Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2006

O XVII Governo Constitucional, considerando a situação de enfraquecimento e deterioração financeira das políticas sociais verificada nos três anos anteriores à sua tomada de posse, assumiu desde logo no seu Programa o objectivo fundamental de «construir uma terceira geração de políticas sociais que corrija os erros recentes, que tenha por princípio basilar a garantia da sustentabilidade económica, social e financeira do sistema de segurança social e que represente um novo impulso no reforço da protecção social, sempre e cada vez mais baseada na diferenciação positiva das prestações face às diversas situações de risco [...]. É este, também, o tempo de ajustar as respostas sociais à nova realidade em que nos confrontamos, contribuindo também com as políticas públicas para um exercício de cidadania mais responsável».

Tendo por base esta análise e propósito, o Governo adoptou de imediato um conjunto de medidas orientadas pelos objectivos de promoção da sustentabilidade dos sistemas de protecção social e reforço da sua justiça, de que se evidenciaram as medidas legislativas e regulamentares de convergência do regime da função pública em relação ao regime geral de segurança social, desde logo no tocante à idade de reforma e à fórmula de cálculo das pensões, e a eliminação de um conjunto de regimes especiais no sector do Estado, injustos e iníquos, de acesso antecipado à reforma. Simultaneamente, no quadro de uma política de combate à pobreza e de promoção da igualdade de oportunidades, criou uma nova prestação social, o complemento solidário para idosos, justamente a franja da população mais atingida por níveis severos e persistentes de pobreza. Para além disso, procurou corrigir, relativamente a outras prestações já existentes - como o rendimento social de inserção e as prestações familiares -, injustiças delas resultantes, que limitavam o acesso à protecção. Por fim, o Governo concretizou medidas de moralização do sistema através do reforço da fiscalização e censura dos comportamentos dos beneficiários ou contribuintes, quer em sede de cobrança de receitas, quer em relação à atribuição de prestações, fundamentalmente daquelas mais atreitas, pela sua natureza - o subsídio de doença e o rendimento social de inserção -, à fraude ou à obtenção indevida. E assim se garantiu a recuperação de recursos importantes que ou não haviam sido cobrados ou haviam sido indevidamente concedidos. Se estas medidas trouxeram de imediato uma consequência financeira positiva nas contas da segurança social, o seu objectivo mediato maior foi o de procurarem induzir um exercício futuro mais responsável, por parte dos beneficiários, dos seus direitos e obrigações para com o sistema de protecção social, favorecendo, ao mesmo tempo, uma maior consciência e responsabilidade sociais. Também foi este propósito de moralização e de impermeabilização do sistema perante comportamentos de risco moral que levou à aprovação recente, em Conselho de Ministros, do novo regime da protecção no desemprego, precedido de acordo com os parceiros sociais com assento na Comissão Permanente de Concertação Social. Neste, ficam garantidas uma maior justiça e moralização na atribuição do subsídio, impedindo-se, por exemplo, que um trabalhador recuse sistematicamente as ofertas de trabalho feitas pelos serviços de emprego, continuando a receber a prestação.

Estas medidas foram um primeiro passo de resposta aos problemas e desafios estratégicos que hoje importa enfrentar de forma sustentada. Na verdade, o processo de envelhecimento populacional tem importantes implicações, designadamente de natureza financeira, não apenas na segurança social, mas sobretudo nela. Se é certo que por ora o sistema permanece, na parte contributiva, financeiramente equilibrado, não é menos verdade que sem a adopção de novas medidas, reformadoras e estruturantes, o sistema entrará em desequilíbrio, devido a um conjunto combinado de várias situações, nomeadamente o crescente envelhecimento da população, o aumento progressivo do período contributivo (amadurecimento do sistema) e o crescimento das pensões a um ritmo superior ao das contribuições. A esta situação acresce o aparecimento de novas formas de organização do trabalho, havendo a necessidade de garantir uma adequada protecção a trabalhadores com vínculos atípicos.

A reforma de 2001 trouxe importantes alterações, como por exemplo a consideração de toda a carreira contributiva na determinação de remuneração de referência para cálculo das pensões. Ela deve agora ser retomada no seu devido ponto, atendendo para além disso à evolução entretanto verificada, marcada por uma situação económica agravada e pela necessidade ainda mais premente de adoptar medidas de resposta ao envelhecimento da população e ao agravamento da ratio de dependência.

Em face desta realidade, paralelamente aos esforços que deverão ser desenvolvidos no sentido do reforço da actividade económica, factor essencial à sustentabilidade da segurança social, há que consolidar um conjunto de mudanças, para uma protecção social do século XXI, considerando-se da maior importância que esta conheça um consenso generalizado na sociedade portuguesa. Neste sentido, tem vindo a ser negociado e acordado com os parceiros sociais um conjunto de medidas de reforma da segurança social, em sede ainda da Comissão Permanente de Concertação Social, negociação que culminou num acordo global assinado recentemente. A opção estratégica aqui assumida vai no sentido do reforço da sustentabilidade do sistema de segurança social, através da sua adequação aos riscos emergentes, tendo igualmente em conta a situação económica e social do País, sem pôr em causa a arquitectura fundamental do sistema preexistente, por se considerar que o modelo existente é um pilar fundamental do modelo social português.

A reforma estruturante que agora se assinala implica, desde logo, uma concepção do sistema que assegure uma protecção social mais integrada, mais forte e coerente, porque assente em três patamares: o primeiro, relativo à protecção básica de cidadania, de natureza solidária; o segundo concretizado num regime de natureza contributiva, com base em contribuições dos trabalhadores e empregadores; o terceiro respeitante às poupanças complementares.

Para além disto, a reforma do sistema, a concretizar fundamentalmente no plano legislativo, envolverá as seguintes novidades:

Introdução de um factor de sustentabilidade, adequando a evolução da segurança social, e muito em particular do sistema de pensões, à evolução da esperança de vida. A introdução deste factor é condição essencial para acomodar o crescimento da longevidade no cálculo das pensões, procurando neutralizar, do ponto de vista financeiro, o respectivo impacte e garantir assim a equidade intergeracional. Ficam salvaguardadas, no entanto, algumas possibilidades de compensação do efeito que ele venha a ter no cálculo das pensões (v. g., a possibilidade de permanência no mercado de trabalho e de prolongamento da carreira contributiva, mediante aplicação de um factor de bonificação no cálculo, ou ainda a possibilidade de aumentar os descontos para contas individuais em regime de capitalização);

Aceleração do prazo de transição para a nova fórmula de cálculo das pensões, que é mais justa, por considerar a totalidade da carreira contributiva e por garantir melhor protecção social aos trabalhadores com baixos salários. Permitir-se-á, assim, antecipar os seus efeitos, porque considerada uma fórmula mais justa de determinação da remuneração que servirá de base de cálculo às pensões. De qualquer forma, a transição respeitará integralmente o princípio da proporcionalidade do cálculo, fazendo-se relevar proporcionalmente as regras antigas no apuramento da remuneração de referência;

Reforço dos incentivos ao envelhecimento activo, através de uma nova estratégia nacional para o envelhecimento activo e de adequação dos mecanismos de flexibilização da idade de reforma. Assim, no que diz respeito à antecipação da idade de reforma, pretende-se agora um factor de redução por cada mês de antecipação, actuarialmente neutro e justo. De igual modo, também o regime do prolongamento da idade de reforma será melhorado através de uma nova forma de concessão de bonificação, que passa a ser atribuída por cada mês efectivo de trabalho adicional e diferenciada em função da carreira contributiva. Para além disto, introduzir-se-ão mecanismos novos de bonificação da permanência no mercado de trabalho para os pensionistas que, podendo antecipar a idade de reforma sem qualquer penalização, optem por continuar a trabalhar;

Reforço da protecção aos trabalhadores com longas carreiras contributivas, através de garantias adicionais no cálculo da sua pensão, e consideração das longas carreiras nos mecanismos de incentivo ao envelhecimento activo e de flexibilização da idade de reforma. Assim, para efeito de determinação da remuneração de referência (na parcela relativa à média das remunerações de toda a carreira), apenas serão considerados os melhores 40 anos de desconto, no caso das carreiras com mais de 40 anos. Depois, para efeito de definição dos ponderadores aplicáveis a cada cálculo, são considerados todos os anos da carreira contributiva (ainda que superiores a 40 anos). Enfim e acentuando a progressividade de aplicação da nova fórmula de cálculo no valor das pensões destes trabalhadores durante um período transitório que vigorará até 2016, concede-se aos beneficiários que apresentem carreiras acima dos 46 anos e que se reformem durante o período de transição, uma dupla garantia, sendo-lhes atribuída, caso lhes seja mais favorável, a pensão que resultar da nova fórmula de cálculo;

Estabelecimento de novos mecanismos de actualização das pensões e desindexação da retribuição mínima mensal garantida (RMMG), diferenciando positivamente a actualização das pensões mais baixas. Trata-se assim de substituir a retribuição mínima mensal garantida por um novo referencial de cálculo e actualização das mais diversas despesas e receitas do Estado, o indexante dos apoios sociais (IAS), permitindo assim que aquela volte a constituir-se como um instrumento de regulação das relações laborais. Ao mesmo tempo, pretende-se o estabelecimento de uma regra clara, objectiva e previamente conhecida de actualização das pensões, cujo referencial será o índice de preços ao consumidor (conhecido e não estimado), devendo as variações em relação a este referencial ser estabelecidas de acordo com a evolução recente de variáveis determinantes para as receitas da segurança social, nomeadamente a evolução recente da economia portuguesa. As regras a estabelecer devem ter em conta o seu impacte na sustentabilidade do sistema de segurança social, mas garantir a reposição e mesmo ganho de poder de compra para as pensões médias e baixas;

Introdução de limite superior exclusivamente para o cálculo das pensões baseado nos últimos anos da carreira contributiva, de forma a limitar os efeitos para o sistema de segurança social da concentração dos descontos na parte final da carreira contributiva. Nestes termos, e tendo em vista o reforço da sustentabilidade da segurança social e atendendo também à dimensão de solidariedade interprofissional e o princípio da contributividade, estabelecer-se-á o seguinte: um limite superior no cálculo das novas pensões a vigorar a partir de 2007, que será aplicado exclusivamente à parcela do cálculo da pensão que considera os melhores 10 dos últimos 15 anos de carreira contributiva, desincentivando desta forma a gestão das carreiras para maximizar benefícios na reforma; a garantia de que, sempre que se verifique que do cálculo da pensão com base na nova fórmula de cálculo, que considera toda a carreira contributiva, resulte valor superior ao que resulta da aplicação da antiga fórmula de cálculo, não seja aplicado limite superior a qualquer das parcelas; o congelamento nominal de todas as pensões de valor superior ao limite fixado; que o limite superior, para os efeitos antes referidos, terá o valor de 12 IAS, equivalente a 12 RMMG;

Melhoria da sustentabilidade e transparência do modelo de financiamento da segurança social, através do aprofundamento da adequação selectiva das fontes de financiamento, garantindo que o Orçamento do Estado financia as despesas de natureza não contributiva, bem como o alargamento da base de incidência contributiva, culminando na aprovação de um código contributivo;

Alteração dos regimes contributivos especiais, incluindo os trabalhadores independentes, racionalizando as taxas contributivas e aproximando as bases contributivas das remunerações reais;

Reforço dos mecanismos de combate à fraude e evasão contributiva e prestacional, por forma a incrementar a confiança dos cidadãos no sistema e a aprofundar a sua sustentabilidade;

Melhoria da protecção social, muito em particular através da adequação das prestações a novos riscos ou realidades sociais (designadamente a protecção na deficiência, invalidez, monoparentalidade e sobrevivência);

Reforço dos mecanismos de poupança complementar, designadamente por via da estruturação de incentivos às poupanças complementares de natureza colectiva e individual, neste último caso e de forma inovadora através da criação de um novo regime público de capitalização individual e opcional. Este permitirá o reforço das poupanças complementares dos trabalhadores e alargar o campo de possibilidades de compensação do efeito do factor de sustentabilidade no cálculo das pensões. Será um regime de contribuição definida e capitalização real, financiado pelas contribuições voluntárias dos beneficiários da segurança social que serão capitalizadas em contas individuais num fundo a criar, gerido pelo Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social;

Estruturação de um conjunto de incentivos à natalidade, por forma a contribuir para a minoração dos efeitos do fenómeno de envelhecimento da população sobre o sistema de segurança social, nomeadamente através de uma configuração da rede de equipamentos e de prestações sociais que favoreça a conciliação da vida pessoal, profissional e familiar;

Reforço da informação prestada aos parceiros sociais e à generalidade da sociedade sobre a situação do sistema de segurança social, através da maximização da informação disponibilizada, bem como através do reforço da participação dos parceiros sociais no acompanhamento do sistema de segurança social.

Nestes termos, e tendo em conta os compromissos já assumidos pelo Governo para com os parceiros sociais no sentido de dar concretização às medidas referidas, importa especificar os respectivos prazos e conteúdo fundamental.

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar nesta data e apresentar à Assembleia da República uma proposta de nova lei de bases da segurança social, que corporize, desde logo, uma nova concepção do sistema com base nos três patamares anteriormente referidos e preveja também os mecanismos de garantia e efectivação da sustentabilidade social, económica e financeira do sistema e o reforço do princípio da solidariedade inter e intrageracional.

2 - Aprovar nesta data e apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei de criação de um novo indexante de apoios sociais (IAS) e de outras despesas e das receitas do Estado e que consagre ainda novas regras de actualização das pensões e de outras prestações do sistema de segurança social.

3 - Apreciar em Conselho de Ministros, nesta data e na generalidade, o projecto de decreto-lei que definirá o novo regime jurídico da protecção nas eventualidades invalidez e velhice, com vista à sua publicação no Boletim do Trabalho e Emprego, garantindo-se assim a sua adequada discussão pública. Neste diploma, serão concretizados aspectos fundamentais da reforma da segurança social. Assim:

a) Introdução de um factor de sustentabilidade ligado à esperança de vida no cálculo das futuras pensões, cuja fórmula resultará da relação entre a esperança média de vida em 2006 e aquela que se tiver verificado no ano anterior ao requerimento da pensão, a aplicar às pensões requeridas a partir do início do ano de 2008;

b) Aceleração da transição para a nova fórmula de cálculo das pensões;

c) Protecção das carreiras contributivas mais longas, nomeadamente através de mecanismos de natureza transitória;

d) Promoção do envelhecimento activo, alterando-se, desde logo, para tanto, as regras em matéria de flexibilidade da idade de reforma, quer nos casos de antecipação, quer nos casos de prolongamento da idade de reforma;

e) Introdução de um princípio de limitação às pensões mais altas.

4 - Determinar que seja imediatamente desencadeada a negociação relativa à função pública, envolvendo os parceiros sociais, em torno da convergência dos regimes de protecção social.

5 - Determinar que, no prazo de 180 dias após a entrada em vigor da nova lei de bases da segurança social, se desenvolva a negociação com os parceiros sociais sobre a concretização de medidas de reforço da protecção social, mormente nos domínios da deficiência, da invalidez, da monoparentalidade e da sobrevivência, com a consequente aprovação dos respectivos diplomas legais.

6 - Aprovar, durante o ano de 2007 e no quadro da concretização do princípio da diversificação das fontes de financiamento, um novo código contributivo, de onde resulte, em primeiro lugar o alargamento da base de incidência contributiva, tendo em vista a convergência com a base fiscal e, em segundo lugar, uma nova sistematização da relação jurídica de enquadramento e contributiva de segurança social.

7 - Determinar o desenvolvimento, até ao final do 1.º semestre de 2007, de um trabalho de análise, tendo em vista a revisão dos regimes contributivos especiais e do regime dos trabalhadores independentes, com vista nomeadamente à aproximação das remunerações convencionais às remunerações reais, a concretizar, desde logo, igualmente no quadro do código contributivo.

8 - Determinar o reforço do combate à evasão e cobrança da dívida à segurança social, pela implementação de um conjunto de medidas:

a) Eliminação da subdeclaração e ausência pontual de declaração de remunerações à segurança social, nomeadamente através do desenvolvimento de um novo processo de emissão de declarações de remunerações oficiosas sempre que as entidades empregadoras não cumpram esta obrigação;

b) Reforço dos procedimentos de cruzamento de dados com a administração fiscal, nomeadamente com vista ao combate à evasão contributiva e ao falso trabalho independente;

c) Desenvolvimento de um sistema de monitorização das declarações de remunerações e notificação centralizada e automática em situação de incumprimento;

d) Implementação de um novo modelo de gestão da dívida, de automatização do processo executivo;

e) Desenvolvimento de um novo sistema informático de gestão da conta-corrente.

9 - Determinar, no quadro do reforço das poupanças complementares, a criação, no prazo de 180 dias após a entrada em vigor da nova lei de bases da segurança social, de um regime complementar de natureza pública, de contas individuais, previsto desde já na proposta de lei de bases.

10 - Determinar, no quadro da organização do sistema, o reforço da informação prestada aos parceiros sociais, designadamente a disponibilização a estes, já a partir do próximo Orçamento do Estado, dos mapas das receitas e das despesas da segurança social, devidamente desagregados por subsistemas.

11 - Aprovar, nesta data e na generalidade, o novo decreto-lei que define as competências, composição e funcionamento do Conselho Nacional de Segurança Social e da respectiva comissão executiva, tendo em vista a consulta aos parceiros sociais, cumprindo deste modo o compromisso de reactivação deste Conselho no início do 4.º trimestre de 2006, o que se revelará da maior importância no acompanhamento público da reforma agora implementada.

12 - Promover ainda, até ao final do ano de 2006, a activação dos conselhos consultivos dos organismos nacionais do sistema de segurança social, tendo em vista também a concretização cabal do princípio da participação dos parceiros sociais na gestão da segurança social.

Presidência do Conselho de Ministros, 12 de Outubro de 2006. - O Primeiro-Ministro, José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa.