Declaração
Para os devidos efeitos se declara que, tendo sido publicada incorrectamente a Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/89 no Diário da República, 1.ª série, n.º 177, de novo se procede à sua publicação integral:
Resolução do Conselho de Ministros n.º 27/89
Pela Resolução do Conselho de Ministos n.º 22/87, de 31 de Março, foi aprovado o Programa de Correcção Estrutural do Défice Externo e do Desemprego (PCEDED). Consubstancia-se neste Programa uma estratégia macroeconómica de progresso controlado, que o Governo tem vindo gradualmente a cumprir com resultados reconhecidamente positivos para a economia portuguesa.
Na versão/87 previa-se, naturalmente, a necessidade de rever o PCEDED e isso mesmo se estabelecia no n.º 1 do seu volume I:
O PCEDED não pretende constituir um programa inflexível. Será reajustado, face à experiência e à evolução das condicionantes da economia nacional e internacional, de modo a repor a sua pertinência.
É o que se faz com a presente resolução.
Passa o PCEDED a integrar dois volumes, sendo o primeiro dedicado à súmula do Programa e desenvolvendo o segundo a estratégia macroeconómica para os próximos anos.
Acima de tudo, o PCEDED continua a ser um indeclinável desafio aos parceiros sociais: aos empresários, para que apostem na modernização do País, mediante o prosseguimento do elevado esforço de investimento e autofinanciamento, e aos trabalhadores, para que apostem na manutenção de baixos índices de desemprego, mediante um comportamento de moderação salarial.
Haveria, por certo, algumas e boas razões para deixar cair a referência ao desemprego na designação do Programa. De facto, a taxa de desemprego desceu significativamente desde a aprovação do PCEDED, em Março de 1987, e encontra-se apenas em 5,4% à data da presente resolução. Mas falta corrigir, precisamente, conhecidas e tradicionais situações de subemprego, que se revestem de carácter estrutural e atingem a produtividade de alguns segmentos da economia nacional. Além disso, a modernização tecnológica e a promoção da competitividade, bem como certas e inevitáveis reestruturações sectoriais, poderão gerar desempregos localizados, que hão-de suscitar a persistência numa política económica também orientada para o crescimento global e para a absorção do desemprego superveniente.
Por seu turno, permanece prioritário o objectivo de correcção estrutural do desequilíbrio externo. A adesão à CEE reflectiu-se naturalmente numa maior abertura da economia portuguesa e acentuou a necessidade de reforço competitivo da capacidade produtiva interna. Ao mesmo tempo, a perspectiva do mercado único e da união económica e monetária tornou ainda mais urgente a adaptação estrutural da economia portuguesa. As condições pós-1992 reforçam a necessidade de um quadro macroeconómico saudável nos próximos anos. Por isso, adquire importância acrescida o objectivo - já patente na versão inicial do PCEDED - da redução do défice do sector público relativamente ao produto interno.
Assim se mantém e se revitaliza o PCEDED. E se reforça a sua vocação de enquadramento macroeconómico, em articulação com diversos outros programas e planos que o Governo tem aprovado ou está em vias de aprovar, com especial destaque para as grandes opções do Plano de médio prazo e o PDR - Plano de Desenvolvimento Regional.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 202.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:
Aprovar a revisão do PCEDED - Programa de Correcção Estrutural do Défice Externo e do Desemprego, cuja súmula é publicada em anexo à presente resolução e dela faz parte integrante.
Presidência do Conselho de Ministros, 6 de Julho de 1989. - O Primeiro-Ministro, Aníbal António Cavaco Silva.
PCEDED
Súmula
Revisão/89
1 - O que é o PCEDED
A conciliação entre a modernização e o emprego
A estratégia macroeconómica consubstanciada no PCEDED constitui uma das expressões da "estratégia de progresso controlado» assumida pelo Programa do Governo em Novembro de 1985 e reafirmada em Agosto de 1987.
O crescimento económico há-de permitir, por um lado, a manutenção do baixo índice de desemprego já conseguido e a aproximação aos níveis de vida europeus e, por outro lado, a modernização e o robustecimento da economia, bem como a redução da dependência externa.
As trajectórias traçadas para algumas variáveis macroeconómicas constituem um misto de previsões e objectivos, que deverão ser adaptados para fazer face a novas situações e problemas que, por certo, surgirão ao longo da vigência do PCEDED. Em ambiente de incerteza e para um horizonte temporal alargado, as projecções não podem deixar de assumir um carácter contingencial. As metas do PCEDED são - por isso, e por filosofia de actuação do próprio Governo - puramente indicativas. No entanto, a sua realização afigura-se exequível e sê-lo-á tanto mais quanto maior for a adesão empenhada dos parceiros sociais aos estímulos e às directrizes da política económica do Governo.
O PCEDED não pretende constituir um programa inflexível. É reajustado face à experiência e à evolução das condicionantes da economia nacional e internacional, de modo a repor a sua pertinência.
A versão inicial de 1987 é revista para dar lugar à versão/89 do PCEDED.
Este posicionamento metodológico só reforça a firme convicção do Governo de que a estratégia macroeconómica traçada é a que melhor responde aos condicionalismos da economia portuguesa e ao objectivo de correcção dos seus desequilíbrios fundamentais. Destruída a espiral fatalista e despertadas as forças da modernização e do progresso da nossa sociedade, as transformações estão a gerar um ritmo e a marcar uma realidade que o PCEDED apenas pretende enquadrar do ponto de vista macroeconómico.
2 - Objectivos e metas do PCEDED
O ajustamento estrutural da economia portuguesa e a sua preparação para as condições do mercado único pós-1992 requerem uma concentração da política macroeconómica em três domínios fundamentais, com fortes laços de interdependência:
i) A modernização e o incremento da produtividade, mediante a continuação de forte esforço de investimento;
ii) A redução da inflação;
iii) A contracção das necessidades de financiamento do sector público relativamente ao PIB.
Haveria, por certo, algumas e boas razões para deixar cair a referência ao desemprego na designação do Programa. De facto, a taxa de desemprego desceu significativamente desde a aprovação do PCEDED, em Março de 1987, e encontra-se actualmente em apenas 5,4%. Mas falta corrigir, precisamente, conhecidas e tradicionais situações de subemprego, que se revestem de carácter estrutural e atingem a produtividade de alguns segmentos da economia nacional. Além disso, a modernização tecnológica e a promoção da competitividade, bem como certas e inevitáveis reestruturações sectoriais, poderão gerar desempregos localizados, mais ou menos extensos, que hão-de suscitar a persistência numa política económica também orientada para o crescimento global e para a absorção do desemprego superveniente.
A realização daquele conjunto de objectivos - aliás de conciliação difícil - permitirá sustentar um crescimento saudável da economia a níveis superiores ao da média comunitária sem gerar desequilíbrios intoleráveis nas contas externas. Ao mesmo tempo, será possível introduzir na economia elementos acrescidos de flexibilidade nos diversos mercados. Em particular, haverá que destacar as transformações que vêm sendo lançadas a nível dos mercados financeiros e que passam pela modificação do modo de controlo monetário, pela gestão da dívida pública, pela reforma do quadro legal do mercado de capitais e pelo reordenamento do mercado cambial. A par da profunda reforma do sistema tributário já em vigor, tais transformações criarão uma evolvente que potenciará ganhos de eficiência das empresas e estímulos acrescidos à poupança e à iniciativa.
No entanto, algumas destas reformas, que surgem como indispensáveis à realização eficaz dos grandes objectivos referidos, contêm paradoxalmente em si próprias elementos que tornam mais difícil essa realização. Por exemplo, um sistema do controlo monetário indirecto e uma gestão da dívida pública dirigida ao fomento da poupança privada não deixarão de arrastar encargos orçamentais significativos que contrariam a redução dos défices públicos.
Por outro lado, os próprios objectivos i), ii) e iii) contêm alguma margem de incompatibilidade. Com efeito, o esforço de investimento requerido contraria a necessária moderação da procura interna e cria défice público, o que não pode deixar do reflectir-se negativamente na inflação, pelo menos enquanto a capacidade acrescida resultante não se tornar efectivamente produtiva. Além disso, a existência de avultados financiamentos comunitários, conjugada com a necessidade de uma política monetária não inflacionista, exige uma elevada reprodutividade - directa ou indirecta - das despesas de capital correspondentes. De contrário, ao retirar espaço ao investimento privado não beneficiado pelos fundos estruturais, correrão o risco de se traduzir num défice externo e numa inflação acrescidos.
Este tipo de reflexões não deixa dúvidas sobre a reduzida margem de manobra da política económica nos próximos quatro anos e o elevado grau de rigor que terá de ser posto na sua execução. Apesar de difícil, a conciliação dos objectivos propostos e as reformas apontadas correspondem à exigência mínima para que no limiar de 1993 a economia portuguesa se encontre em condições significativamente melhores para competir mais eficazmente com estruturas produtivas e financeiras que possuem já longos anos de desenvolvimento e de maturação.
Em termos mais concretos e para o período 1990-1992 do Programa pretende-se atingir o seguinte quadro macroeconómico, sem cuidar dos preciosismos técnicos de distinção entre objectivos finais e intermédios, ou entre metas endógenas e exógenas, ou ainda entre constrangimentos e objectivos:
a) Aumento real do produto (PIB) a uma taxa média de 1,5 a 2 pontos percentuais acima da média comunitária; nas presente condições equivale a uma taxa da ordem dos 4%;
b) Aumento real do investimento a uma taxa média anual quase dupla da taxa de crescimento do produto;
c) Crescimento acentuado da produtividade e reestruturação do sistema produtivo de modo a reduzir:
O desequilíbrio estrutural entre a procura global de bens e serviços e a oferta de origem interna;
A vulnerabilidade da economia a eventuais choques externos adversos;
d) Redução gradual da taxa de inflação de modo a atingir um diferencial da ordem dos 2 a 3 pontos percentuais em 1992 relativamente à média da CEE;
e) Redução gradual do défice do SPAE - sector público administrativo e empresarial - para cerca dos 6% do PIB em 1992;
f) Inversão da tendência persistentemente ascendente do rácio da dívida pública em percentagem do PIB.
A conciliação dos objectivos de modernização da economia - requerendo a continuação do esforço de investimento público e privado - e de salvaguarda dos principais equilíbrios macroeconómicos, no percurso para o mercado único europeu, não poderá ser prosseguida num quadro significativamente afastado do descrito no cenário base. Nos próximos anos adquirirá importância acrescida a contenção da despesa e dos défices públicos e a estabilização dos rácios da dívida pública.
Nestas condições será possível atingir 1992 com uma inflação próxima da média europeia e com um défice da balança de transacções correntes em níveis toleráveis e parcialmente compensados pelos fluxos importantes de investimento directo estrangeiro. Assim poderá ser potenciado o impacte positivo do mercado único europeu na nossa economia e atenuar os eventuais riscos. A capacidade produtiva acrescida, decorrente do esforço de investimento realizado, permitirá uma maior competitividade da oferta interna nos mercados externo e interno, possibilitando um crescimento mais rápido das exportações e uma moderação da elasticidade das importações à procura global. Será possível manter sob controlo as contas externas.
Uma opção de tipo diferente - por exemplo no sentido de uma maior expansão da procura interna - arrastaria o risco de criação de desequilíbrios profundos e duradouros da balança externa, de recuperação difícil nas condições do mercado único europeu, já que então será mais reduzida a margem de actuação das políticas nacionais.
No capítulo 3 do volume II do PCEDED, o cenário base é totalmente explicitado, sendo ainda apresentados mais dois cenários alternativos.
Projecções macroeconómicas do PCEDED
Cenário base
(Taxas de crescimento ou rácios: médias anuais, salvo indicação em contrário)
(ver documento original)
3 - O papel do Estado no PCEDED
Tendo em conta a natureza do investimento pretendido, considera-se que a maior parte do esforço de investimento deverá ser realizado pelo sector privado, cabendo ao Estado, fundamentalmente:
a) Proporcionar um clima económico favorável ao investimento produtivo, para o que muito contribuirá a estabilidade, a coerência e a transparência da política económica global;
b) Reforçar os instrumentos de segurança social que minorem os efeitos do desemprego sectorial e regional, emergente das acções de modernização e reestruturação;
c) Realizar as infra-estruturas que, directa ou indirectamente, reduzam ou eliminem certos bloqueamentos e criem condições favoráveis à concretização do investimento produtivo;
d) Conceder incentivos e comparticipações financeiras adequadas à realização dos investimentos que se enquadrem nos objectivos do PCEDED;
e) Prosseguir o esforço de atracção do investimento directo estrangeiro, seja dos países tradicionalmente investidores em Portugal, seja dos países recentemente industrializados;
f) Modernizar a Administração Pública, desburocratizando e simplificando procedimentos e aumentando-lhes a eficiência;
g) Reorganizar o sector empresarial do Estado através da privatização (total ou parcial) e eventual cessão de exploração de algumas empresas públicas e reestruturação de outras, por forma a aumentar a eficiência do sector e reduzir as necessidades de financiamento do sector público;
h) Promover a difusão de informação relevante para os investidores sobre tecnologias, novos produtos e novos processos e sobre oportunidades e vantagens comparativas da nossa economia no quadro da evolução previsível da economia mundial e da especialização internacional;
i) No domínio da integração europeia:
i.1) Optimizar os efeitos da adesão às Comunidades Europeias;
i.2) Participar activamente no processo de construção europeia, apoiando a prossecução das reformas comunitárias.
Face aos níveis de qualificação dos trabalhadores nas indústrias mais atingidas pela reestruturação, torna-se imperativo promover activamente a sua adequação profissional às novas necessidades e oportunidades de emprego, a par de um reforço substancial das medidas de política no âmbito da protecção social dos trabalhadores desempregados.
Deste modo, a política de formação e reciclagem profissional e o reforço da Segurança Social constituem também componentes essenciais de uma política económica e social integrada, cabendo-lhes amortecer os efeitos do processo de ajustamento na área do emprego. Para o efeito, serão utilizadas verbas disponíveis do Fundo Social Europeu.
O PCEDED, em si mesmo, desempenha já uma importante função de informação e de redução da incerteza, na medida em que oferece aos agentes económicos uma visão global da evolução futura da economia e das principais orientações de política económica.
Considera-se desejável que o investimento produtivo se oriente para a superação das debilidades e o aproveitamento das vantagens comparativas potenciais. Mas o Governo entendeu que não deveria ter um papel muito activo na orientação sectorial do investimento e apenas deveria incentivar genericamente os investimentos para os fins mais estruturais do PCEDED - a correcção do desequilíbrio externo. Ao Estado cabe conceder incentivos e difundir informação económica relevante para o efeito, sem pretender substituir-se, de modo algum, aos potenciais investidores na decisão e orientação do investimento para este ou aquele sector de actividade.
4 - As políticas macroeconómicas no PCEDED
A correcção estrutural dos desequilíbrios da economia portuguesa e o pleno aproveitamento das suas potencialidades (v. cap. 1 do vol. II do PCEDED) requerem uma estratégia de médio prazo centrada em políticas macroeconómicas que visem o reforço da capacidade produtiva.
A definição e a aplicação desta estratégia não poderão ser desligadas do enquadramento internacional em que nos situamos nem da evolução previsível desse enquadramento. Ou seja, o facto de Portugal ser um país membro da CEE implica, por um lado, uma disponibilidade acrescida de meios financeiros utilizáveis no processo de ajustamento estrutural, mas, ao mesmo tempo, impõe limitações à utilização de alguns instrumentos de política económica. Além disso, há que conciliar a estratégia de desenvolvimento nacional com o objectivo de realização do mercado interno comunitário nos períodos ante e pós-1992.
Este tipo de envolvente significa que os objectivos de médio prazo para a economia portuguesa serão necessariamente diferentes dos que seriam recomendáveis se se tratasse de uma economia fora do espaço comunitário ou fora do contexto do mercado único. O grau de abertura da nossa economia - já de si muito elevado - será provavelmente reforçado e é nesse pressuposto que a definição dos objectivos e das políticas deverá assentar.
Os três anos decorridos após a adesão corresponderam já efectivamente a um reforço do grau de abertura da economia e os objectivos do PCEDED não poderão deixar de ter em conta a nova base de partida criada e as próprias diferenças no que diz respeito às metas definidas para o espaço económico comunitário.
Assim sendo, é provável que a redução do défice da balança de bens e serviços venha a ser menos acentuada do que o seria em diferentes condições. A impossibilidade do estabelecimento de qualquer restrição ao fluxo de comércio, a par da relativa indisponibilidade de utilização da política cambial, aconselha a adopção de hipóteses prudentes neste domínio. No entanto, tal constatação reforça a necessidade de manutenção de um estreito controlo sobre o défice da balança externa portuguesa, pois atingir 1992 com dificuldades neste domínio seria um ponto de partida inaceitável para as condições do mercado único europeu. Tal facto reforça ainda a necessidade de uma utilização exaustiva, mas criteriosa, dos fundos comunitários, que, dada a injecção de rendimento que representam, terão de contribuir efectivamente para o reforço da capacidade competitiva da economia e para a boa afectação de recursos. De contrário, traduzir-se-iam, em grande medida, numa deterioração estrutural da balança de pagamentos, agravada pelo facto de reduzirem o espaço para outras fontes de financiamento do investimento produtivo.
É, assim, essencial manter a balança de transacções correntes em níveis controlados que, a par do previsível reforço do investimento directo estrangeiro, permitam a continuação do decréscimo dos níveis relativos da dívida externa.
Ao mesmo tempo que se evitam défices não toleráveis nas balanças externas, a estratégia definida no PCEDED deverá criar condições para que aquelas se tornem menos vulneráveis às flutuações da conjuntura internacional e para que a economia portuguesa possa encarar a implementação do mercado único europeu em condições de competitividade acrescida.
Elemento central desta estratégia a nível macroeconómico será o investimento corrector das deficiências da estrutura produtiva, associado à moderação dos custos salariais e à progressiva diminuição do défice do sector público. E, para além da necessidade de manter boas taxas de investimento - presentemente dispomos já de uma das mais elevadas da Europa -, será essencial assegurar a sua boa afectação, de molde a elevar a reprodutividade da formação de capital fixo.
Este é um aspecto que é exigido quer pela racionalização da afectação de recursos financeiros - sempre escassos -, quer pela necessidade de moderação do crescimento da procura interna determinada pelo objectivo de controlo do equilíbrio externo. Neste domínio merece especial relevo a importância da moderação do consumo privado, dadas as suas implicações sobre dois outros objectivos centrais na estratégia do PCEDED: a redução da inflação e o controlo e correcção do défice externo. Sobre este último, o consumo actua pelas importações que induz e pelo desvio mercado interno versus mercado externo que provoca na resposta à procura global da parte das empresas nacionais.
Uma estratégia deste tipo - significando um crescimento seguro, mas controlado, da economia - permitirá uma melhoria muito acentuada dos indicadores externos, sendo então possível estabelecer uma meta indicativa para a dívida externa da ordem dos 30% do PIB em 1994 (rácio que em 1985 se situava em cerca de 80%), mantendo um nível confortável de reservas cambiais.
Ao mesmo tempo, será possível conciliar a redução da inflação e a modernização da economia com uma taxa de desemprego abaixo dos 6% e que é já muito inferior ao valor médio da Comunidade Económica Europeia. Manter-se-á o País, assim, aproximado da situação de "pleno emprego».
Do exposto se depreende que as políticas económicas terão de ser definidas de molde a garantir a moderação da procura interna, o reforço da rentabilidade das empresas e da eficiência dos seus investimentos e a deslocação competitiva da oferta interna para o sector dos bens transaccionáveis internacionalmente.
Mais concretamente, para alcançar os objectivos finais, a estratégia do PCEDED assenta nas seguintes orientações de política económica global. No fluxograma seguinte condensa-se, simplificadamente, a teia de relações entre as políticas macroeconómicas e os objectivos do PCEDED.
OBJECTIVOS E POLÍTICAS MACROECONÓMICAS DO PCEDED
(Esquema simplificado)
(ver documento original)
i) Política de rendimentos
Da política de rendimentos (cap. 2, n.º 5, do vol. II do PCEDED) espera-se um contributo fundamental para conciliar a redução da inflação, a expansão do emprego e a manutenção da competitividade externa. Para o efeito será necessário que os parceiros sociais continuem a aderir ao objectivo comum, que é a luta contra a inflação. Quer isto dizer, entre outros aspectos, que todos os rendimentos - salariais e não salariais - devem evoluir em consonância com os objectivos fixados para a inflação esperada.
Tendencialmente, os salários reais devem aumentar nunca acima do crescimento esperado da produtividade, para assegurar rentabilidade ao investimento e, consequentemente, criação de postos de trabalho. É este, aliás, um dos grandes desafios da concertação social, a que se refere o n.º 7 infra.
ii) Política cambial
A política cambial (cap. 2, n.º 4, do vol. II do PCEDED) continuará a ser gerida de molde a não contrariar a política de redução sustentada da inflação, mas sem comprometer a competitividade externa da economia. Tal implica o estabelecimento de objectivos para a taxa de câmbio compatíveis com os objectivos plurianuais para a inflação, em articulação com o comportamento das taxas de juro. No entanto, a política cambial não deverá desincentivar a procura dos mercados externos pelas empresas. O que significa que deverá assegurar a manutenção de níveis adequados dos preços relativos dos bens transaccionáveis internacionalmente e a não deterioração das margens na exportação.
Essencial é ainda o estabelecimento de políticas de gestão da procura, políticas monetária, orçamental e de rendimentos, compatíveis com a política da taxa de câmbio definida. Aquelas deverão limitar o crescimento da procura interna - designadamente do consumo privado -, por forma a impedir qualquer abrandamento no esforço de penetração nos mercados externos.
O gradual abrandamento do ritmo de ajustamento da taxa de câmbio efectiva do escudo ajudará a criar as condições para a integração da nossa moeda no mecanismo de câmbio do SME, que constitui (ou passa a constituir) o objectivo central da política cambial a médio prazo.
Nesse sentido foi dado o primeiro passo já em finais de 1987 (início de 1988), com a adesão de Portugal ao Fundo Europeu de Cooperação Monetária (FECOM). Um outro passo foi dado em 1989, com a inclusão do escudo no cabaz de ecu. O passo final e mais importante - isto é, a fixação da taxa de câmbio do escudo dentro de uma margem de flutuação limitada em relação às restantes moedas do SME - será possível com a consolidação da desinflação em Portugal, garantidas que estejam outras condições necessárias à participação portuguesa. Entre estas incluem-se, naturalmente, a integração plena no SME - simultânea ou anteriormente à do escudo - das moedas de todos os nossos principais parceiros comerciais que pertencem às Comunidades Europeias.
iii) Política monetária
A política monetária (cap. 2, n.º 3, do vol. II do PCEDED) continuará a assegurar o controlo dos meios de pagamento, de forma consistente com as estratégias de desinflação e de progresso económico controlado, procurando, em estreita articulação com a política orçamental, uma gestão equilibrada da procura interna.
O alargamento e modernização do sistema e dos mercados financeiros e, em particular, o desenvolvimento do mercado de capitais, reforçando os meios alternativos de financiamento, permitirão conciliar um crescimento moderado do crédito bancário com uma expansão adequada do investimento.
A melhoria da situação cambial, a redução do défice orçamental e a dinamização do mercado de capitais permitirão encarar, num futuro próximo, a substituição da actual política de enquadramento do crédito por um sistema de controlo monetário indirecto assente, em grande parte, na utilização flexível das taxas de juro (que actualmente já são decididas livremente) pelo banco central, na sua intervenção quotidiana no mercado interbancário para regulação das reservas do sistema monetário (actuação sobre a base monetária), e ainda nos mecanismos do refinanciamento e no nível das reservas de caixa. Requerer-se-á, porém, que esteja assegurada a existência de suficientes instrumentos alternativos e eficazes de controlo monetário. Nesse sentido estão a ser dados passos significativos nos domínios da regulação da liquidez bancária e da gestão da dívida pública.
A passagem ao controlo monetário indirecto constitui uma reforma da maior delicadeza e de grande impacte na racionalidade económica do País, no sistema financeiro e na própria eficácia da política macroeconómica.
iv) Política orçamental e fiscal
A política orçamental (caps. 2, n.º 1, e 4 do vol. II do PCEDED) deverá assegurar a difícil conciliação entre a indispensável redução do peso relativo dos défices públicos e a mobilização de fundos para os investimentos de modernização, a reforma da Administração Pública e o financiamento do Estado em condições de mercado.
A política de redução do défice orçamental, aliada ao reforço da capacidade de autofinanciamento das empresas públicas, é fundamental para, no quadro de uma política monetária desinflacionária, diminuir a absorção de recursos financeiros pelo sector público. Conseguir-se-á deste modo uma maior disponibilidade de recursos financeiros para o sector privado e a moderação do nível real das taxas de juro.
Todavia, a redução do peso da absorção de recursos financeiros pelo SPAE terá de ser gradual e assentar num programa plurianual - iniciado em 1986. É que, por um lado, a reforma fiscal deverá não agravar a carga fiscal para os contribuintes cumpridores. Por outro lado, haverá que contar com os efeitos contrariadores da redução do défice orçamental de medidas já assumidas pelo Governo para um futuro próximo, bem como a necessidade de o Estado apoiar o investimento produtivo através da realização de infra-estruturas, aproveitando integral e eficientemente a importante comparticipação comunitária.
A política fiscal (cap. 2, n.º 2, do vol. II do PCEDED) continuará a orientar-se no sentido da gradual moderação da carga tributária que, directa ou indirectamente, onera os custos de produção. A reforma fiscal iniciada com o imposto sobre o valor acrescentado, que corrigiu as grandes deficiências do sistema de tributação indirecta anteriormente existente, foi completada com a introdução do imposto único sobre o rendimento, nas suas duas vertentes (IRS e IRC), em Janeiro de 1989. O alargamento da base tributária e a maior selectividade e transitoriedade de benefícios fiscais são algumas das principais linhas de mudança do sistema fiscal, através das quais se garantirão, nomeadamente, o não agravamento da carga fiscal e maior equidade na tributação sobre a generalidade dos contribuintes.
Outra das vertentes da reforma fiscal é o estímulo à formação da poupança através da concessão de incentivos fiscais e determinados tipos de aplicações financeiras que justificam um tratamento preferencial. Destacam-se, por serem especialmente destinados à pequena poupança constituída com carácter de estabilidade, os benefícios fiscais referentes às contas poupança-habitação e poupança-reformados e ainda aos "planos poupança-reforma».
v) Política da dívida pública
A política de gestão da dívida pública será convenientemente articulada com as políticas momentária e orçamental privilegiadamente por intermédio do Programa da Dívida Pública (PDP), a publicar anualmente. Neste Programa serão definidas as formas de financiamento dos défices do Estado, que, deste modo, dá a conhecer antecipadamente aos agentes económicos a disponibilidade previsível dos instrumentos de dívida pública ao longo do ano. O PDP não terá um carácter inflexível, mas será reajustado trimestralmente em função do comportamento dos mercados. O primeiro PDP para 1989 já foi publicado. Elementos essenciais a incluir ainda na gestão da dívida pública serão, por um lado, as operações de saneamento financeiro de algumas empresas públicas e as receitas das privatizações. Por outro lado, consolidar-se-á a modificação progressiva do modo de financiamento do Estado, que será efectuado cada vez em condições de mercado. Outra das grandes reformas ao nível da dívida pública e já introduzida respeita ao fim do tratamento fiscal discriminatório dos respectivos juros.
A consolidação das orientações de política da dívida pública descritas constituem ainda elemento fundamental para a introdução e a viabilidade do controlo monetário indirecto.
5 - O investimento relevante para o PCEDED
A qualificação de "relevantes para o PCEDED» requer que os investimentos satisfaçam fundamentalmente o critério do "tempo de recuperação em divisas» (TRD).
Pelo critério do "TRD», exige-se que os investimentos gerem, em ano cruzeiro, ganhos líquidos em divisas que rapidamente cubram as componentes importadas, directas ou indirectas, do investimento.
O critério do "tempo de recuperação em divisas» constitui o sinal mais saliente que a política económica emite junto dos investidores para indiciar o que é ou não é relevante na óptica do PCEDED.
E esse sinal é válido para todo o investimento produtivo, qualquer que seja a natureza pública ou privada da empresa, qualquer que seja a origem nacional ou estrangeira ou multinacional do investimento.
Não se quer significar que um investimento produtivo, público ou privado, fora das condições impostas pelo critério do "TRD» seja desprovido de mérito absoluto, mas apenas que não tem, para os fins do PCEDED, mérito relativo e, por isso, não pode aceder ao mesmo nível de incentivos. O investidor decidirá se o faz com redução, ou mesmo sem incentivos, ou se não o faz; ou se procura reajustar a composição dos factores e dos mercados, por forma a tornar o investimento relevante para o PCEDED.
Como se disse, o critério do "TRD» deve enquadrar todos os apoios e estímulos concedidos ou comparticipados pelo Estado.
Há, assim, um mesmo fio condutor que, com coerência, aponta o sentido desejável para o reajustamento da estrutura produtiva do País. Reajustamento que há-de resultar essencialmente de uma infinidade de decisões e acções ao nível microeconómico, justificadas pela racionalidade empresarial e pelo mercado, mas onde não faltarão os sinais de política macroeconómica. E estes estão dados claramente num sentido: o da redução do desequilíbrio do comércio externo, mantendo o desemprego ao nível relativamente baixo que já alcançou. O que pressupõe os desafios da competitividade e da modernização; dos recursos e das vantagens comparativas; da produtividade e da moderação dos rendimentos salariais e não salariais. Omitir estes sinais ou emiti-los de forma equívoca ou incipiente poderia constituir um erro de ordem estratégica.
É indispensável que procuremos assegurar, tanto quanto possível, e salvaguardando sempre a liberdade e a racionalidade das iniciativas empresariais, que o enorme esforço de investimento projectado no PCEDED para o sector privado (e apoiado por volumosas e não repetíveis ajudas financeiras) não seja tendencialmente gerador de défice externo vicioso.
Como nota final registe-se que um outro critério de apreciação dos investimentos para fins de "relevância» na óptica do PCEDED - o critério do "coeficiente capital/produto» - perdeu pertinência relativa. Com efeito, encontrando-se relativamente baixo o nível do desemprego em Portugal, após a evolução dos últimos anos, não se justificaria condicionar a política de investimento de 1989 e anos seguintes a preocupações de teor "trabalho intensivo», muito embora seja indispensável procurar manter globalmente o nível de quase pleno emprego já atingido, o que pressupõe a absorção quer do crescimento da população activa, quer dos efeitos das acções de modernização do aparelho produtivo e de reestruturação ou reconversão de certos sectores e empresas.
Por isso, com a revisão do PCEDED passa a dar-se guarida apenas ao critério central que é o "TRD».
No volume II (cap. 2, n.º 8.1) do PCEDED o critério do "TRD» é explicado mais desenvolvidamente.
6 - O contributo dos fundos estruturais comunitários para o financiamento do investimento
A Cimeira de Bruxelas de Fevereiro de 1988, ao aprovar a duplicação dos fundos estruturais até 1992 para as regiões menos desenvolvidas, ao subir as percentagens de comparticipação dos fundos estruturais e ao reconhecer o Programa Específico para o Desenvolvimento da Indústria Portuguesa (PEDIP), já aprovado, fez com que a Comunidade assumisse para com Portugal avultados compromissos, os quais deverão ter plena e efectiva execução no contexto do Plano de Desenvolvimento Regional (PDR).
Dada a ordem de grandeza destes recursos, a sua absorção e utilização eficiente assumem um importante papel estratégico na política económica dos próximos anos. A sua plena utilização contribuirá para a expansão e melhoria do investimento e, consequentemente, do emprego e do produto. Todavia, os mesmos tornarão mais difíceis o combate à inflação e as reduções do défice da balança de bens e serviços e do défice do sector público administrativo.
Os elevados montantes provenientes dos fundos estruturais constituem uma oportunidade para a aceleração do crescimento económico, mas não poderá ignorar-se que a sua utilização levanta problemas cuja resolução, em grande parte, dependerá da orientação que for dada ao investimento público e privado.
De facto, no que diz respeito ao sector público, o aproveitamento da ajuda comunitária nos projectos a financiar implica um aumento da comparticipação nacional via OE, o que dificulta a redução do peso do défice do SPA em relação ao produto. Consequentemente, haverá que reduzir, de forma ponderada e na medida do possível, os projectos não susceptíveis de comparticipação comunitária.
Relativamente ao investimento no sector privado, admite-se que, numa primeira fase, o aumento do investimento estimulado pela ajuda comunitária agrave as tensões inflacionistas, na medida em que muitos desses investimentos não se traduzirão imediatamente no aumento da oferta, mas sim do poder de compra. Também o défice da balança de bens e serviços poderá ser agravado se o novo investimento exigir mais importações e se parte do aumento da procura interna gerada pela subida do poder de compra for satisfeita pelo recurso a importações.
Todavia, muitos dos recursos comunitários são canalizados para financiamento do investimento através de sistemas de incentivos que visam, de um modo geral, a modernização e uma melhor distribuição espacial da produção, o que poderá contribuir para atenuar alguns dos aspectos atrás referidos.
Em suma, importa utilizar exaustiva mas criteriosamente os fundos comunitários disponíveis, que, dada a injecção de rendimento que representam, terão de contribuir efectivamente para a boa afectação dos recursos, o aumento da oferta interna e o reforço da competitividade externa da economia. De contrário, contribuiriam para a deterioração da balança de transacções correntes, que, ao exigir medidas correctoras, designadamente no domínio do crédito, reduziria o financiamento disponível para outros investimentos.
7 - O papel dos parceiros sociais numa estratégia de concertação social
A estratégia para atingir simultaneamente objectivos potencialmente conflituantes, como são a modernização da economia e a manutenção do baixo desemprego, tem de ser uma estratégia de concertação social.
É também uma estratégia deste tipo que a Comissão das Comunidades Europeias aconselha para reduzir o desemprego para níveis mais aceitáveis, ao recomendar uma "estratégia de cooperação para o crescimento e o emprego» para todos os Estados membros.
Neste novo ciclo da vida do País, o Governo espera encontrar da parte dos parceiros sociais uma nova postura perante o Estado, uma nova atitude face ao mercado, uma nova responsabilidade perante a sociedade.
O PCEDED tem representado uma resposta voluntarista e activa de transformação da economia portuguesa, rompendo com anos de fatalismo em que a política económica se limitava a horizontes de curto prazo e a responder, sempre com atraso, aos efeitos negativos da envolvente externa. Mas sem a cooperação dos parceiros sociais o sucesso de qualquer programa de modernização da economia portuguesa será mais difícil.
O PCEDED assenta numa estratégia de concertação social que assegure a moderação dos rendimentos salariais e não salariais, bem como da tributação.
Os trabalhadores aceitarão uma evolução dos salários reais que salvaguarde a competitividade e estimule o emprego: salários reais positivos, mas moderados, em troca de menos desemprego.
Os empresários adoptarão uma gestão dos preços e das margens de lucro em consonância com o processo desinflacionário e apostarão no reinvestimento produtivo dos lucros.
O Estado procederá à redução gradual da carga fiscal e parafiscal sobre o emprego e a iniciativa; sobre quem trabalha, quem aforra, quem arrisca.
8 - Incentivos, apoios e políticas
O "painel» PCEDED
As palavras, as ideias e as intenções são importantes. Mas ficariam inconsequentes se não dessem origem a acções.
Nos números precedentes deste volume I do PCEDED traça-se a sua filosofia, descrevem-se as razões e os fins da sua estratégia, enquadra-se genericamente o papel do Estado e dos agentes económicos, sublinha-se a importância da concertação social. No presente número figura a parte crucial do PCEDED, porque tem a ver com a sua instrumentalidade.
O "painel» inventaria e sintetiza os meios de acção que o Governo já pôs ou vai pôr em funcionamento, de modo a estimular e orientar o investimento nas quantidades e na qualidade requeridas pelos objectivos do PCEDED.
O "painel» reúne também as medidas de protecção ao desemprego e promoção do emprego, indispensáveis para atenuar os efeitos inevitáveis da modernização ao nível de alguns sectores objecto de mais profundas reestruturações.
PAINEL DOS INCENTIVOS, APOIOS E POLÍTICAS DO PCEDED
(ver documento original)
9 - Os anos 1974-1985 e a viragem estratégica do PCEDED
Com o objectivo de constituir pro memoria, interessa referir um pouco da recente evolução económica do nosso país.
Na década que precedeu o primeiro choque petrolífero, em 1973-1974, a generalidade das economias da OCDE não teve grande dificuldade em conciliar o crescimento económico e o quase pleno emprego com uma relativa estabilidade dos preços e do equilíbrio externo.
Beneficiada ainda pelo forte fluxo emigratório, a economia portuguesa não foi excepção. Contudo, a partir de então e de Abril de 1974, essa conciliação passou a ser muito mais difícil e, em termos globais, não se atingiu nenhum daqueles objectivos senão de forma ocasional e efémera. Para o efeito contribuíram fundamentalmente as seguintes razões:
Perturbações no sistema produtivo em 1974 e 1975, com incidências particularmente negativas nas estratégias empresariais;
Aumento da população activa residente em consequência do quase estancamento da emigração, que tradicionalmente absorvia mão-de-obra excedentária, da diminuição sensível das necessidades de recrutamento militar e do regresso brusco e maciço de pessoas de África;
Especialização produtiva particularmente vulnerável às alterações de preços relativos, do que resultou uma forte deterioração nas razões de troca com o exterior;
Instabilidade política e condicionantes ideológicas que impediram a definição de políticas adequadas à absorção dos choques internos e externos.
Com efeito, a esses choques respondeu-se predominantemente com políticas de curto prazo não especialmente vocacionadas para a correcção dos desequilíbrios estruturais da economia.
A desvalorização do escudo e as restrições ao crédito foram os instrumentos invariável e sistematicamente usados para ganhar competitividade externa e transferir recursos para o sector dos bens transaccionáveis internacionalmente, conseguindo-se, assim, reequilibrar precariamente a balança de transacções correntes (BTC). Não se utilizaram correctamente as políticas de rendimentos e orçamental, de modo a conseguir a redução dos custos de produção e melhores condições de financiamento da actividade produtiva, não se tendo também tentado reduzir o elevado grau de rigidez do mercado de trabalho.
Os ajustamentos, realizados através de quebras acentuadas nos salários reais, de contracções bruscas na procura interna e de grandes variações no custo e disponibilidade do crédito (em parte resultante das necessidades de financiamento do SPA), geraram situações de relativa instabilidade e incerteza, pouco propícias ao investimento produtivo e à reestruturação da actividade económica. Não admira, pois que os períodos de maior expansão de investimento coincidissem com um agravamento do desequilíbrio externo e que houvesse que sacrificar o investimento produtivo sempre que foi necessário reequilibrar a BTC.
A economia portuguesa tem assim vivido alternadamente períodos de expansão e de recessão, determinados, em grande parte, por ajustamentos conjunturais de emergência face a um desequilíbrio externo de natureza estrutural, o que por si só justifica uma viragem na política económica.
Os excedentes na BTC conseguidos em 1985, 1986 e 1987, mercê dos efeitos do programa de estabilização económica de 1983-1985, de uma conjuntura internacional bastante favorável e dos fundos comunitários, não diminuem a necessidade de um programa de correcção estrutural do desequilíbrio externo. As causas estruturais do défice da balança de bens e serviços com o exterior permanecem e nada garante que na ausência daquelas circunstâncias e no contexto de um crescimento económico razoável e duradouro não possam surgir de novo défices insustentáveis na BTC.
Se esta razão chegasse, bastaria considerar a conveniência em consolidar a redução, já conseguida, do peso relativo da dívida externa (acumulada no passado) e a necessidade de aproveitar da melhor maneira possível a nossa integração nas Comunidades Europeias e os benefícios proporcionados por uma envolvente externa favorável para justificar a correcção estrutural do défice externo (na balança de bens e serviços).
10 - Indicadores: Os primeiros anos do PCEDED
(ver documento original)
Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros, 3 de Agosto de 1989. - O Secretário-Geral, França Martins.