas as linhas básicas de execução da reforma, importa, face à envergadura das tarefas correspondentes, assegurar a existência de uma estrutura de acompanhamento adequada.
Assim:
Nos termos das alíneas e) e g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Aprovar as linhas de orientação da reforma da Administração Pública, que terá os seguintes objectivos gerais:
a) Prestigiar a missão da Administração Pública e os seus agentes na busca da exigência e da excelência;
b) Delimitar as funções que o Estado deve assumir directamente daquelas que, com vantagem para o cidadão, melhor podem ser prosseguidas de forma diferente;
c) Promover a modernização dos organismos, qualificando e estimulando os funcionários, inovando processos e introduzindo novas práticas de gestão;
d) Introduzir uma nova ideia de avaliação dos desempenhos, seja dos serviços, seja dos funcionários;
e) Apostar na formação e na valorização dos nossos funcionários públicos.
2 - A concretização destes objectivos será prosseguida de forma gradual e consistente, desenvolvendo-se em torno dos seguintes eixos prioritários:
a) Organização do Estado e da Administração;
b) Liderança e responsabilidade;
c) Mérito e qualificação.
3 - No quadro da organização do Estado, serão avaliadas as funções do Estado de modo a identificar o seu núcleo essencial de atribuições, tendo como referência a missão e funções que justificam a sua intervenção, bem como as aptidões e recursos de que carece para as prosseguir, de acordo com as seguintes linhas de actuação:
a) Deverão distinguir-se as funções essenciais, que só ao Estado compete desenvolver e assegurar, das funções acessórias, que podem ser prestadas por outras entidades, e ainda as funções que deixaram de ter sentido útil;
b) A avaliação deverá ter presente a importância das funções de regulação e que a descentralização, a desconcentração e a colaboração da sociedade civil, nomeadamente através de parcerias ou contratos de gestão privada, são cada vez mais um factor de progresso e de melhoria de qualidade dos serviços.
4 - No quadro da organização da Administração Pública:
4.1 - Será estabelecido um novo quadro legal para a organização administrativa, que deverá traduzir-se na redução dos níveis hierárquicos, na promoção da desburocratização dos circuitos de decisão, na melhoria dos processos, na colaboração entre serviços, na partilha de conhecimentos e numa correcta gestão da informação, de acordo com as seguintes linhas de actuação:
a) Simplificação das formalidades legais relativas à criação e alteração das estruturas dos serviços, agilizando a organização interna de cada serviço;
b) Definição de normas objectivas que disciplinem a criação de institutos públicos e entidades independentes, por forma a evitar a proliferação de organismos, a duplicação de competências e a criação de regimes de excepção;
c) Aprovação dos diplomas legais que delimitam os três tipos de modelo organizacional e de funcionamento da Administração Pública:
O dos serviços directos, aproximando-os, tanto quanto possível, da filosofia do modelo empresarial;
O dos institutos públicos, definindo graus de autonomia, mecanismos de tutela e regras de funcionamento e controlo;
O dos organismos independentes, cujo desempenho é essencial à afirmação clara e transparente do Estado regulador.
4.2 - Será regulamentado o regime do contrato individual de trabalho na Administração Pública, conciliando empregador público com regime laboral privado, devendo a intervenção neste domínio ser concretizada de forma gradual e selectiva, tendo em atenção, designadamente, as prioridades da reforma, as especificidades das várias áreas da Administração Pública e as necessidades mais prementes que importa satisfazer, de acordo com as seguintes linhas de actuação:
a) Aprovação da legislação enquadradora do regime do contrato individual de trabalho na Administração Pública, adaptando-a às particularidades existentes;
b) Enquadramento das situações em que existam serviços com regimes laborais distintos;
c) Definição das condições de expansão do contrato individual de trabalho como instrumento essencial a uma nova administração, tendo em conta, designadamente, as especificidades das várias áreas da Administração e as necessidades que importa satisfazer.
5 - No âmbito da liderança e da responsabilidade deverá promover-se a revisão do Estatuto dos Dirigentes da Administração Pública, assente nos princípios da moderna gestão pública, designadamente na capacidade de liderança, na definição de responsabilidades e funções a cada nível hierárquico e nos mecanismos de prestação de contas e avaliação de resultados, de acordo com as seguintes linhas de actuação:
a) Redefinição das funções dirigentes tendo em vista a gestão por objectivos;
b) Consagração legal de reais competências de gestão aos dirigentes dos serviços;
c) Criação de cursos de formação específica para dirigentes, como condição obrigatória para o exercício do cargo;
d) Definição de um novo modelo de recrutamento, eliminando os concursos burocratizados e promovendo, em alternativa, um processo de selecção simples, mas que assegure a isenção e a transparência na escolha e a constituição de equipas coesas e responsáveis;
e) Avaliação do desempenho dos dirigentes em função dos resultados obtidos, dela dependendo a renovação das respectivas comissões de serviço;
f) Aproximação do Estatuto dos Dirigentes ao Estatuto do Gestor Público;
g) Previsão da diferenciação, por níveis, das diversas direcções-gerais, designadamente em razão da sua complexidade e responsabilidade.
6 - No âmbito da promoção do mérito e da qualificação deverão instituir-se mecanismos credíveis de estímulo ao mérito e de avaliação do desempenho, quer dos serviços quer individuais, associando estes últimos ao desenvolvimento das carreiras dos funcionários, de acordo com as seguintes linhas de actuação:
a) Criação de um sistema integrado de avaliação do desempenho que envolva a avaliação individual dos funcionários dos dirigentes e dos organismos e serviços;
b) Definição do regime de avaliação de desempenho dos funcionários, que levará em conta os méritos individuais e o grau de realização dos objectivos da sua função;
c) A avaliação deverá constituir um factor de combate ao absentismo, à indisciplina e à falta de rigor no cumprimento dos respectivos deveres profissionais;
d) A avaliação deverá promover a diferenciação pelo mérito, reflectindo-se na concretização do direito às promoções e progressões em função da classificação individual e do contributo para o bom funcionamento do serviço;
e) Serão previstas quotas de mérito para as classificações resultantes das avaliações, por forma a reforçar a exigência e a garantir a equidade do sistema;
f) Introdução de um novo mecanismo de avaliação dos organismos e serviços, por recurso, designadamente, a entidades externas, nacionais ou internacionais;
g) Incentivo à competição entre serviços, de modo a promover a qualidade, a rentabilidade e a excelência;
h) Definição de regras e critérios de avaliação que garantam coerência e equidade na gestão do sistema;
i) A implementação de mecanismos de controlo do sistema de avaliação garantindo o seu cumprimento, coerência e aperfeiçoamento sistemático.
7 - No âmbito do mérito e da qualificação será atribuída prioridade às vertentes da valorização e formação profissionais, reconhecidas como factores essenciais para o empenho e motivação dos funcionários e para a obtenção de ganhos de produtividade dos serviços, dinamizando-se a aplicação dos normativos vigentes, de acordo com as seguintes linhas de actuação:
a) A forte dinamização da formação profissional dos funcionários públicos;
b) A inclusão obrigatória dos planos de formação profissional dos funcionários nos planos de actividades dos serviços;
c) A valorização da polivalência e da disponibilidade para a mobilidade funcional;
d) A intensificação da oferta de cursos de formação de carácter transversal, bem como de cursos específicos que correspondam às necessidades dos serviços;
e) A atribuição ao Instituto Nacional de Administração (INA) de papel de especial relevo nesta matéria, nomeadamente assegurando a cooperação com universidades e ou com outras entidades credenciadas nas áreas da formação.
8 - A consolidação de uma cultura de serviço de qualidade e de aproximação da Administração ao cidadão deve ser assumida, no quadro desta reforma, também por um conjunto de medidas que reforcem esses objectivos, descentralizando os centros de decisão, simplificando procedimentos e formalidades e assegurando o princípio da transparência e da responsabilidade do Estado e da Administração, de acordo com as seguintes linhas de actuação:
a) A aprovação de um novo conjunto de medidas descentralizadoras, destinadas a aproximar os órgãos de decisão das pessoas;
b) A aprovação de um programa de desburocratização e simplificação legislativa que, designadamente, concretize a eliminação de formalidades inúteis e de exigências desproporcionadas, encurte tempos de resposta e imponha o cumprimento dos prazos legalmente previstos;
c) A aprovação de uma nova lei de responsabilidade civil extracontratual do Estado, revogatória da actual lei, já com décadas de existência, e manifestamente desajustada da realidade presente;
d) A revisão do Código do Procedimento Administrativo, simplificando, actualizando e reforçando, também nesta sede, a relação da Administração com os cidadãos;
e) A criação da obrigação de os serviços divulgarem publicamente, de preferência nos órgãos de comunicação social, os relatórios e contas da sua actividade e bem assim os relatórios de avaliação do seu desempenho.
9 - Transversal a todo o processo da reforma é a ampla e racional utilização das tecnologias de informação, como forte impulsionador para colocar o sector público entre os melhores prestadores de serviços no País, devendo ser prosseguidas, em estreita articulação com as orientações ora definidas, as acções e projectos já calendarizados para a estratégia do «Governo electrónico».
10 - A concretização das medidas enunciadas, que consubstanciam a primeira fase da reforma, deverá obedecer à seguinte calendarização:
a) Até 15 de Setembro - apresentação à Assembleia da República das propostas de lei relativas à organização da administração directa do Estado, aos institutos públicos, ao Estatuto dos Dirigentes e à responsabilidade civil extracontratual do Estado;
b) Até 15 de Outubro - apresentação à Assembleia da República das propostas de lei relativas à avaliação do desempenho e ao contrato individual de trabalho;
c) Até 31 de Dezembro - aprovação pelo Governo dos decretos-leis que regularão as matérias da sua competência;
d) Até ao final do corrente ano - serão desencadeadas as iniciativas legislativas relativas às demais matérias, nomeadamente as atinentes à revisão do Código do Procedimento Administrativo e aos programas de descentralização.
Presidência do Conselho de Ministros, 10 de Julho de 2003. - O Primeiro-Ministro, José Manuel Durão Barroso.